地方政府性债务管理存在的问题及对策建议

2015-03-13王友叶

中国乡镇企业会计 2015年11期

王友叶

地方政府性债务是指地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。按照国办发明电[2011]6号要求，审计署将地方政府性债务划分为三类：第一类是地方政府负有偿还责任的债务；第二类是地方政府负有担保责任的债务；第三类是地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。

一、地方政府性债务现状综述

（一）地方政府性债务的类别结构情况

根据《全国政府性债务审计结果》（2013年12月30日公告），截至2013年6月底，地方政府性债务余额为178908.66亿元，大约相当于2012年GDP(519322亿元)的34.45%，大约是2012年全国财政支出(125712亿元)的1.42倍、财政收入（117210亿元）的1.53倍。在178908.66亿元的地方政府性债务余额中，政府负有偿还责任的债务为108859.17亿元，占60.8%；政府负有担保责任的债务为26655.77亿元，占14.9%；政府可能承担一定救助责任的债务为43393.72亿元，占24.3%。

（二）各级政府地方政府性债务余额及结构

截至2013年6月底，在地方政府性债务中，省、市、县、乡镇地方政府性债务余额分别为51939.75亿元、72902.44亿元、50419.18亿元和3647.29亿元，在全部债务中的占比分别为29.0%、40.8%、28.2%和2.0%，其中，市级债务比重最高，县级和省级在政府性债务中的占比差不多。在政府负有偿还责任债务中，省、市、县、乡镇的占比分别为16.3%、44.5%、36.4%和2.8%，其中，市级债务比重最高，其次是县级债务，省级政府债务占比远低于市级和县级。政府负有偿还责任债务的偿还压力大，在未来几年，市县级政府将面临很大的偿债压力。

（三）地方政府债务融资结构以及偿还期限

从地方政府性债务来源看，在地方政府性债务中，银行贷款为101187.39亿元，占有全部债务的56.55%；国债、外债等财政转贷，占全部债务的1.70%；发行债券为18456.91亿元，占全部债务的10.32%；这三类债务合计122678.03，在全部债务中的占比为68.57%；其他债务为56230.63，在全部债务中的占比为31.43%。

二、地方政府性债务管理存在的问题

（一）政府举债缺乏硬约束

首先，新《预算法》出台前，地方预算管理基本不体现地方政府性债务的基本情况，有关债务情况也不纳入地方一般公共预算中。因此，有关债务的举债的基本情况、债务规模、使用方向正确与否和偿还期限等情况缺乏详细的规章，本级人大、上级政府和社会公众对地方政府性债务的基本情况不了解，无法监督和约束政府举债行为。其次，预算法的惩戒执行不到位。尽管我国预算法等财经法律法规禁止地方政府举债，但由于预算对地方政府性债务的软约束，地方政府通过地方融资平台、投资公司等形式，举借了大量债务，使得地方债务大量累积，但预算法等财经法规并未对地方举借债务的行为进行惩戒，致使很多地方政府举债行为没有得到遏制，违法成本太低。再次，在一定的还款期内，还存在地方政府领导换届过程中新任领导不理旧债的现象，使得债务不断增加，财政负担逐年加重，影响了政府信用。

（二）债务偿还制度尚未建立

第一，偿债动力不足。地方政府通常会采取各种方式拖延、转嫁其债务负担。如果债务实在不能拖延时，就采取举借新债等方式偿还。对地方政府的考核中，并未将地方债务偿还纳入考核体系，地方政府对债务的偿还动力不足。第二，地方政府偿还制度不健全。根据有关要求，地方政府应制定详细的债务偿还计划书，列明债务偿还资金来源，债务期限，并建立健全偿债准备金制度。但现实情况是，部分县级政府财政基本处于收支平衡，无多余财力来偿还债务，特别是近几年房地产业不景气，“土地财政”捉襟见肘，使得大部分县级政府都未遵守上述要求，基本未建立债务偿还制度。第三，地方政府性债务风险评估制度未建立。随着我国经济进入新常态，财政收入高速增长的态势已不存在，个位数的增长速度进一步加剧了财政紧张。当前，政府性债务的主要还款来源就是财政拨款和结余，这必然导致偿还风险加大，但当前并未对债务风险进行理性评估，使得地方债务风险凸显。

（三）债务资金投向和使用不规范

地方政府性债务资金存在建造办公楼、偿还其他项目本息、闲置浪费等问题；部分融资平台公司未按规定核算公益性项目；市级以及县级大部分融资平台均未做到分账核算公益性项目，以致无法核实债务资金的支出进度以及使用效率。

三、化解和防范地方政府性债务风险的政策建议

（一）强化新《预算法》对地方政府发债的制约监督

2014年新《预算法》出台后，应加强对地方借债规模的限制，所有的举债均应经过同级人大批准，并将举债情况纳入一般公共预算，债务的管理和使用情况，也一并在年度预算执行情况中向人大报告，接受人大监督，并将举借债务情况及时向社会公开。同时，要加大处罚力度，对未按照新《预算法》规定，违规进行举债的，依法惩处，切实维护新《预算法》的尊严。

（二）建立健全债务偿还制度

强化一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算三本预算的统筹，建立并完善债务偿债准备金制度，列明资金偿还来源和渠道，定期向人大汇报债务偿还情况，并将偿还情况向社会公众公开，接受监督。同时，改进地方政府考核办法，将债务举借和偿还情况纳入考核体系，引导地方政府千方百计减少政府性债务，优化债务结构，防范债务风险。

（三）建立健全政府性债务全程监管制度

一是加强事前监管。要加强举债前项目论证工作，建立公共建设项目决策机制，加强举债前的科学论证，防止举债的随意性。重点关注举债主体、偿债资金来源、规模、期限以及举债方式等。二是加强对债务资金的全程监控。对债务资金借、用、管、还等情况进行全面监督，提高资金使用效益。三是加大事后处罚力度。严肃整顿地方政府性债务秩序，对不按规定使用政府性债务的，及时纠正，并对有关责任人依法处分，确保政府性债务资金安全、高效、合规使用。