公共外交与国家的海外利益保护

周鑫宇

缅甸政府军大举进攻缅北的克钦武装，再次引发了人们对中国资产和人员安全的担忧。虽然战争离中国的边境很近，但是中国却不能干涉，这是缅甸的内政问题。有时候，他国的某些内政问题，确实会越来越影响到中国的国家利益。因此，我们应该更严肃地思考一个问题：在坚持不干涉内政的前提下，中国应该如何防范别国内部的政治和安全风险，保障中国的海外利益。其中，公共外交的功能应该得到重新审视和重视。

首先，政府外交未必能充分保障国家海外利益。随着“一带一路”、对外基础设施援助、企业“走出去”等国家战略的实施，中国海外利益保护的问题愈加突出。随着国家对外经济合作链条的延伸，国家的海外利益的分布也将到达世界各地，从政治关系友好的国家到没有建立外交关系的国家，从驻外使领馆可以方便照顾到的外国首都和大中城市，到远离政治中心的社会基层。国家的利益分布越是扩展到广阔而偏远的地区，其经济利益和人员安全保护越是困难和复杂，很多情况下既不完全决定于两国政府间关系的好坏，也不是靠强大国力就必然能够得以保障。就拿缅甸问题来说，中国和缅甸数十年来保持着良好的政府间关系，中国在缅甸有石油、矿产、水电等重大战略性投资，也拉动了缅甸的基础设施建设和经济发展。然而，由于克钦武装和缅甸政府的矛盾关系，中国在缅甸北部建设的大型水电站项目一直得不到安全保障。近年来，随着缅甸内部政治局势的变化，缅甸政府突然宣布暂停建设密松电站，给中国带来巨大损失。相比之下，美国近些年在伊拉克的困境更加极端。伊拉克政府是2003年美国推翻萨达姆政权以后帮助成立的，很大程度上受到美国的影响。可以说，美国和伊拉克政府有特殊关系。但是十多年来，美国的财产和人员安全在伊拉克绝大多数地区得不到基本保障。在类似上述的情况下，由于他国内部政治波动、失调甚至失控带来的本国利益损失，政府几乎没法通过传统的外交手段来加以充分保护——无论是采取外交交涉、照会甚至是军事干涉。很多海外利益危机的来源和危机的处理，都可能不在政府层面，而在外国社会力量之中。

第二，公共外交有一种特殊的社会接触功能。传统的政府间外交，都是政府官员之间按照规范的外交程序、在一定的外交场合，实现国家利益的博弈、交换或者共赢。公共外交的兴起则是政治民主化、全球化等发展的结果，强调外交要同外国社会和民众沟通、传递信息、影响看法，从而促进国家间关系的发展。因而，公共外交作为一种特殊的外交手段，实际上在政府间关系之外，实现了对外国社会的直接接触——无论这种接触的方式是信息传递、对外援助还是文化交流。甚至可以说，公共外交要产生效果，就是要着眼在有效作用于他国内政。当然，公共外交影响他国内政的方式更加间接和柔性，人文交流等活动还会夯实双边关系的社会基础，产生对双方都有利的结果，不能等同于刚性和对抗性的“内政干涉”。如果中国能够更深刻地理解和运用公共外交的社会接触功能，就能够解决一个近年来越来越困扰中国外交的问题：在坚持不干涉内政原则的基础上，如何实现对其他国家进行更深入的接触和影响，更好地维护国家安全和利益。

第三，公共外交在国家海外利益的保护方面可以发挥特殊作用。公共外交的社会接触，是要和外国的社会力量交朋友，这既有利于双边外交关系的大局，也可以服务于国家在当地的利益发展和保护。从利益发展来看，公共外交可以为双边经济合作创造良好的社会舆论环境，在宏观上提高当地市场对中国公司和产品的认可度，以良好国家形象为企业发展提供“公共产品”。从利益保护来看，公共外交可以通过沟通、援助等手段，在当地社会和民众中营造对本国利益有利的安全小环境，在局部排除反华舆论的干扰;和当地社会力量交朋友，还可以在危机发生时动员这些力量协助保护本国利益;公共外交从对方社会组织、地方团体等基层了解到的信息，可以补充上层的信息沟通，帮助国家和企业提前预判安全风险。

因此，为了发挥公共外交的社会接触功能，协助保护国家的海外利益，应该加强以下工作：一是要让公共外交实现充分的社会间接触，为民间机构特别是专业机构搭建更丰富的对接平台，淡化政治刚性特征，在不“干涉内政”的情况下保护自己的利益。二是要把对外援助落实到外国社会基层，让当地人感受到切实好处，推动建立对华友好的舆论氛围。三是针对分布有国家海外利益的地区，进行专门的社会结构和风险分析，制定有针对性的区域性公共外交方案。四是加强政府和企业外派人员的公共外交能力的提升，这涉及转化思维和表达方式，应当有专门的培训体系和规范性要求。