广东省征地程序政策措施实施后评估研究

○徐晓绵 刘菊鲜

（1、广东省土地调查规划院 广东 广州 5100752、广州精地土地规划咨询有限公司 广东 广州 510630）

一、前言

十八大之后，城镇化成为一个高频词，良性的城镇化进程，不仅能够带来经济总量的膨胀，更可伴随着城乡平权的脚步，使一系列因制度歧视所引发的社会问题迎刃而解。然而，回眸30多年的城镇化之路，农民仍然生活在城乡二元结构之下，在许多地方，进城成了“被进城”，上楼成了“被上楼”。站在更为宏观和长远的角度，当前征地领域亟待解决的最根本和最突出的问题是征地方与被征地方事实上的权利悬殊所导致的对市场经济游戏规则的无视和破坏。因此，征地制度变革的首要任务是向农民赋权，特别是市场谈判权。新一轮城镇化如要脱胎换骨，摒弃乱象，则万不可将目光只盯在扩大内需上，而必须着力于推进农民等被城镇化者的权利成长上，其必要前提之一，便是农民必须能够以独立姿态在土地市场成为平等的谈判主体。

二、征地程序政策措施实施评估

1、国家征地政策中有关征地程序的规定

在《土地管理法》修改的基础上，2004年10月21日，国务院作出了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），要求“健全征地程序”，将“告知、确认”程序引入征地批前程序。随之，在《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号）中对告知、确认和听证等进行了详细规定：在征地依法报批前，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户；当地国土资源部门应对拟征土地现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认；在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知当事人有申请听证的权利，当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。2006年12月，国土资源部下发《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》（国土资发〔2006〕320号），由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。在《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）中进一步强调对征收农民土地要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权，并征地批后实施程序的进行了改进和简化（征地一般流程见图1）。

图1 征地项目工作一般标准流程图

2、广东省征地政策中有关征地程序的规定

从调查和走访情况来看，广东省征地程序在遵循国家政策基础上，对征地程序作了以下规定：首先根据项目的立项书及相关征地红线，国土部门与政府签订征地责任书；随后开始与征地当事人协商相关征地补偿问题，并签订相关的协议，最后组织相关材料进行报批工作；同时作出以下要求：征地手续不齐全、不完备的项目，不能开工；没有与农民就征地补偿民主协商、达成协议的项目，不能开工；征地补偿款没有兑现到农民手里、各种补偿不到位的项目，不能开工。

对于是否应当启动征地程序，即征地界定方面，据调查结果显示目前征地后的用途主要集中在道路、公共基础设施建设等，部分涉及工业、房地产和商业等，以公共利益为目的的征地只占80%，也就是说动用征地程序的目的并非完全是出于“公共利益”；但从调查结果来看，100%的征地均能够按照征地告知书进行规划建设，只有79%的见过征地告知书；67.5%的人填写过征地调查结果确认表；70%的人知道可组织听证。

3、评估结果

通过调研问卷结果和实地调研，广东省在征地程序实施的规范性、合法性与合理性上能按照相关法律法规执行，在征地报批前，按程序开展公告告知征地情况、确认征地调查结果和组织征地听证等工作，并将现行《土地管理法》规定的“两公告一登记”部分程序前移至报批前，提高了征地透明度，确保了被征地农民的知情权、参与权，消除了被征地农民顾虑，但随着征地政策的不断完善，征地的程序步骤和相关材料也不断地增加，造成征地审批时间过长、程序繁琐、效率低下，使部门陷于审批事务，疲于调控和监管。此外，目前的征地程序设计缺乏对被征收者的保护，缺少行政机关的监督。实践中，政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身，导致监督无从下手，违法征地行为的发生。

三、征地程序存在的问题

1、现行征地法律规范的内在矛盾

一是相关规定存在矛盾或含混不清。例如现行土地法律规定了用于城市的农地必须全部转为国有制，因而征地实际上变成农地转用非农建设的惟一合法形式。转为城市用的农地如果还是集体所有就违背了“全部城市土地为国有土地”这一准则；即便征地也与“为了公共利益才可征地”的规定不合。

二是鼓励了政府经营土地的牟利冲动。现存土地法律在禁止农民承包地转为非农用途的同时，却宣布国有的土地——包括从农民集体那里征用来的土地——“实行有偿使用制度”。应该肯定，法律宣布“国有土地有偿使用制度”，反映了逐步引入市场机制配置土地资源的改革现实，本身具有合理性。问题在于土地市场化仅仅限于部分国有土地使用权的有偿转让和再转让。新的混合模式下，政府凭对农地转用的行政垄断权获取城市建设用地，然后将部分国有土地批租给城市二级土地市场、部分留在政府手中划拨。

第三是例外处理条文也隐含潜在矛盾。法律允许某些场合农地可以通过非征地程序进入非农利用领域，但终究会与“城市土地必属国有”原则相矛盾。在城市化扩大经济现实中，当初农民自办企业或与人联办企业的农村，日后可能成为城市或城市的一部分。一旦发生这种情况，现存法律中“例外”合法存在的转让权，又将起很大的混淆。

2、征地程序执行过程中存在的问题

虽然法律对征地的运作程序进行了规定，但并不完善，而且有关行政主体对此程序尚不能够遵循，因此现实中征地行为违法侵害国家、社会、公民个人利益的现象时有发生。征地程序执行过程中存在的问题表现主要有（1）征地审批程序周期长；（2）征地报批前置条件过多；（3）征地程序中农民参与程度低；（4）缺乏征地诉讼程序。随着我国征收土地行为的频繁和征收土地量的增多，随着农民民主法律意识的增强，由征地引发的纠纷越来越多。遗憾的是，我国至今尚未有一部法律对行政补偿诉讼作出专门规定。

四、相关政策建议

1、从程序规则上合理界定公共利益的范围

程序规则上，建立土地征收的公益目的性认定程序，严格审定公共利益，通过各种行政程序规则来保证公共利益界定过程中的民主性、科学性、公开性，避免和防止公共利益行政界定权力的滥用。同时，根据建设项目的性质和功能，严格区分公益性项目用地和经营性项目用地。国土资源部制定的《划拨用地目录》中确定的可以以划拨方式供地的项目的用地属公益性项目用地。公益性项目用地需要使用集体土地的，可依照法律法规实行征地。经营性项目中的工业用地原则上由用地者可参照广东省人民政府《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》的要求制定相关细则，经营性房地产用地首先从国有存量建设用地中安排，无法安排的，可实行征地。

2、完善土地征收听证程序

2003年12月30日国土资源部第12次部务会议通过了《国土资源听证规定》，在依职权听证的范围和依申请听证的范围里，都规定有土地征收补偿可以进行听证。这就要求必须坚持征地补偿过程中公共利益与土地所有人和相关权利人的利益均衡保护观念，完善土地征收补偿的行政程序，涉及公共利益的土地征收，应当确定听证为必经程序，广泛征求公众和利益相关人的意见，实现征地补偿程序的公正和民主性。

3、优化征地审批程序

在制订有关征地方案前应广泛听取被征地单位和农民的意见，如果被征地单位对征地的补偿标准或安置方案提出听证申请，则应按《国土资源听证规定》组织听证。征地公告和补偿安置方案公告可由国土资源管理部门合并进行。镇一级土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内不涉及征地的农用地转为建设用地，由市政府行使审批权，涉及征地的，由市政府审批农用地转用，再报省政府审批征地。镇一级土地利用总体规划确定的建设用地范围内的征地，无论是否涉及农用地转用，征地时的附件可只报《建设用地呈报书》、《征用土地方案》、《征地范围勘界图》和《集体土地所有权证》等附件，用地是否符合规划和土地利用年度计划、有关补充耕地工作是否落实以及地类和权属是否明确的审查确认工作由市国土资源局负责完成。

4、建议国家建立征地纠纷的司法裁决机制

对集体土地所有者提出的征地不合法、补偿不合理、安置不落实等问题，由司法机关按照司法程序解决征地纠纷，尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与。对政府征地违法行为，农民可以寻求司法救济，申请国家赔偿。通过加强执法、加大司法裁决力度，既有力保障公共利益征地能够顺利进行，维护国家利益，同时又有效保护被征地农民的合法权益不受侵犯，维护社会稳定。

[1]徐琴、张亚蕾：论征地权过度使用的防止与中国征地制度改革——国际经验对中国征地制度改革的启示[J].中国土地科学，2007（2）.

[2]李启建：中国土地征收制度中的程序公正研究[D].苏州大学，2007.