浅谈国有企业的内部控制

赵建荣

摘要：完善的企业内部控制体系，是企业提升资源配置效率和防范经营风险的重要保障，是实现强基固本、提升效率、防范风险的重要途径，是确保企业战略目标实现的重要措施。中储粮总公司面对河南的经济案件，着力从健全完善内控体系、建立内控责任追究制度、加强对人、财、物的重点环节的管控等三方面，提升内部控制管理水平。

关键词：内部控制的意义 存在的问题 中储粮内控的思考

风险控制是企业永恒的主题，关系到国有资产保值增值和企业持续、健康、稳定发展。我国企业加强内部监督和治理，建立对经营活动、管理活动监管和评价的有效机制，以查错防弊、防范风险、促进经营活动和内部控制效率提高成为必然。随着经济全球化进程的加快，国有企业面临的各种风险不断扩大，企业越来越关注环境变化所带来的风险，加强内部控制与风险管理的要求越来越迫切。

一、加强内部控制的重要意义

内部控制，是指由企业董事会、监事会、经理层和全体员工共同实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证企业实现企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。严密的、行之有效的内部控制是企业常胜不衰的法宝。管理实践证明，得控则强，失控则弱，无控则乱。完善的企业内部控制体系，是企业提升资源配置效率和防范经营风险的重要保障，是实现强基固本、提升效率、防范风险的重要途径，是确保企业战略目标实现的重要措施。

2004年10月，中航油新加坡公司从事石油期权交易，亏损5.54亿美元；2007年4月农业银行邯郸分行管理员13天偷窃5100万元现金；2008年2月，中国海运（集团）总公司韩国釜山分公司4000万美元运费收入遭该公司财务负责人兼审计负责人截留转移，并携款潜逃。上述问题的出现，一个重要原因是企业治理结构不完善，领导缺乏财务风险意识，内部控制制度不健全或执行失效。据统计，有65%以上的企业毁于内控。虽然有很多企业建立了一套严格的内部控制制度，但是企业流于形式，没有真正落实，给企业造成了毁灭性的灾难。

二、内部控制在执行中面临的问题

目前我国的企业内部控制建设并不理想，仍存在许多亟待完善的地方，对此，我们要认真分析现状，积极探索并完善措施。

（一）认识不到位，缺乏内控意识

目前，无论是国有、集体企业，还是民营企业，对内部控制的意识还不够强，据有关方面调查显示，不少企业的负责人还不知道什么是内部控制，职工了解企业内部控制的就更少了。国有大中型企业也未能实施全面的内部控制，有相当一部分企业尚未认识到内部控制对于企业经营的重大意义，目前，部分企业出现的管理混乱，导致企业生产经营难以为继的一个主要原因就是内部控制意识不强。有些企业虽然制订了严格的内部控制指引，但是企业领导人认为内部控制只是审计部门的工作，没有把自己的职责融入控制流程，没有实现企业内部全员、全过程的参与。

（二）执行不到位，内控制度流于形式

制度的执行到位与否是事关整个内控活动能否取得实效的关键。企业内部控制制度重在执行，虽然有的企业内部控制制度建设得较为完备，但是不少内部控制制度变成了一个写在纸上、挂上墙上、有名无实的摆设。或是虽已执行，但有些领导层凌驾于内控制度之上，没有形成闭合的内控体系。

（三）奖惩不到位，内控制度不健全

企业内部控制未能有效执行，很大程度上因为内部控制制度本身制定得不完善，缺乏问责机制。例如，在预算管理环节，突破预算开支，没有配套处罚措施，相关责任人不用担心应承担的责任，认为预算管理就是一堆报表。因为缺乏奖惩措施，很多人堂而皇之地不遵守。

三、中储粮内部控制制度建设的思考

中国储备粮管理总公司（简称中储粮总公司）是经国务院批准2000年成立的，注册资本为166.8亿元。具体负责中央储备粮（含中央储备油）的收购、存储、调运、销售及进出口业务等，组织架构为“两级法人、三级架构”，在全国31个省、区、市设立了24个分公司和几百个直属库。中储粮作为国家政策性粮油收储管理的国有重要骨干企业，承担着维护国家粮食安全的重要职责。

（一）内部控制建设现状

2005年，总公司成立专门的内部控制工作领导小组。2007年5月，正式成立内控委员会。2007年制订了《内控指引》，并在直属库、分公司、子公司全面推广，初步搭建起涵盖各单位的内控体系。2012年至今，中储粮内控体系建设与实施迈入持续改进阶段，结合业务发展变化和外部环境变化，突出新增业务和薄弱环节控制，对内控制度进行动态调整修订，编制并出台了《直属库内控指引（2012年版）和《直属库内控管理手册》模板。

（二）内部控制存在问题

虽然中储粮已经建立了一套细致的内部控制管理体系，但最近几年也出现了个别经济案件，特别是河南分公司周口直属库乔建军案件，暴露出其内控体系仍存在漏洞。

河南分公司周口直属库原主任、党委书记乔建军蓄意利用2011年夏季贸易粮收购和储备粮轮换的管理漏洞，假借委托民营企业收购贸易粮，指示转移和套取资金，给企业造成了上亿元的损失。而分析该案件，笔者认为中储粮内控失效的主要原因：一是内部控制制度依托中介机构制订，不适应企业实际，出现了经营活动和内控制度“两张皮”的问题，导致内控措施流于形式，没有发挥出功效。二是顶层控制制度缺失。直属库主任的权利配置和结构不科学，决策权、执行权、监督权之间没有形成相互制约；权利过分集中在主要领导干部手中，凌驾于组织之上。乔建军作为直属库的一把手，权利集中，企业民主决策失效。

（三）中储粮优化内控建设的思考

笔者认为中储粮健全内控体系，需通过合理设置职责权限，以风险管理为导向，以规范流程为基础，以信息化建设管理为手段，以关键环节为控制重点，加强人、财、物三位一体的管理，建立违规必究的处罚机制，增强防范风险能力，提高企业管理水平。

1.优化控制环境，完善内部控制体系

一是完善法人治理结构。党的十八届三中全会明确提出，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权利，让权利在阳光下运行，是把权利关进制度笼子的根本之策”。根据国务院国资委的部署，中储粮总公司已建立董事会制度。在今后，应进一步建立健全规范的议事规则，明确董事会、监事会和管理层的职责，强化集体决策，实现所有权、经营权、监督权的有效制衡。对于直属库和尚未建立董事会的子公司，应进一步明确库主任（总经理）办公会、领导班子的职责权限，强化民主决策，增加牵制和监督，从源头上避免权力滥用。切实将内控实质融入岗位责任体系中，所有的控制流程要落实责任单位，责任单位要把每一个控制点落实到具体岗位，形成企业内部全员、全过程、全方位参与的内控环境。

二是培育企业内控文化。在企业管理中有一句箴言：“没有制度的文化是口号，没有文化的制度是镣铐”。只有通过文化认同才能使制度真正落到实处，没有文化认同，制度只会成为企业发展的桎梏。内控文化是企业文化的重要组成部分。在中储粮内控文化培育上，应着力通过加强员工学习培训，加大制度执行力和增强团队意识等举措，逐步在员工内部形成“内控优先”的内部控制价值观，树立“红线”意识，营造出从严执行制度的观念，增强员工自律和遵章守纪意识。同时明确管理层、监督层、业务层等工作岗位职责，建立和谐融洽、沟通顺畅的交流环境，增强员工风险意识，上下同心，共同构建有中储粮特色的团队精神，充分发挥内控文化的凝聚功能。同时，通过建立并落实督察巡视制度，把风险隐患化解在苗头阶段，降低风险业务的发生率，提高内控的效果。

三是加大内控宣传力度。通过公司内网、书面文件、专家培训、内部审计、内控评价、座谈交流、规章规定等多种形式，广泛宣传和普及内控先进理念和做法，强化员工内控观念，加强职业道德、内控意识的培养，规范员工行为，提高内控操作能力，变“要我控”为“我要控”，有效增强员工风险防范意识。

2.实行重大责任追究，构建内部控制考核机制

为了促使企业内部控制工作真正落到实处，收到实效，应当建立严格的内部控制的检查考核与评价机制。它是内部控制链条中一个重要组成部分，其主要内容应包括：一是建立主要负责人承诺制，明确企业主要负责人对内部控制有效执行负总责，带头执行内部控制。二是对单位内部控制制度的建立和执行情况的检查和考核，在此基础上，对内部控制中存在的缺陷和问题提出改进建议。三是要形成对重大责任追究制度。将内部控制评价和审计结果与履职评估或绩效考核相结合，逐级落实内部控制组织领导责任。对执行内部控制成效显著的单位、机构和人员给予表彰，对违反内部控制的人员提出批评和处理意见。

3.突出重点环节，把握着力点

一是重点加强干部管理。第一，必须严格选人用人标准。坚持德才兼备、以德为先，把好各级干部选拔任用关，尤其是在“一把手”选配上要看政治上强不强、思想上纯不纯，坚决摒弃单纯的“能人”观点。第二，实行干部轮岗交流和党组书记、总经理分设制度，推进扁平化管理，通过建立中心库、实行板块区域一体化运作等方式，减少直属库法人数量，压缩管理层级，缩短管理链条，强化监管。第三，加强对“一把手”的审计监督。“一把手”工作规范，就会要求下级在经营管理工作中，严格按照总公司、分公司的要求规范操作，同时，“一把手”在工作中以身作则、率先垂范，也会对下级形成示范带动作用，下级的自律意识就会提高，整个员工队伍的自我约束力和免疫力就会增强。

二是重点加强资金管理。资金是企业的“血液”，也是内部控制的核心内容。中储粮下一阶段的资金内控工作，应以总会计师委派制、资金集中管理和全面预算管理为核心。第一，在总会计师制度建设上，主要突出垂直管理，侧重将分公司、直属库总会计师选拔、考评和薪酬等纳入上级管理机构，从而增强各级总会计师的独立性，为其创造履职环境。第二，在资金集中管理上，通过搭建资金ERP系统，实现对基层企业资金的“日归集、零余额、收支两条线、在线监控”，落实资金前置审批和适度限制企业自由裁量权，从而实现资金管理“看得见、管得住、用的好”的目标。第三，在全面预算管理上，发挥资金配置作用出发，引导企业科学合理编制经营预算，进而安排对应的资金预算，同时强化资金预算执行的刚性，落实资金支出前置审批，严格对照预算进度监控企业运营，并对偏离情况分析预警，从而提高资金的预算效果，有效控制资金风险。

三是重点加强存货的管理。中储粮作为商贸仓储行业，其管理难点在于存货。由于粮食特别是储备粮数量大、分散各地，尤其是执行国家最低价收购的惠农，面对千万户农民和用粮企业，存货管理尤为重要。从中储粮存货内控而言，其核心要点主要在收购、保管和出库的环节。从收购环节来说，应重点加强国家政策的严格执行，不碰政策红线，关键是把好数量和质量的验收，限制异地委托收购。从储存环节，就是要保管好粮食，杜绝储粮安全事故，通过科技储粮和绿色储粮，努力延缓粮食品质的下降，并在智能化粮库平台上，实现粮食管理的信息化、网络化和视频化。在出库环节，要把好出库关，遵章守纪、重视合同观念，保证粮食及时出库并做好赊销限额审批管理，从而在源头上降低经济纠纷的发生。

四、总结

总之，搞好风险防控，不仅要面对内部的风险管理，还要面临着外部的经营风险。不只是静态的风险管理，还是动态的风险管理。在今后的经营活动过程中，中储粮如何切实有效地做好风险防控工作，笔者认为应做到“六个坚持”：一是坚持思想先行，不断增强风险防控意识。二是坚持制度建设，不断完善风险防控的保障体系。三是坚持动态分析，不断增强潜在风险的识别能力。四是坚持群防群控，不断提高风险防控的执行能力。五是坚持果断处置，不断提高风险事项的化解能力。六是坚持做大做强，不断增强抵御风险的企业实力。

参考文献：

《高级会计师实务科目》.上海国家会计学院.

（作者单位：中国储备粮管理总公司财务部）