1914-1917年英国在美国的军需采购

柏 友 春

(首都师范大学历史学院，　北京　100048)



1914-1917年英国在美国的军需采购

柏 友 春

(首都师范大学历史学院，北京100048)

摘要：自一战爆发至美国参战，英国在美国的军需采购经历了起步、发展到体系化的过程。陆军部在美国的订单开始了批量的军需采购；J.P.摩根公司的任命使得英国在美国建立了较为完整的采购体系；军需部及其美国代表进一步完善了在美采购体系。1914-1917年英国对采购政策的不断调整，克服了危机，得以稳定从美国获得军需物资供应。

关键词：一战；英国；军需采购

第一次世界大战时期，英国在美国进行了大规模的军需采购，尤其是在美国参战前，来自美洲大陆的军需供应有力地支援了英国的战争行动。英国在美国的军需采购虽然进行得很早，但是规模较小，且未得到当局的重视。随着马恩河战役的结束，军需短缺的压力迅猛增加。在国内生产无法满足战争需求的情况下，处于中立的美国市场开始受到重视。英国为了开发利用美国的资源和工业能力，进行了一系列尝试。本文试以1914-1917年英国的对美采购为研究对象，探讨中立时期英国在美国军需采购体系的发展。

一、陆军部的职责及1914年8月至1915年1月英国在美国的军需采购

战争第一年的军需供应是由陆军部负责的，具体执行此项职能的是其下属的军械局。不同于首相阿斯奎斯对战争的乐观态度，陆军大臣基钦纳在一定程度上认识到了战争的艰巨性和军需的重要性。他曾在战争爆发后不久与别人谈到：“旧式的英国小规模军队只占世界的极为小的一部分，照管它的军备不比在哈罗兹买一顶草帽难。但是我现在需要更多的数量，这是以前从未有过的，而且我认为海军和空军也是如此。”[1]35尽管基钦纳颇有远见，但是两个方面的原因使得陆军部未能充分满足战场的需求。

第一，军需需求急剧扩大。战争爆发后，战场的形势远远超出预期。堑壕战的出现打破了以往的战争形式，交战双方胶着在堑壕两端，阵地战代替了运动战。机关枪、迫击炮等武器导致战场的伤亡成倍增加，使得依据堑壕防守的一方更有优势。不管东线还是西线，战争都陷入了僵局，彼此消耗着人员和物资。除战场的消耗外，英国本身的军事战略调整也导致了需求的增加。战前英国倾向于海洋战略，只维持着一支小规模的陆军。参战后，基钦纳说服内阁，扩编军队，建立了一支人数空前的陆军，其军备也由陆军部负责。

第二，陆军部的采购模式不能满足需要。和平时期陆军部正常的采购是在经过批准的一些供应商间展开竞标，不会将政府的订单给外围企业。但是战争爆发后，大量的军需供应需求使得这种限制无法再持续。如战前陆军部预计在一场大规模战争的前6个月需订立162 000发榴弹炮，但是到1915年1月皇家兵工厂每个月就要交付这些数量的弹药[1]12。为应对紧急形势，陆军部批准国内那些先前没有执行过政府订单的企业作为转包商，并让有经验的军工企业负责培训新公司，以达到必要的标准[2]。陆军部试图通过这一途径来缓解危机，但即便是这样的扩充，仍无法满足战争的需求。

在国内供应不足的情况下，英国政府开始转向美国来获得进一步的工业生产能力。英国宣战后不久，弗雷德里克·本森带领一个委员会前往加拿大购买马匹。他们发现美国的市场远比加拿大的规模大，但是不易确定中立的美国对采购会采取何种态度，因此决定派遣一个小组去美国试探。该小组在美国的采购获得成功，并在美国成立了一个马匹委员会，仍在加拿大的总部管理下工作[3]。在此刺激下，1914年10月陆军部在美国订立第一个炮弹、炸药合同，11月订立第一个步枪合同，开始了英国在美国正式的批量采购[4]5。随后，海军部和其他部门又陆续同美国厂商签订了五金和原材料的合同。从表1和表2的对比中可以清晰发现，包括军需物资在内的英国在美国的进口，自战争爆发后有了显著的增长。

表1　美国1914年12月，1915年1月和2月进出口变化[5]75　(单位：美元)

表2　美国对英国及其殖民地的进出口变化[5]146　(单位：美元)

从大战爆发到1915年初是英国在美国采购的起步阶段。这一时期虽然已经开始注意到美国的市场，但是由于战争才刚开始，英国对战争持续不久的看法还未改变，在美国的采购未步入正轨。采购的数量较小，而且主要集中于英国稀缺的工业原料，如丙酮等。但是，采购实行分散的方式，由政府的各个部门根据需要自行负责。这一状况很快导致在美国的军需采购陷入混乱。

二、J.P.摩根公司的任命及1915年1月至5月英国在美国的军需采购

到1915年初，不仅英国，法、俄等协约国也纷纷在美国进行采购。英国在美国的分散采购活动使得既要面对协约国之间的竞争，也要应对英国政府内不同部门的争夺。三个方面的原因导致了英国在美国的军需采购亟待改变。

首先，美国很多企业无法按时交付货物。美国的商人渴望与英国进行军需生意，因为一些人在1913和1914年的工业萧条状况下陷入了令人绝望的财政状况[6]16。为了得到这些订单，商人们竞相提出各种保证，答应提前交付、降低价格、优先供应等等。实际上，很多工厂之前未曾有军需生产的经验，其设备也无法满足技术要求，他们许下诺言总是比兑现要容易得多。不幸的是，英国的采购代理们往往不能分辨企业是否有实力担负责任，最后导致了严重的交付延期问题。

其次，云集的私人掮客和代理导致了美国市场的混乱。陆军部的一位负责人指出：“美国充斥着商业冒险者。他们扰乱市场，抬高了战争物资的买卖价格，最终提供给陆军部的价格包括了一系列的中间商佣金。生产商没有切实的办法将这些人与真正的陆军部代理人相区别，他们不规范的运作败坏了整个的政府购买体系。”[4]5当时难以识别前来同美国企业谈判的人是否有官方授权，因为各个部门自行其是，相互不通知彼此的采购计划与安排，故投机者甚多。面对相关企业的抱怨和要求时，英国大使赖斯和纽约的总领事科特尼·班尼特，一般只能通过向伦敦发电报以查实[6]17。

最后，美国此时保守中立，民众的不干涉情绪比较强烈，害怕因英国在美国的军需采购而卷入欧洲的争端。英国政府担心，如果以官方的方式在美国进行大规模的采购，可能会招致美国舆论的攻击，导致政治摩擦，甚至禁止向英国出口军需物资。

对于这些问题，英国政府内的劳合·乔治、D.A.托马斯和赖斯等人积极推动在美国建立统一的采购机构。这就为J.P.摩根公司与英国政府的合作打下了基础。

J.P.摩根公司在1915年被任命为英国政府在美国的采购代理不是偶然的，它有两个方面的优势。

第一，实力雄厚。摩根财团的历史可以追溯到1838年，到1914年在华尔街23号建立称之为“摩根之家”的J.P.摩根公司总部时，已是美国金融界最重要的代表，在美国有众多的合伙人。当时摩根财团有三家主要的公司——纽约的J.P.摩根公司，伦敦的摩根·格伦费尔公司和在巴黎的摩根·哈耶斯公司，因此在几国间能形成有效的沟通[6]21。此外，J.P.摩根公司的老本行是筹资。如果让其在美国发行英国债券，再由美国各大银行向公众推销，筹资将会容易很多。

第二，与英法尤其是英国关系密切。摩根财团同欧洲诸国颇有渊源，它通过在伦敦和巴黎的机构，给普法战争中的法国提供了资助，给布尔战争中的英格兰提供了资助[7]210。J.P.摩根公司当时的掌权者杰克·摩根是亲英人士。一战期间他照例每年花6个月的时间住在英国，过着地道的双重文化生活。他将朱尼厄斯在罗汉普顿的乡村旧房“多佛尔庄园”捐献出来作为受伤军官的疗养所；他吩咐沃尔霍尔庄园的人员把园林用地翻耕出来，种上麦子，以备战争之用[7]206。从人际关系来说，杰克·摩根同当时英国驻华盛顿大使普林斯·赖斯关系密切。而摩根财团的英国分支摩根·格伦费尔公司的负责人特迪·格伦费尔同劳合·乔治等人也保持了良好的关系。另外，摩根家族同英国贵族还有着联姻关系。因此对英国政府来说，J.P.摩根公司是较为理想的选择。

1915年英国政府最终下定决心。1月15日，雷金纳德·布雷德爵士代表陆军委员会，威廉·格雷厄姆代表皇家海军，H.P. 戴维森代表摩根公司，签订了任命摩根公司作为英国政府采购代理的协议[4]6。

J.P.摩根公司的任命使得英国在美国有了统一的采购体系，但它与英国政府的合作，不是一蹴而就，而是经历不断的磨合，克服一系列的争端才最终使统一的采购体系运转良好。

首先，合同企业的选择问题。J.P.摩根公司主要是一家金融公司，在商业采购方面没有多少经验，为此雇佣钻石火柴公司的总裁E.R. 斯特蒂纽斯，由他负责采购事宜[4]6。针对美国公司的水平良莠不齐，英国方面又没有充分的精力对其进行详细的审核，J.P.摩根公司采取只同那些有声誉和地位，技术和经验已经得到证实的公司打交道的政策[4]16。J.P.摩根公司认为尽管小公司提出的条件更好，但是很难兑现。小公司不仅没有生产军需物资的经验，而且缺乏人力和财力来处理大订单，与其打交道遇到的问题要远远大于可能得到的好处。总的来说，陆军部接受了这一建议[4]16。但是有时，那些未得到合同的小公司向陆军部抱怨他们的提案没有得到充分的考虑。对于这些情况，J.P.摩根公司通常会向英国政府提供一份详细的报告，以解释选择的理由。大多数情况下，英国方面都是支持J.P.摩根公司的。不过由于J.P.摩根公司在美国的商业裙带关系，英国政府也担心它会优先照顾自己的合伙人。为此,英国方面曾多次派出人员进行调查，并要求J.P.摩根公司详细解释和重新考虑。J.P.摩根公司对此曾表示：“在我们代理采购的上百家企业中，只有11家公司有摩根的股份，但其中我们持股最高的也没超过该公司股额的3%。”[8]

其次，采购途径问题。J.P.摩根公司与企业的谈判由于1月15日协议中的保留条款而导致了困难。协议的第13条规定：“海军部也应当通过商业代理来进行采购，只要他们觉得这样较方便且并不对他们已经在美国建立的供应渠道做过分的干预。”[4]115第14条规定：“上一段条款的目的并不限制英国政府通过除商业代理之外的途径采购，只要陆军委员会和海军部有充分和良好的理由这样去做。同时为了避免纠纷，如果采购是通过其他途径的话，英国政府将会完全通知商业代理。”[4]115但是陆军部和海军部经常觉得“不方便”同J.P.摩根公司打交道，喜欢通过自己的渠道在美国采购物资。J.P.摩根公司认为这些不经过他们达成的合同将严重削弱其谈判地位，尤其是陆军部直接谈判达成的价格往往要高于J.P.摩根公司的提价。J.P.摩根公司指出，如果所有的公司都认为能在同陆军部的合同中能获得更高的价格，那么就再也不会有人愿意同他们进行谈判。最后，陆军合同主任(the Director of Army Contracts)在2月11日做出指示，在没有他的授权下，不得通过J.P.摩根公司以外的途径订立合同[4]19。但是在一些情况下，如丙酮和炸药的购买，J.P.摩根公司默许了中间商的存在，因为他们觉得中间商可能更为熟悉这些业务。

再次，佣金问题。根据1月15日协议的第2条和第11条，“摩根公司的责任是，在质量、价格、交付、优惠等方面，尽其所能为英国政府获得最有利的条款，并以各种方式帮助和加快所需物资的供应”，为此“英国政府将以通过他们获得的订单净价的2%为佣金，但是在订单总额累计到达1千万英镑后，以净价的1%为佣金。”[4]114-115协议签订的时候，陆军部认为所需美国军需的很大一部分已经由自己谈判完毕，交给摩根公司负责签订的合同不会很多。陆军大臣基钦纳告诉J.P.摩根公司的合伙人戴维森，采购金额也许能达到1千万英镑——他强调他所估计的是最高限度[7]202。但是到5月中旬，采购总额已经超过6千万英镑，给予摩根公司的佣金超过60万英镑，而且这一数字还在不断扩大[4]8。英国政府认识到这一问题的严重性，试图对协议的条款进行修订，以减少未来的佣金。几个月后，当D.A.托马斯带领他的使团前往加拿大和美国时，他被要求与J.P.摩根公司谈论减少报酬的问题。但是英国大使赖斯极力建议他不要提出这个问题[4]10。赖斯怀疑在此时候提出这一问题，英国没有获得让步的有利条件。而这一尝试很可能只会损坏现存的友好关系，并有使J.P.摩根公司退出代理的危险。另一些人则认为J.P.摩根公司所取得的成果远远抵消了给予他们的报酬。劳合·乔治曾在12月20日的议会讲话中高度赞扬了J.P.摩根公司的工作，认为他们通过降低价格为英国政府已省下几百万英镑[9]。政府内的不同意见和战争的紧迫形势，使得J.P.摩根公司的佣金问题一直搁置下来，直到美国参战后才予以解决。当时J.P.摩根公司认为美国参战使形势改变，在美采购最好是通过外交途径来解决，主动要求解除采购代理。但是英国政府婉拒了这一请求，因此做出如下调整——1917年6月1日以后该公司所定合同的佣金应当减少为净价的0.5%。1917年9月在英国使团接管订立合同的工作后，摩根公司仅仅作为为这些合同付款的金融机构，收取0.125%的佣金[4]14。

最后，J.P.摩根公司的政治倾向和经济地位所导致的问题。J.P.摩根公司的大部分合伙人都是坚定的共和党人，在政治上同华盛顿的民主党政府相对。1916年，杰克·摩根帮助共和党总统候选人查尔斯·埃文斯·休斯进行竞选，导致了英国政府处境的尴尬[7]216。同时J.P.摩根公司在美国被视为中西部和南部的代表，这就遭到了东部金融集团的抵制。英国政府竭力避免涉入美国的国内政治，同时一再要求在分配订单时多考虑东部地区的利益。

这一系列问题的调和与解决，使得英国与J.P.摩根公司的合作更为融洽，统一采购的效果更为显著。到1915年3月，军需的采购价格明显降低了。尤其是考虑到当时劳动力和原材料的价格正在快速上升，这就更显出统一采购体系的价值。这方面比较突出的例子有3月8日的引线合同、3月13日的硝化纤维火药合同、3月15日和4月6日的炮弹合同。英国在美国的军需采购经过零散的活动后，通过J.P.摩根公司的统一代理，终于步入了正轨。此后合同的数量急剧增多，表3的数字显示了合同金额的突破。合同的种类几乎涉及战争的几乎所有方面。美国市场的潜力被大范围开发，成为英国和协约国不可或缺的战争支柱。尽管在美国的采购发展较快，但是到1915年5月英国仍然面临军需供应不足、美国企业交付不及时、质量不合格等问题。

表3　由J.P.摩根公司为军需部、陆军部、海军部

三、军需部的成立及1915年5月-1917年4月英国在美国的军需采购

陆军部自战争开始就被指责办事拖拉，不能提供充足的军需供应。劳合·乔治曾抱怨：“到1915年5月29日，陆军部已经订立了5 797 274发炮弹，但是实际上只有1 968 252发交付。”[1]38此外，英国当时的政治形势也较为微妙。首先，合并派(Unionists)对掌权的自由党不满；其次，《爱尔兰自治法》搁浅后，爱尔兰民族主义者对阿斯奎斯政府也没有什么好感，再加上基钦纳对待爱尔兰志愿者的粗暴态度，使他们也站在了阿斯奎斯的对立面；再次，当时保守党的领导人发生了变化，博纳·劳代替贝尔福成了保守党的下院领袖。在阿斯奎斯看来，贝尔福是一位易于合作的绅士，而博纳·劳则被看成是一个“捣蛋者”，两党关系不佳[10]71。最后，更重要的是自由党内部出现了矛盾。战前劳合·乔治是政府首席工业调解员，那时他同阿斯奎斯互补，而不是竞争者，两人一起工作，相处融洽[11]28。但是参战后，两人在建立联合政府和义务兵役征集问题上起了争执，阿斯奎斯的自由党政府认为既不需要建立国民联合内阁，更没有必要去制定一个全民动员进行战争的统一规划[10]72。阿斯奎斯与劳合·乔治的对立日渐加深。

这些问题在1915年5月集中爆发，导致一战时期英国政府首次严重的政治危机。1915年初，远征军司令约翰·弗伦奇在法国发动了一系列攻势——新沙佩勒战役、第二次伊普尔战役、奥贝尔岭战役，所有这三次行动都以失败告终。弗伦奇将这些行动尤其是最后一次战役的失败归咎于缺乏炮弹[11]26。5月14日，新闻巨头诺斯克利夫所有的《泰晤士报》刊登了战地记者雷平顿的报道，指责英国军队在奥贝尔岭战役中的失败是因为高爆弹的短缺，一时舆论哗然。正当自由党焦头烂额之际，费希尔的辞职使危机进一步加深。由于在达达尼尔战役上同海军大臣丘吉尔的分歧不可调和，5月15日费希尔辞去了第一海务大臣的职务。各派反对力量迅速利用这两个事件导致的有利时机，联合起来，迫使阿斯奎斯做出妥协。5月17日，阿斯奎斯同博纳·劳进行了15分钟的会谈，终于决定成立联合政府。为解决军需短缺问题，缓解民众担忧，设立军需部接管陆军部的军需供应职能，以劳合·乔治为首位军需大臣。

军需部建立后，在美国的军需采购组织进入了一个新的时代。劳合·乔治比大多数人更早地意识到这是一场“工程师的战争”，如同波兰和比利时的战争一样，战斗也将在英国和法国的车间内发生[12]。他不仅重视动员国内的力量，也未忽视美国的工业能力。他一就任军需大臣，立即命令D.A.托马斯前往美国以帮助发展美国市场。在6月23日的下院讲话中，劳合·乔治表示“托马斯将与在美国的英国商业代理机构，J.P.摩根公司合作，以任何可能的方式加快军需供应”[2]。

此时，在美国的军需采购由于J.P.摩根公司的参与有了很大发展，但是仍面临几项棘手问题。第一，军需供应数量虽大为提升，但还是无法跟上战争形势的发展，美国的生产有待进一步提高；第二，美国厂商缺乏生产军需品的经验，产品质量难以达到英国的要求；第三，由于缺乏对美国企业的生产进程进行监督，交付延期问题依然很严重。以托马斯为首的军需部在美国代表，为解决这些问题，果断采取了一些措施。

首先，建立和完善在美国的军需使团组织，寻找新的供应渠道，以促进生产。托马斯到达美国后于7月12日成立了一个咨询委员会，由已经在美国的英国政府代表组成，以调查新公司的设备，开展新的军需合同。9月5日，为了应对不断发展的需要，托马斯将其扩展为英国军需委员会，L.T.皮斯将军为主席，在美国的英国检查负责人陆军中校C.E.菲普斯被任命为副主席[4]44。托马斯因病返回英国后，E.W.莫伊尔作为军需部在美国的代表继续托马斯的工作。莫伊尔在劳合·乔治的授权下对军需委员会进行了改组，他将不同种类的军需分给不同的部门负责，然后将它们整合为发展部，主要功能是走访承包商和转包商的工厂，以新的供应渠道替换效率低的工厂，帮助制造商增加新工厂。

其次，改组军事检查团。在军需部成立之前，英国已在美国设立了相对独立的军事检查团，负责对美国企业的军需生产进行技术指导和质量检查。但是检查团人手不足，个人负责的区域过大，其作用只能是杯水车薪。由于前期伯利恒钢铁公司的作用较为突出，故将检查团的总部设在了宾夕法尼亚而不在纽约。但是随着纽约的生产和运输作用日益凸显，这一安排导致对总体的军需生产失去了控制。在莫伊尔的呼吁下，1916年将其总部搬到纽约，并置于军需委员会的控制之下。此外，还从英国增派检查员，美国企业也努力改进生产技术。在一番波折之后，美国产品的质量不断提高，合格率稳步上升。

最后，设专人负责追踪合同进展情况。J.P.摩根公司在同企业签订合同后，往往无法掌握企业的进展情况，只能寄希望于他们兑现诺言。美国企业一方面反感对其生产活动的监督，另一方面又低估了军需生产的难度。这就容易使军需供应出现严重延误。托马斯在设立军需委员会后，将委员会的工作分为三大部分，由F.W. 艾博特专门负责关注和追踪企业的合同进展情况，及时解决企业遇到的难题。

上述措施，很快收到效果。D.A.托马斯在1915年12月报告说，步枪的供应是他不得不面对的最为严峻的难题，“没有一个军需生产部门，像步枪生产那样经验是如此必要，设备是如此的难以获得。但是另一方面，没有其他生意能像这一行业能够吸引如此众多的不负责任的中间商。订立合同是很容易的，从纸面上看美国有充足的步枪能够装备世界上所有的军队。”[4]53这年5月，美国制造商生产了11 400支步枪，6月这一数字上升到20 655。7月的产量更为惊人，一个星期就可以生产18 000支枪。但是质量问题使英国在8月实行更为严格的标准，导致该月只接受了51 635支步枪[4]54。由于仍然存在一些弹夹与枪支不匹配问题，10月份的产量进一步跌倒了25 571支。然而到了12月情况开始好转，接受了48 246支枪。以后产量逐渐提升，质量也得以保证。此外，紧缺的炮弹和雷管的交付数量和比例都有了改善(见表4和表5)。

表4　1916年6月-12月美国炮弹的交付情况[4]51

表5　雷管的交付情况[4]52

军需部派驻美国的代表，与J.P.摩根公司之间的分工是明确的。J.P.摩根公司仍负责军需的采购，进行谈判、订立合同、完成支付，而新的组织则弥足了J.P.摩根公司的不足——寻找未被利用的生产能力、对合同的进展进行监督、对军需品的质量进行检查，进一步完善了英国在美国的采购体系。

四、结语

第一次世界大战的持久性是包括英国在内的所有国家皆始料未及的。英国在美国的军需采购，自一开始不过是应急性的举措。陆军部在战争储备不足，国内动员不充分的压力下，开始了在美国的小规模采购。随着战事的吃紧，采购的规模亦有所扩大，但组织混乱，无有体系。J.P.摩根公司的任命将英国在美国的采购予以整合，以单一的采购代理代替形形色色的中间商，避免了无序的竞争，降低了价格。而利用J.P.摩根公司对本土市场的了解，美国的工业生产能力和资源得到大范围开发利用，英国的采购终得以步入正轨。合同增加的同时，问题也增多。订单的履行情况、产品质量的提高、需求的扩张等，使J.P.摩根公司也疲于应付。1915年5月的政治危机使军需部接管了陆军部大部分的军需供应职能。劳合·乔治在提高国内经济动员水平的同时，向美国派出军需部的海外代表，以配合J.P.摩根公司的活动。在经过D.A.托马斯和E.W.莫伊尔的组织与整改后，军需委员会协调了与J.P.摩根公司的职责，负责产品质量审核，寻找新企业和监督合同的进行。在美国的采购体系，日趋稳定与完善。直到美国在1917年参战，采购体系开始由私人转向官方，促进了盟国间重要的战时合作。

1914-1917年英国在美国的军需采购，使得英国在美国未参战之前就得以利用美国的工业能力为协约国的战争事业服务。美国军需物资源源不断地注入战场，帮助堑壕一侧的英国抵挡住了西线的僵持与消耗。从美国方面来说，英国的采购，在某种程度上初步动员了美国的战争工业能力。美国参战后，这些为英国生产军需的企业，迅速成为美国战争动员中极为重要的一部分。

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责任编校：徐希军

中图分类号：E145.3;E144

文献标识码：A

文章编号：1003-4730(2015)05-0125-06

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.05.029

作者简介：柏友春，男，安徽舒城人，首都师范大学历史学院硕士研究生。

*收稿日期：2015-07-18

网络出版时间：2015-11-11 10:42网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20151111.1042.029.html