浅析城乡建设用地增减挂钩利与弊

张 杰 罗 超 范胜巍

(成都理工大学，四川 成都 610059)

随着我国经济的发展，城镇化和社会主义新农村建设的推进，城乡建设用地供需矛盾日益突出，耕地占补平衡难度越来越大［1］。一些地方相继采取了建设用地置换、周转和土地整理复垦折抵的办法，来解决城镇和工业园区建设用地不足的问题，其实质就是城乡建设用地增减挂钩。

1.城乡建设用地增减挂钩内涵

城乡建设用地增减挂钩是使增加的城镇建设用地与减少的农村居民点的建设用地相挂钩 (以下简称增减挂钩)［2］，是指依据当地现阶段最新的土地利用总体规划和相关土地更新的最新数据，将若干拟整理复垦为耕地的农村居民点的建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于建新区 (即城镇建新区和农村集中安置点)建设的地块 (即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)［3］。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类用地面积平衡的基础上，使得有效的耕地面积实现进一步增加，耕地的质量得到提高，建设用地的利用更加优化，城乡用地的布局变得更合理［4］。增减挂钩的核心是建立一个封闭的项目区，它是由建新区和拆旧区构成，并且在项目区内设立一个控制建新区规模的指标，即挂钩周转指标。

2.增减挂钩的操作过程

依据土地利用总体规划和当地土地整理的相关规划，调整项目区内村庄拆并和各类用地的合理布局。对村庄建设中废弃的宅基地，利用不充分合理的农村建设用地进行合理的调整，使得项目区的用地实现高效合理的利用［5］。将整理复垦的拆旧地块面积减去净增的耕地面积，把剩下的面积等量核定成建新区的建设用地面积，用于城镇的建设和农村集中安置点的建设。

增减挂钩是一个动态的过程，即实行先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还［6］。项目区内报批的建新区面积不得超过的周转指标面积，最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少，耕地质量提高。操作过程如下:

(1)增减挂钩试点项目区的土地行政管理部门编制立项报告申请挂钩周转指标，报相应的人民政府进行批准。

(2)制订项目区土地的开发利用计划，组织项目区土地开发利用计划的实施。

(3)在占用农用地不突破挂钩周转指标的前提下，在项目区内已确定的建新区上建设农民集中安置点，用以安置从拆旧地块搬迁来的农民。

(4)将置换节约出来的建设用地面积用于城镇建设，使得城镇的建设用地面积得以增加。

(5)将拆旧地块上原有的住宅拆除并进行复垦，使之转变为农用地。

3.城乡建设用地增减挂钩存在的问题

增减挂钩工作在各地试点取得了很大的成绩，但仍然出现了一些问题和偏差。从各地试点的实际实施情况看，实施增减挂钩中主要有以下几个问题亟待解决:

(1)相应的政策机制不够完善

目前还没有完善的增减挂钩实施办法，各地具体的实施政策也不尽相同，管理体系和备案监管力度不够。

(2)急于求成，认识存在偏差

挂钩试点项目区申报过程中地方政府重视不足，对挂钩项目的报批审核、实施监督、竣工验收监管力度不够。导致政府只追求建设用地指标，忽视了复垦耕地的质量和用地结构的优化。急于求成的现象严重，个别地方甚至出现盲目的拆村并居，破坏了原有传统村落文化气息，忽略了农民的意愿。

(3)仅仅是面积上的占补平衡，耕地复垦质量差

在试点项目的实施过程中耕地出现占补不平衡，占优补劣，占多补少的情况严重，甚至复垦耕地达不到耕作条件。

(4)农民的基本利益被损害

城乡建设用地增减挂钩政策的提出是为了提高人民的生活质量，完善农村的基础设施建设，改善农村的生活环境。但是很对地方反而出现强拆强建，农民被赶上楼，生活生产方式被破坏。基本的生活要求得不到保障。

4.对策

针对当前城乡建设用地增减挂钩在实施过程中出现的一些问题，在此提出以下措施:

(1)加强对增减挂钩政策和舆论的引导

各地实施增减挂钩项目，大多都被误以为是单纯的农村建设用地向城镇建设用地转变，大量的耕地被占用，这导致挂钩项目必然就出现了许多阻碍。因此，在实施挂钩项目的相关政策上政府要加强理论研究使其完善，挂钩项目实现信息的公开化，并且邀请群众的参与和加大对相关政策的宣传。

(2)加强对增减挂钩项目实施的监督

政府对增减挂钩的重视不应该只是在申报立项上，不能以获得指标为目的，要实实在在为社会发展做贡献和为人民谋福利。对项目的立项审批进行科学的可行性研究分析专项审核要严格。控制挂钩试点项目区的规模和范围，群众意愿不强实施有困难的地区项目的申报要严格审查，尊重广大群众的意见。挂钩项目就是要实现在保持耕地面积不减少的前提下，增加城镇建设用地，因此首先要对新增耕地的质量等级要严格要求，整理复垦的新增耕地要能达到生产的要求，土地管理部门对新增耕地质量等级的验收需要严格把关，对土地复垦质量不符合要求的挂钩项目不得进行竣工验收。

(3)完善与挂钩项目相配套的政策，尊重民意

为了合理高效的完成增减挂钩项目还需要相应的配套政策措施，在实际的挂钩项目实施过程中根据现实中出现的突出矛盾，配套政策的完善主要表现在以下几个反面。第一，增减挂钩项目利益分配要均等，挂钩指标产生的效益应该反馈回农民手中。第二，征地赔偿和拆迁补偿的政策需要完善。第三，完善项目区各户的拆迁安置措施和社会保障体系制度。第四，建新区中的集中安置点的选址，应该广泛征求农民的意见不得强行拆迁，安置点的选址要满足农民的生产生活需求。

(4)加快城镇建设用地和农村建设用地的市场统一

在我国现在政策体制下，增减挂钩项目通过拆迁复垦后会置换出一部分建设用地，这些建设指标其中有一部分投入到农民集中安置点和基础设施的建设，还有很大一部分建设用地会进入土地征收市场［7］。但是因为现在我国的征地政策不够完善，征地产生的利益界限划分不明确，导致利益的分配制度有较大的隐患。征地产生的巨大利益使得当地的政府对增减挂钩项目“十分重视”，盲目的追求挂钩指标，这必然导致农村集体和农民的利益被损坏。因此，我们要从根源出发加快城镇建设用地和农村建设用地的市场统一，改革现有征地制度。在明确城乡建设用地的供给主体的前提下，赋予农村集体更为完善的土地所有权权能，进一步界定公共利益的范围［7］。使挂钩项目所产生的效益反哺给农民，使农村集体和农民能够切实享受到城镇化、工业化带来的好处。

城乡建设用地增减挂钩政策的出台对推动社会主义经济发展无疑具有重大意义，必将有效地推动经济建设和城镇化发展，必将有利于实现耕地总量动态平衡的总体目标，必将促进城镇建设用地的节约集约利用和农村建设用地的合理利用。虽然政府对增减挂钩政策做了深入的研究，但我们也看到挂钩政策也仅仅是在部分区域进行试点工作，未在全国各地进行全面实施。增减挂钩具体的报批和实施方案现在还处于摸石头过河的阶段，还需要政府和从事相关行业的专业人员在实践中发挥我们主观能动性发现问题和总结经验，为城乡建设用地增减挂钩政策的推广和顺利实施，提供理论依据和实践经验。

［1］城乡建设用地增减挂钩试点管理办法.国土资发［2008］138号文.

［2］胡传景，张玲.统筹城乡发展促进土地节约集约利用——城乡建设用地增减挂钩试点工作有待加强和完善 ［J］.国土资源，2008.9.

［3］杨巧玲.对城镇与农村建设用地挂钩政策的探讨 ［J］.安徽农业科技，2007.2.

［4］陈百明.土地资源学概论.［M］北京:中国环境科学出版社.1999.294－297.

［5］调查发现:城镇与农村建设用地挂钩试点存在四大问题［R］.领导决策信息，2007.12.

［6］王丽英.关于城乡建设用地增减挂钩的思考 ［J］.国土资源科技管理，2007.6.

［7］段瑞兰，孙凯.关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策的思考［J］.山东国土资源，2007.11.