我国实践BOT模式的问题和对策

朱玉婷

【摘要】BOT作为一种新型项目融资模式，从1984年引入我国至今已有30年，在我国基础设施建设领域发挥了重要的作用。本文通过梳理BOT模式在我国的不同发展阶段，从项目各方角度分析实践中存在的问题，对我国进一步利用BOT及其衍生模式加快基础设施建设、吸引建设资金和推动对外经济合作提出了建议。

【关键词】BOT  问题  对策

BOT（Build-Operate-Transfer）“建设-经营-转让”。是对东道国政府特定项目进行资金、技术、管理等综合投资的一种新型融资形式。它以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。这种独特的“特许经营”投资建设模式为我国解决国内基础设施建设投入不足具有重要现实意义。

一、我国BOT模式的发展

经过资料整理，本文认为BOT在我国发展的30年中主要经历了：引入实验、探索完善、试点运行、推广发展、活跃创新五个阶段。我国第一个基础设施BOT项目是1984年由香港合和实业公司投资建设的深圳沙角B电厂，引入BOT项目融资实验。1994年我国政府开始探索完善BOT模式，并出台政策为国内运作BOT项目提供了法规依据。随着广西来宾电厂、成都第六水厂等典型试点项目的运行和推广，各地区开始积极试点运行BOT项目。2005年新华社授权全文播发的“非公经济36条”为国内民营资本进入公用设施建设领域提供了支持和保证，民营资本初具进入基础设施建设领域的能力。我国各省市地区也积极探索和创新BOT模式及其延伸模式，如天津滨海新区建设BT项目，昆明市高崤——海口一级公路ABS项目，GMS区域（澜沧江—湄公河区域）电力项目等。2009年，随着“十五”期间“走出去”战略的实施，我国也以运用较成熟BOT模式为契机，与周边国家开展合作，优化资源配置，互利互赢，努力促进我国对外资源开发战略的实施。如我国以BOT模式在缅甸投资最大的瑞丽江一级水电站，平均该电厂85%的发电量输往国内核算，相当于为国家节约了4400万吨的标准煤。

二、我国实践BOT模式存在的问题

在我国引入和发展BOT模式的过程中，一方面，通过实践积累了一定成功经验;另一方面，在实际运行当中，由于受经济发展情况、投资环境、融资经验等多种因素的影响，一些项目还存在问题。

从政府方面来看，首先，尚缺乏专门机构对BOT项目进行统一规范管理，尽管我国相继出台了《指导外商投资方向暂行规定》等一系列与项目融资相关的产业政策及管理办法，国内各地区也相应制定了针对地区的优惠政策和激励措施，但对竞争、价格及风险等未进行统一有效调控，导致部分项目运营效率不高。第二，BOT项目人才地域分布不均，由于BOT项目的试点及推广主要集中在中东部地区。因此西部地区在对专业金融、谈判及项目人才培养方面，远落后与中东部地区。第三，由于部分法律法规的制定时间滞缓，加上政府利益的驱使，使得已移交项目继续延期收费的问题凸显。如《法制日报》中报道的309国道淄博淄川大桥在项目期满移交政府之后，又继续延期收费15年。

从项目发起人方面来看，首先，由于在BOT项目中，我国政府不提供政府担保，国外投资者为避免在我国投资的政治风险，磋商时间较长，使得项目融资成本加大。第二，在我国BOT项目实际运用中，由于各地政府急于引进资金，没有进行合理的市场预测和风险分配，以高回报率作为与外商进行谈判的基础，不利于BOT项目的发展。

从项目投资者方面来看，首先，BOT项目的运营特点是特许自主经营管理，又多投资于垄断性的基础设施建设领域，运营时价格的高低直接关系到投资回报率的变动，过高的定价直接影响到整个国民经济的正常运行，而过低的定价也容易使投资者缺乏投资信心。第二，我国还未实现资本项目的国际货币自由兑换，汇率波动会影响项目的生产成本，如果东道国货币疲软，进口原材料的价格就会上升，进而影响整个项目的造价。一般BOT项目的特许期为20-30年，资金回收期较长，汇率风险易阻碍外商投资信心。第三，我国主要以吸引外资为主，但民间资本充足，亟需政府引导。

三、我国进一步发展BOT模式的对策与建议

（一）完善立法，规范管理

在BOT模式实践经验中，各地BOT法律法规形式多样，本文认为应就各地的共性问题建立基本法律框架，制订专门的法规对项目的竞争、定价及风险分担作出规定。为了避免垄断性基础设施建设项目的局限性，还应扩大BOT项目的投资领域，使它在环保、桥梁、保障住房等领域发挥作用。并出台和规范相关法律法规对已移交延期收费项目进行监管和治理。同时，针对我国项目管理方式各异的情况，也应明确或成立一个项目管理归口机构进行统一规范管理。

（二）积极探索和尝试BOT及其衍生模式

BOT项目参与方较多，结构复杂，容易产生“重新磋商”现象，增加投资成本。本文认为针对我国经济、地域特征的差异性，还应积极探索和尝试BOT及其衍生模式。目前，中缅边境的澜沧江—湄公河区域就在积极试验和发展TOT—BOT模式开发其电力项目，用BT模式建设北京地铁奥运支线等均取得成功。采用BOT及其衍生模式可以在一定程度上降低项目建设成本，发挥投资企业技术、人才、管理等优势，调动投资企业的能动性和创造性，减少项目运行中不必要的管理和协调环节，提高项目建设效率，同时可减少和规避如价格、汇率等风险。

（三）加强国内区域间BOT合作，继续鼓励内资进入

在我国BOT发展人才培养区域性不平衡和区域经济发展不平衡的情况下，加强国内区域间BOT项目合作，一方面，可鼓励吸引区域外的许多经济组织投资西部基础设施项目，另一方面，可以结合西部实际情况，整合各类资源。这既解决了西部地区经济建设政府财政不足的困难，还为其他经济区域的投资者提供了好的投资项目，增加各区域间的经济联系，促进专业金融人才、BOT项目人才及专业管理人才的区域间流动。通过鼓励内资进入，积极引导民间资本共同出资参与基础设施建设，吸引社会闲散资金，符合国际趋势。我国以内资BOT模式修建的福建泉州刺桐大桥的经验即可借鉴。

（四）利用BOT模式，进一步推动对外经济合作

如前所述，我们不仅要利用BOT模式推动我国的基础设施建设，也可采用BOT模式推动我国企业对外承包工程、开展对外经济技术合作。我国对外水电开发最大的BOT项目——缅甸瑞丽江一级电站的成功峻工投产，也为我国企业“走出去”开展国际经济合作，促进我国对外资源合作开发战略的实施积累了经验。

席卷全球的国际金融危机对世界经济造成了严重破坏，也是我国经济自改革开放以来，第一次真正地直面经济周期所带来的困扰。2008年下半年以来，为了应对国际金融危机所带来的严峻挑战，中央及各级地方政府纷纷出台了一系列促进经济平稳较快发展的政策措施。其中最突出的，当属引起全球关注的4万亿元巨额投资计划和与此相关的产业振兴计划。这在宏观经济层面上主要表现为以各种基础设施投资需求的强拉动，创造中间市场振兴的机会，向全社会强力注入发展信心。为实现上述计划与目标，还需要调动各级政府的积极性，进一步拓宽融资渠道。深入研究与继续实践BOT模式，将是我们在较长时期内的一项重要任务。

参考文献

[1]李正堂.试论我国城市基础设施建设投融资的BOT模式.暨南大学硕士学位论文，2005，（06）.

[2]沈际勇，王守清，强茂山.中国BOT/PPP项目的政治风险和主权风险：案例分析.华商投资与融资，2005，（01）.

[3]http：//www.topcj.com/html/1/CJXW/20090504/1433798.shtml.

[4]左廷亮，赵立力，唐智慧.BOT项目中的政府保证及其适用范围辨析[J].软科学，2008，（01）.

[5]王亦骏.关于BOT问题的探究及其在中国的实施[J].才智，2008，（15）.

[6]徐明飞，毛诣渊.浅谈项目BT、BOT运作的难点与热点[J].港口科技，2008，（04）.

[7]张进.BOT实践模式的探讨[J].黑龙江交通科技，2008，（08）.

[8]杨辉.论BOT方式在我国的运作[J].企业家天地下半月刊（理论版），2008，（01）.

[9]袁文峰.我国BOT的现状与立法选择[J].湖南社会科学，2009，（01）.