公法保护视野下的弱势群体内涵探究

2015-03-10张腾龙

中国石油大学学报(社会科学版) 2015年1期

[摘要] 弱势群体的法律保护问题是当下社会所面临的重要课题。国内外对于弱势群体的内涵见仁见智，尚无共识性结论。科学界定弱势群体的内涵，对于弱势群体保护的各项工作而言是跬步之始。弱势群体以相对性、虚拟性、动态性、时代性以及地域性为主要特征，以“权利弱势”、“能力弱势”以及“其他弱势”为核心属性。

[关键词] 弱势群体；内涵；权利弱势；能力弱势；其他弱势

[中图分类号]C913

[文献标识码]A

[文章编号] 1673-5595（2015）01-0038-06

“弱势群体”一词早在2002 年便首次正式见诸中国官方文件：九届人大第五次会议上，当时的朱镕基总理在所作的政府工作报告中指出：“对弱势群体给予特殊的就业援助。”之后，在历次政府工作报告和党的很多会议上，对弱势群体问题也多次提及或给予了高度关注。然而，当前人们对弱势群体内涵的界定还不是很统一。本文通过梳理国内外对这一问题的研究，结合对弱势群体特征属性的思考，提出对这一问题的看法。

一、国外类似观点

国外较早地提出了“弱势群体”的相关概念①。严格来讲，其所具体提及的实际上并非“弱势群体”，而是“社会脆弱群体”（Social Vulnerable Groups）以及“社会不利群体”（Social Disadvantaged Groups）。

Social Vulnerable Groups，国内学者将其翻译为“社会脆弱群体”。有国外学者认为，其具体是指因为“缺乏生活机会”而对他人形成“依赖性”的群体，具体包括身体或精神残疾的人、年老体弱的人、丧亲或父母丧失资格的儿童等。[1]另有学者认为，脆弱群体应当是指由他们“无力控制的环境和事件所压倒”的人，包括艾滋病人、无家可归者、性虐待者、社区和家庭暴力的牺牲者等。[2]所以概括而言，外国学者认为的“社会脆弱群体”（Social Vulnerable Groups）应包含因缺乏生活机会而造成社会依赖性的群体，或者因无力控制的环境或事件所压倒的群体。

Social Disadvantaged Groups，国内学者将其翻译为“社会不利群体”。所谓社会不利群体，是一个与“有利群体”（Advantaged Groups）相对的概念，主要指长期、普遍存在于“就业和社会生活”各领域不利环境中的群体，而这种不利环境是由“结构性因素和制度性安排”造成的。[3]64按照西方学界的主流传统，Social Disadvantaged Groups应当包含于Social Vulnerable Groups之内，而Social Disadvantaged Groups通常不能涵盖Social Vulnerable Groups。[4]

在笔者看来，其原因不难理解：从Social Disadvantaged Group的内涵来看，其主要偏向于社会结构和社会制度层面，内涵类似于国内学者所提出的“社会性弱势群体”概念；反观Social Vulnerable Group概念，其内涵较为开放，似乎不排斥与上述社会性因素所导致的群体以及其他非社会性因素（诸如生理、健康、自然、环境）所导致的弱势群体的共存。自然地，Social Disadvantaged Groups就包含在了Social Vulnerable Groups概念之中，同时因为其难以涵盖非社会性因素弱势群体，无法周延地涵盖Social Vulnerable Groups概念，所以国内学者将弱势群体概念翻译为Social Vulnerable Groups，而将社会脆弱群体以及社会不利群体统称为弱势群体。

二、国内代表性观点

国内学者在对弱势群体概念进行界定时，常常基于其各自学科角度如经济学、社会学、法学等等予以侧重。实际上如此进行界定，并不排斥其他特征的存在，而仅仅是以其各自学科所关注的首要特征或重要特征进行界定。笔者认为较有参考价值的观点有以下几种：

中国石油大学学报（社会科学版）2015年2月

第31卷第1期张腾龙：公法保护视野下的弱势群体内涵探究

（一）贫困论

该类观点以生活的贫穷与困难作为核心着眼点。如，有学者认为，弱势群体就是社会生活中的困难人群。[5]也存在可以为其所涵盖的类似性观点，比如低收入群体论、贫困群体论、民政对象论等。[6]1213

（二）地位论

该类观点以弱势群体在社会的相关方面处于不利地位为研究重点。有学者认为，所谓弱势群体，指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题造成的压力，导致陷入困境、处于不利社会地位的人群或阶层。[7]48

（三）资源论

该类观点以弱势群体资源配置上的弱势性和各方面资源的匮乏为关注核心。如，弱势群体是指在资源配置上处于劣势地位且有困难的各类群体……在社会资源的配置上不仅体现为经济利益的贫困性，也包括权力、信息、能力等诸方面的劣势与匮缺。[8]

（四）易受伤挫论

这类观点强调弱势群体在社会环境中易于遭受挫折与伤害的不利局面。比如，弱势群体是指在遇到社会问题的冲击时，自身缺乏应变而遭受挫折的社会群体。[9]

（五）权利论

该类观点多为法学领域界定模式，以弱势群体的权利状态为核心着眼点。比如，弱势群体是指那些由于先天、环境或社会制度等客观原因所致，其基本权利丧失或者基本权利无法得以实现，而需要国家或社会予以特别救助的社会群体；[10]27社会弱势群体是指由于社会条件和个人能力等方面存在障碍无法实现其基本权利，需要国家帮助和社会支持以实现其基本权利的群体。[11]

（六）综合论

这类观点大多综合了上述各个要素，兼而关注上述贫困、地位、能力、资源、权利等等方面。比如，有学者认为，弱势群体是一个在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体。[6]16

三、对于弱势群体内涵的若干思考

除上述几类较为主流、典型的定义类型之外，对于弱势群体的界定还存在其他观点。而即便是上述同种界定方法内部，各派观点也并非尽然一致。如此来看，弱势群体的内涵界定问题可谓仁者见仁，智者见智。笔者认为，造成这一困境的原因可以从两方面理解：其一，现实中弱势人群的广泛性和复杂性，比如，老、幼、弱、病、残、妇、农民、失业者、低收入人群、少数民族、同性恋人群、消费者等等。其二，对弱势群体的特征属性认识不深刻、不明晰。笔者将从此入手，提出弱势群体内涵的界定标准。

（一）弱势群体的特征属性

1.相对性。辩证地看，任何事物都是相对的。所谓弱势群体的生存状态、生存质量、生存环境等低于所在的社会普通民众即具有相对意义，而“强”和“弱”本身也是相对的。[12]正是这一相对性特征，容易导致两种极端思维：其一，否认论。如有文章否认中国弱势群体的存在，认为“中国从来就没有弱势群体”，因为弱势从来就是一个比较意义上的词汇，有强才有弱，按照现在的说法进行比较，中国人每个人都可以找到比自己强的人。[13]其二，全体论。即认为在中国“强政府、弱社会”的管理体制下，与国家公权力部门相比，每个人都是弱势群体。上述两种思路，只能走入形而上学的泥潭，实际上否认了弱势群体的存在，也推卸了政府与社会的责任。

2.虚拟性。虽然妇女、老人、残疾人等在一定程度上处于弱势地位，但是我们不能简单地将其视为弱势群体，其中很多人“非富即贵”或者坐拥常人难以企及的广泛社会资源或社会财富。严格意义上而言，社会学中的“群体”概念常存在着成员的“共同目标”、“组织化分工”、“依存关系和共同感”以及“互动的持续性”等特征。[3]68而弱势群体并不具有社会学意义上的“群体”特征，只是一个虚拟的“群体”，国际社会和社会政策界将其称为“集合”是准确的。②同时，群体也不同于火车站或码头上的“一群人”，如日本学者青井和夫所谓的“集群”，即指“以临时事件为契机偶然集合在一起的匿名集合体（Collectivity）”。[14]

3.动态性。毫无疑问，社会弱势群体是一个动态性的概念。[15]这意味着，旧有的弱势群体会由于一定的内因或外因脱离弱势，比如，高校贫困生可以通过工作和创业发家致富摆脱弱势地位。而原有非弱势群体也会由于一定的内外因而成为弱势群体，如汶川、雅安地震之后遭受人身、财产损失的群体以及新生孤儿群体，又如国企改革背景下产生的大量下岗、失业人群。此外，弱势群体也会由于内外因素的影响加剧或者缓解其原有弱势程度。

4.时代性。弱势群体在不同的时代应有不同的指向，它所描述的是相对于特定时代的与社会制度变革密切相关的最具有突出性和紧迫性的弱者群体。[16]从中国来看，“改革开放”使经济体制从计划向市场过渡，原有社会格局发生剧烈变化。在此背景下，国企改制使大量工人下岗，国企私企的市场化竞争使部分行业企业效益低下、连年亏损，原本由企业承担的医疗、教育、养老等责任逐渐向尚未健全的社会承担过渡，以致最终多由员工自负，上述种种问题都使颇具中国特色的弱势群体大量涌现。不可否认，从新中国成立到今天，弱势群体的概念在不断地发生变化。

5.地域性。由于区际之间政治、经济、文化、卫生、环境等客观发展水平上的差异，不同国家、地区，甚至同一国家不同地方的“弱势群体”概念都或多或少地存在着一定程度的差异。如发达国家，以欧洲部分国家为例，其将弱势群体定义为“由于先天不足或知识层次较低难以获得再就业的失业者、妇女、儿童、常年患病者、囚犯等”③；在美国弱势群体可以指受歧视的黑人、妇女等[10]27；而在发展中国家，弱势群体常将因城乡流动产生的城市边缘群体，犯罪或处于犯罪边缘的边缘青少年群体，丧失劳动力甚至丧失生理上的自主能力的老年群体，受到丈夫虐待、缺乏独立自主能力的妇女群体等等统统归入其内。[17]

（二）弱势群体内涵的界定标准及推导结论

首先，我们应当以“本质性、周延性、明确性和抽象性”作为弱势群体内涵的界定要求。有学者也持相同观点。[7]48其次，结合本文写作视角，欲给予弱势群体一个准确的界定，还必须意识到法律规范性和可适用性问题④。本文写作价值与理念应始终以全面、及时、有力保护为本位，换言之，实施为目的，经世而致治。最后，笔者认为，在考虑弱势群体的概念时，必须考虑单一论的优点——以特定学科为视角，以重点问题为核心，同时兼顾综合论的长处——开放性，兼顾其他密切联系的相关因素。以本文写作视角来看，应当以权利本位为核心，兼顾弱势群体的实际生活状态以及其他相关因素。

笔者部分性同意某些学者所提出的观点——弱势群体的本质在于“经济贫困”、”能力贫困”和“权利贫困”，[3]66这在一定程度上高度抽析了弱势群体各方面的特征，为准确界定其内涵提供了指引。但是这里有四个问题需要进一步商榷或斟酌：第一，“贫困”一词使用是否适当？第二，“经济贫困”是否足够切乎实质？第三，所谓“能力”是指什么能力？第四，“权利”应如何理解和界定？

针对第一个问题，笔者认为，在严格意义上并不妥当。主要原因有以下两方面：（1）“贫困”一词含义有限。从词义上看，“贫困”虽然包含经济上的匮乏也足以涵盖精神上的窘困，但是直观而言仍突出地传递着“贫穷”的意味，用以修饰“经济”绰绰有余，但用以修饰“能力”甚至“权利”却难堪其任。（2）“贫困”在逻辑上直接对应着“济贫权”，其权利外延过于狭窄难以符合时代需要。结合当今建设法治政府——尤其是服务型政府——的基本行政法理念，对于政府而言，保护弱势群体既是职权又是职责，是义务而非恩惠。因而，我们已经早已不再局限于“济贫权”，而是将有关主体的保护目标推向了一个更高的层面——受益权⑤。后者范围更广且更能对应穷尽政府服务职能的理念，在内容上不仅局限于生存保障方面的权利，而且进一步包含个性发展方面的权利，这与弱势群体行政法保护的理论基础之一——“个人发展助长理论”（或称为“优性发展理论”）相一致，与政府在新自由主义市场背景下保护积极权利为目标、主动给予授益行政紧密相连。

针对第二个问题，所谓“经济贫困”其真正含义是“贫困人口创造收入能力和机会的贫困”。换言之，贫困人口之所以贫困，是因为他们缺乏获取和享有正常生活的能力——其在取得收入的能力方面受到剥夺而且在机会面前不平等，比如，遭受到疾病、人力资本不足、社会保障系统的软弱无力、社会歧视等。所以诚如某些学者所言，应该改变传统的单纯将个人收入或资源占有量作为依据来衡量该类群体弱势程度的做法，转而利用“能力”作为依据测量弱势群体的生活质量。简而言之，学者必须考察个人在实现自我功能价值方面的实际能力，因为能力不足才是导致贫困的根源。[18]如此一来，“经济贫困”便成为了“能力”上的不足的结果，而弱势群体之本质，将进一步抽析为“能力”上的不足与“权利”上的缺失。

针对第三个问题，从管理学意义而言，能力包括信息处理能力、创新能力、应变能力、决策能力以及自制力等五个方面。形象地看，其犹如一座“冰山”，由“知识、技能”等水面以上的“应知、应会”部分和水面以下的“价值观、自我定位、驱动力、人格特质”等情感智力部分构成。因而对于弱势群体来说，能力必然涉及其生活的方方面面，故外延复杂且广阔。但究其核心，笔者认为，所谓“能力”是指弱势群体在先天不足和其他生理因素的影响之下，或先天环境、生态因素的影响之下，以及相关外在社会因素的影响之下，对弱势状态的掌控力和对不利现状的变革力。

第四个问题是一个较为棘手的问题。

首先，从公私法分类来看，此处的“权利”既应包括公法权利，也应包括私法权利。

而公法权利既包括宪法权利，也包括行政法权利。就宪法权利来说，根据中国《宪法》第42条的规定：中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件。国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。因而对于失业下岗群体而言，其享有劳动就业以及参与就业培训等权利。同时根据《宪法》第41条的规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。就行政法权利而言，根据《城市居民最低生活保障条例》第2条的规定：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。根据《农村五保供养工作条例》第6条的规定，老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。因而，对于上述弱势相对人而言，其享有申请行政给付的权利。

就私法权利而言，根据中国《物权法》第125条的规定：土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。因而，对于部分失地农民而言，其对于所失去的土地享有土地承包经营权。

弱势群体之“权利弱势”既应包括公法权利弱势，也应包括私法权利弱势，这一论断是对弱势群体的客观评价，也是对于其权利弱势这一核心问题的客观分析，不会因“公法保护”这一视野的划定而发生改变。此处需要进一步解决的是：一般而言，公法所能保护之权益——尤其是权利——常常难以突破公法性权利的局限，但是“权利弱势”却不局限于公法权利弱势，那么对于私法权利弱势问题公法如何予以保护？第一，宪法作为国家根本大法，发挥着弱势群体地位的确认与提高、宪法性原则与价值的明确以及弱势群体角色的赋予等实际性作用，对于私法保护问题予以宏观性、抽象性指引。第二，参考德国宪法实践，如下文所述，存在发挥“第三人效应”的可能性，通过宪法解释解决涉及公民基本权利的私法争议问题，在保护公民基本宪法性权利的同时，兼顾公民私法权利的明晰和保护。另外，公法虽然并不直接性解决私法性权利保护的问题，但是通过参政、结社、言论等宪法权利的行使，以及（公法性）社团运行中行政法功效的运用，可以集少为众，参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，参与立法、听证、诉愿、维权活动，实现私法性权利的直接性或间接性维护。⑥

其次，从消极积极属性来看，此处的“权利”既包括消极性权利，也包括积极性权利。

消极性权利是传统意义上主体享有防御性的、不受国家以及他人侵犯的权利。这里需要强调的是，虽然这种分类常常出现在公法问题的讨论中，但是积极消极属性并非公法所独有，私法中同样存在类似的属性分类，因而笔者本意并非将其局限于公法层面。而且即便在公法层面，虽然公法的目的在于规制国家权力，保护公民权利，所以似乎消极权利的对象仅仅针对国家而排除私人，但是中国宪法从未明确作此规定，因而针对这一问题似乎还存在着进一步讨论的余地。一方面，从国内实践而言，曾经的齐玉苓教育权案似乎表明宪法同样保护公民权利不受公民的侵犯，而不仅限于国家；另一方面，从国外经验来看，德国宪法实践中的“第三人效应”辩证而灵活地将公民纳入了消极权利所针对的对象范围。因而笔者本意也并非将消极权利的对象局限于国家。

积极性权利是具有主动性的、需要国家（或他人）积极帮助实现的权利。以《宪法》第45条的相关规定为典型代表：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这使中国弱势群体所享有的权利范畴与部分国家单纯局限于消极权利的情况相区分。以美国为例，美国宪法中规定的公民权利属性皆为消极，所以司法审查要以国家行为（State Action）的存在为前提，这就使得司法救济对政府不作为的情况无能为力。⑦而反观中国，宪法第45条积极地赋予公民社会福利方面的权利，也正是基于此，才得以产生了行政法上的行政给付制度——公民享有获得行政给付的权利，并可以就这项权利提出救济。积极性权利在行政法上直接性对应着上文所提出的“受益权”，而受益权相关理论也是构建本文的重要理论依据之一。

在对学者所提出的弱势群体“经济贫困”、“能力贫困”和“权利贫困”三大本质进行了进一步思考和完善之后，便可以初步明晰弱势群体的界定标准。结合上文所述的“内涵界定要求”、“内涵界定的可行性”问题，以及“突出核心、保持开放性”的价值取向，笔者认为，这一标准应当包含理论和实践两个层面：理论层面标准是指，存在“权利弱势”、“能力弱势”、“其他弱势”，并因此导致了贫困、地位低下、资源匮乏、易受挫折以及生存发展状态、环境、质量等不利情况；而实践层面标准是指，应当把握时代指向区分轻重缓急，以“与社会变革和发展密切相关，具有突出性、紧迫性”作为实践中界定弱势群体的自由裁量标准。

综上所述，笔者认为弱势群体是一个具有相对性、虚拟性、动态性、时代性以及地域性的概念，是指因一定内部、外部等客观因素影响⑧，导致权利缺失（或称之为权利的灭失或无法实现）、能力不足（或称之为对弱势状态的掌控力、变革力不足），而引发诸如经济贫困、地位不利、资源匮乏、易受伤挫等其他弱势局面⑨，生存发展状态、环境、质量较差，需要帮扶的人群。

四、余论

在公法保护的视野下，需要进一步明确几点：第一，弱势群体内涵的本质与核心，依照由主到次的逻辑，分别由“权利弱势”、“能力弱势”以及“其他弱势”三部分组成。第二，“其他弱势”，诸如经济贫困、地位不利、资源匮乏、易受伤挫等局面，大多因“权利弱势”以及“能力弱势”所导致，因而大多为“权利弱势”以及“能力弱势”的结果，相较而言处于第二性、使然性地位。因而要改变“其他弱势”的不利局面，应首先谋求“权利弱势”以及“能力弱势”两大第一性、因然性因素的改变。第三，“能力弱势”，或“能力不足”，或称之为“对弱势状态的掌控力、变革力不足”，实非公法保护所能直接改变。因而公法保护弱势群体权益的重点，应在于通过保障弱势群体的权利，从而改变弱势群体“权利弱势”的不利局面，进而提高弱势群体“对于弱势状态的掌控力、变革力”，改变“能力弱势” 的不利局面。总而言之，弱势群体权益公法保护的逻辑应为：通过改变“权利弱势”，进而改变“能力弱势”，从而改变“其他弱势”，并在此过程中谋求基本权益的保障。

注释：

① 国际上最早将“社会弱势群体”作为研究对象始于20世纪初的美国。在20世纪50年代，弱势群体是社会学、政治学和社会政策学研究中的核心概念。参见余少祥《法律语境中弱势群体概念构建分析》，载《中国法学》2009年第3期，第64页。

② 此方面的讨论可参见余少祥《弱者的权利——社会弱势群体保护的法理研究》，社会科学文献出版社，2008年版，第16页。而国内也有学者提出类似概念，将弱势“群体”称之为“集合”。可参见包兴荣《关于我国社会弱势群体现状的思考》，载《山东政法学院学报》2003年第1期。

③ 参见欧洲议会网www.coe.int。

④ 法律规范性，指的是法学概念必须是普遍概念而不能是单一概念，它所包容的对象应该是一类个体，而不仅仅是某一个特定的个体；所谓可适用性，指的是法学概念必须与实际有一定的关联，可以通过由法律适用者的解释而付诸实施。

⑤ 关于受益权的解读，可参见柳砚涛、刘宏渭《行政受益权研究》，载《法学论坛》2006年第2期，28-35页。

⑥ 大概每个弱势个人都是脆弱的，但是将他们组织到一起情况就会发生很大改观。以著名的“美国退休者协会”为例，其组成人员虽然原本都是 “分散而孤立”的弱者，但得益于该组织“合众为一”在全美形成的巨大影响力，为退休弱势群体的权益保护做出了巨大贡献，因而在方法论角度上具备一定的参考价值。

⑦ 好在1970年的“戈德伯格案”（或称为“福利听证案”，Goldberg v. Kelly，1970 U.S.254）的司法判例对于“财产”范围进行了拓展，使之涵盖了“社会福利”等新财产，并被纳入宪法第14修正案的保护范围，因而弱势群体也可以在有限程度上享有社会福利权利“程序性”正当程序条款的保护。

⑧ 弱势群体的形成须为一定之客观性因素的结果，我们有义务保护由于客观原因而造成的弱者而没有必要特别关照主观不思努力的懒汉。参见杨海坤、曹达全《弱势群体的宪法地位研究》，载《法律科学》（西北政法学院学报）2007年第4期，第27-28页。

⑨ 为方便论述和理解，将“权利缺失”、“能力不足”以及“经济贫困、地位不利、资源匮乏、易受伤挫等其他弱势局面”简称为“权利弱势”、“能力弱势”以及“其他弱势”。

[参考文献]

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