关于进一步发挥集体产业用地对城乡一体化发展作用的思考

孙辉东

摘要：目前的农村集体产业用地制度已成为我国城乡一体化进程中的关键。农村集体产业用地应当参照城镇国有产业用地的改革模式，以提升农村土地的集体所有权为基础，实现农村产业用地所有权与使用权分离，尊重土地资源要素的市场价值规律，激发农村集体土地市场经济属性，并尊重土地不可移动的自然属性。本文首先介绍了目前农村集体产业用地现状及存在的主要问题，然后通过典型事例简要说明了在新形势下所作出的积极探索，最后提出解决问题的总体思路、具体实施策略以及相关的政策建议。

关键词：集体产业用地 城乡一体化 土地使用权 思考

农村集体产业是地方经济不可分割的组成部分，是农村地区经济社会发展的重要依托，也是统筹城乡发展的基础。而集体产业用地是在物质空间层面与实体经济层面推进城乡一体化发展的重要抓手，是实现新型城镇化的空间载体，是现阶段促进城乡建设用地集约高效合理利用的关键。破解集体产业用地面临的城乡土地管理及规划建设管理二元体制，是促进城乡加快转型发展的必然要求。

一、现状及存在的主要问题

通过对北京市农村集体产业用地情况进行了解，虽然在集体土地开发利用等方面积累一些经验，但也发现在政策体制方面还存在一些共性问题。据统计，目前全市的集体建设用地约1500平方公里，其中集体产业用地面积约占集体建设用地的近三分之一。集体产业用地的总量增长加快了郊区农业的产业转移和农村劳动力安置，带动了农村地区经济发展，但也出现了占地规模过大、低效无序蔓延等问题。过去十年，集体建设用地增速是城镇建设用地的两倍多，其增量中集体产业用地占了很大比重，人均用地指标也远远高于城镇建设用地。集体产业用地布局总体上较为分散，90%以上用地位于城乡结合部及近郊平原地区，违法占地和违章建设量较大，对城市绿色空间不断蚕食。从用地类型上看，70%为工矿仓储用地，工业用地比例较高，大部分处于产业链的低端，外来人口就业比重大，产出效益相对较低，全市集体产业用地均产出约8亿/平方公里，而单位产值能耗约是全市工业企业的1.3倍。集体产业保障职能不足，本地就业人员比重低，农民实际收益少，主要依赖土地租金为收入来源，无法从较高经济附加值的经营环节获益。而且由于集体土地的建设与运营缺乏透明的监管平台，少数人或小群体占有了本属于大部分农民的利益，导致集体资产流失，农民的长远利益难以保障。

二、新形势下的积极探索

近年来，集体产业用地产生的粗放、散乱、低效等问题得到更广泛的重视，一些地方进行了多方面的积极尝试。如北京市在2008年发布《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》，随着城乡结合部重点村改造、绿化隔离地区实施、新型农村社区及小城镇建设，全市的集体产业也在探索中谋求新的发展。产业用地的经营模式也从原来简单的土地出租、房屋出租转向土地入股、合作经营、自主经营，从参与个别企业的经营转向参与产业园区的管理和经营，土地从作为资产转向资本，产业结构也从单纯的工业仓储转向高新技术、文化创意、旅游服务等多种业态。

例一：东升科技园模式

东升科技园位于海淀区西三旗，地处中关村示范区核心区域，是北京第一个借助产业政策、由东升镇集体经济自主投资、自主经营、自主管理的产业园区。东升科技园规划集科研基地、创业孵化基地、高新成果展示及相关配套服务于一体的综合性示范园区，园区分为两期进行开发，总规划建筑面积约为150万平方米。园区由集体经济自主实施，镇集体成立北京东升博展投资管理有限公司，负责园区的日常维护和管理。

园区一期建筑面积约16万平方米已投入使用，签约入驻企业80余家，吸引了清华工业研究院、国科激光等一批高新技术企业入园。2011年，园区总产值达30亿元，上缴税收3亿元，为集体经济组织创收6700多万元，农民分红1400万元，人均分红1.7万元，安置本地农村劳动力210余人。东升镇已完成集体产权制度改革，设计股份构成过程中，把工龄进行有效配比，经过计算后折合到股金里，全镇的股东总人数达到了6000多人。全镇一个村一个股份社，设立分红制度，年底分红比例最高达15%。这种方式不仅解决了农民占地、失地后，被剥夺生活、生产资源的状况，同时为农民提供了长期的保障。随着园区的发展、企业效益的提高，这些股东的分红也将进一步加大。

例二：成都模式

国内其他一些城市由于有不同的政策支持，在集体建设用地的探索上迈的步子更大，如成都和重庆作为国家级统筹城乡改革试验区，建立了城乡统一的建设用地市场，实现城镇与集体建设用地的同地同权，进一步有效保障了农民财产性权利。

所谓“成都模式”的实质是以城乡统筹发展为前提，以改革和调整集体土地使用制度为突破口，重点探索了土地资源配置的城乡统筹机制、土地利用与保护的产权经济机制和集体土地入市交易模式。

土地流转模式：一是转包：承包方自行与有经营能力的业主协商，将自己的土地承包经营权部分或全部流转给业主。二是租赁：农户在自愿的基础上，把土地书面委托给集体经济组织或中介组织管理。三是互换经营：在同一集体经济组织内的承包方，为土地集中经营需要，自愿将承包土地进行互换。四是土地股份合作：就是指土地承包方自愿联合起来，用土地承包经营权入股，从事农业合作生产。

土地资源配置的城乡统筹机制：一是提出了“三个集中”：推进工业向园区集中、农地向适度规模经营集中、农民向城镇和新农村居住区集中。二是探索土地指标交易和扩大“增减挂钩半径”，实现用地方式的空间布局调整。以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源的市场化配置，促进城市化。

土地利用与保护的产权经济机制：“成都模式”之所以成功，清晰、有效的产权经济机制起到了重要作用，主要表现在，以全面的土地确权登记为基础，逐步实施耕地保护基金和土地流转收益的合理分配。成都市为了构建有效的土地利用与保护的经济机制，提出了全面开展土地确权登记，包括重新界定集体土地的农户使用权和经营权，承认并保障农户长期使用和经营集体土地的正当权利，确立了以家庭联产承包为核心的经济体制，并由市县财政发放耕地保护基金；把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且把由此派生出来的转让权也还给农民，让农民分享土地城市化带来的增值收益。

三、总体思路

集体产业用地利用方式的改革是国家进一步释放改革红利的必然趋势，各地应通过规划与政策的有效引导，努力探索集体产业用地在农民增收、产业升级、人口调控、环境改善等方面的作用，重点做到突出农民主体、加强政府引导、注重综合统筹，实现集体产业用地的健康有序发展，真正起到城乡一体化助推器的作用。

四、实施策略

策略一：明确发展定位

（1）集体产业用地的发展要立足农民增收、产业增效、城市减排，兼顾好环境、社会、经济三个效益。特别是在现状占地规模过大的基础上，从维护城市生态格局、保障资源和环境改善、调控人口总量和结构的角度，应进一步缩减用地，提升质量，集约高效利用土地资源。

（2）集体产业应符合地区产业发展需求。集体产业是本地区产业体系的重要组成部分，应将其与城市产业同等对待，与城市产业在功能、形式、服务等多方面形成衔接与互补。重点发展有比较优势、体现地区特点的产业，鼓励发展生态友好型产业。

策略二：引导空间布局

（1）以乡镇为单元进行空间统筹。由乡镇级政府统筹集体产业用地的布局、使用、管理以及收益分配，以便增加土地使用的灵活性，提高土地利用效率，保障管理与服务水平。

（2）与城市功能融合发展。按照“产业向规模经营集中、工业向园区集中”的发展思路，整合现有集体产业用地。发挥产业功能区的带动作用，空间上统筹规划和布局。位于功能区内的集体建设用地整合后作为功能区的发展空间，位于功能区周边的集体建设用地整合后与功能区统筹规划和配套。

（3）与现状优势产业协调发展。顺应市场需求，尊重现状已经形成一定比较优势产业，尽量保留并鼓励其发展，使现状优势产业与企业具有更大的发展潜力。发挥现状优势产业对地区经济以及劳动力就业的带动作用，空间上统筹规划和布局。

（4）区域分类指导。维护城市生态格局，针对空间规划控制限建要素，依据地区不同发展阶段、发展条件分类指导集体产业用地的使用。

策略三：实现土地平权

（1）深化土地制度改革。让农民通过土地入股的形式建立农民分享增值收益的合理分配机制，可以采取股份经济合作社以集体产业用地使用权入股企业项目建设与经营，努力提高农民在土地增值收益中的分享比例，实现“涨价归农”。

（2）通过建立耕地保护基金、土地增值收益基金等形式实现全市范围的土地平权，调节因区位或控制要求不同而带来的过大差异。加大土地出让金转移支付力度，实现多方共赢。

策略四：创新经营模式

集体产业现阶段的层级提升必须依靠引进外部的资金、技术、人才、信息等要素，只有通过经营模式的创新，才能提升资产品质，提高资产经营效益。要推进产权交易市场的建设，为各类要素的引进提供规范化的市场交易平台，扩大交易行为，盘活集体资产，规避暗箱操作的风险。探索信托化经营或与大企业对接，让专业机构进行集体资产的管理，促进农村集体资产日常经营管理的规范化，保证资产安全和农民权益不受侵害。

五、政策建议

1.建立稳定的土地产权关系。加快农村土地所有权和承包经营权、集体产业用地及宅基地使用权以及集体土地上房屋权属的确权颁证工作。实现土地产权关系清晰化，稳定市场主体对土地资源的收益预期。

2.深化农村产权制度改革，完善利益分配机制。研究制定集体产业用地收益利益分配机制，建立集体产业用地运营管理制度，允许集体经济组织以土地、资金、劳动力等多种生产要素入股的方式，参与促进城乡一体化的产业项目经营。

3.确立规划准则与管理办法。研究制定农村集体土地使用权流转管理办法，积极推进土地利用规划与城乡规划的“两规融合”，统一规划要求与发展方向，明确特定区域内集体产业用地所承担的责任与权益，明确集体产业用地分类指导的用地规模与建设强度控制标准。

4.建立激励机制。将集体产业用地与绿化责任、农民就业及安置、外来人口控制等要求对接，在用地项目审批时对完成好的实施主体给予相应的用地面积或建筑面积奖励。

5.推进金融工具创新。建立乡镇一级的投融资平台，参照集体林权抵押贷款的形式，允许集体产业用地或地上房屋使用权抵押贷款。

6.推动试点先行。面对区域广、层次多、情况复杂等问题，推进集体产业用地利用可采取先行先试、逐步推广的办法，在探索中完善政策顶层设计和分类指导。对于试点乡镇应进一步加大政策集成力度，更好地发挥其示范带动作用。

（作者单位：北京市首都公路发展集团有限公司）