上海浦东机场空间布局后评价

2015-03-10宁秀红

交通科技与经济 2015年1期

宁秀红

（上海师范大学旅游学院，上海200233）

目前，国内外已有较多关于区域规划后评价或后评估，如城市总体规划实施评价、控制性详细规划实施评价，但区域规划实施评价仅针对土地利用性质和界限，对区位发展后评价较少。城市交通设施后评估，包括设施选址和规模评价、建成环境评价、社会经济发展评价等，国内主要开展的相关研究有公路枢纽、铁路总站、城市交通后评价，但缺少机场规划后评价。国内第一座机场南苑机场建成已有一百多年的历史，浦东国际机场建成也有近十五年的历史，近年来，国内外的空港评价主要集中于空港经济和产业结构变化上，缺少布局评价，枢纽机场布局后评价的有关理论与方法较少，与枢纽机场在社会经济发展中的重要地位和中国交通运输快速发展的需要极不相称，亟待进行有关探讨，研究试图从空间布局的视角，对浦东机场进行区位后评价。

1 空间布局后评价的含义、特点和评价体系

1.1 含义

枢纽机场空间布局后评价是从机场本身出发，运用适当可行的方法对机场总体布局方案及其实施结果进行对比、分析，同一般项目的后评估不同，机场空间布局评价是从机场的功能和作用角度出发，考虑机场对其周边区域的社会经济影响，机场空间的规划评价则侧重于规划实施的效果好坏、能否满足现实需要、预测是否合理等方面。枢纽机场空间布局和规划的后评价意义在于:首先，用机场的实际建设成果和效益来分析当初布局规划的决策、实施的合理性，为项目的后续决策提供可靠依据；其次，机场建成后，通过后评价才能反馈实施过程中各阶段的经验教训，进一步改进和完善未来的管理工作，提高投资效益。

1.2 特点

1.2.1 全面性

这种全面性不仅体现在全过程的评价，还体现在影响的群体众多，枢纽机场的规划与建设对城市及周边区域的社会经济、生产力布局、产业结构等方面起着极大的影响作用。

1.2.2 难以量化性

由于国内机场的经济社会数据不公开、区位影响评价多维性，缺乏受机场建成的直接影响（如就业人数、薪资等）和间接影响（如相关产业的产值、税收等）数据，同时，部分因素难以用一个或某几个指标替代分析。

1.2.3 阶段性

由于机场的规划与建设是动态调整的过程，所以它的空间布局和规划评价具有动态评估性，在不同的时间点由于基期数据不同，评价的结果也大为不同，但这种实施过程中的动态评估有助于项目的及时调整，以便更好地落实功能定位、服务群众。

2 评价方法

2.1 评价指标体系

布局后评价可分成区位和规划评价两个部分（见表1）:区位评价针对于浦东机场的建成对周边区域的影响，从宏观、中观、微观三个层次对浦东机场的社会经济效益进行评价；规划评价则是对机场本身进行评价，主要是从运营、建设、社会环境三个角度对机场合理性、实用性、便民性、限制性等方面进行充分的核查、核实和分析。由于数据等方面原因，不再将运营成本、利润率等纳入评价指标，仅以表1中的指标来评价空间布局。

2.2 评价方法

2.2.1 指标对比法

自此，国际千克原器就一直存放在国际计量局总部（巴黎）的地下室，并且还被严密地保存在三重钟形玻璃罩里，旁边还有6个同为1千克标准的官方复制品。最外一层玻璃罩内被抽成半真空，以防空气和杂质的进入。

这种指标对比，包括前后对比和有无对比:前后对比是对规划建设前后产生的实际效果与规划预期目标比较，从中发现问题、总结经验；有无对比，是将机场建成前后产生的实际效果与未建机场可能产生的效果进行对比，以此度量机场的真实效益、影响和作用。

2.2.2 定性评价法

由于文中仅对浦东机场进行评价，不存在两个或多个机场，对其区位定量的评价很难有实际意义，而如果对其本身进行不同时点的评价，由于文章中的数据时点不同，也难以进行有效的定量评价，现从机场现实表现和状态以及文献资料的观察和分析，直接对评价指标做出定性结论。

表1 浦东机场空间布局后评价的指标

3 区位评价

3.1 宏观的区域发展分析

随着浦东开放，上海虹桥机场原有的设备已不能满足货运和客运的负荷，上海于1999年建成浦东国际机场一期工程，开始“一市两场”的运行，浦东机场的功能定位是构建枢纽航线网络和航班波，包括多种中转运量在内的国家级复合型枢纽机场，是世界航空网络的重要节点。根据国内主要城市机场运行指标情况比较表（见表2）可以看出以下几方面内容。

1）从全国范围来看，上海浦东机场货邮吞吐量排名全国第一，旅客吞吐量排名全国第三、起降架次排名全国第三，机场整体运营良好。

2）从长三角区域来看，浦东机场的运行能力大大超过杭州萧山和南京禄口机场，这与上海市的现状人口和企业密集有关，正是由于上海服务业如物流业、旅游业等迅速发展带动空港的发展壮大，同时浦东机场的货运量与长三角地区的经济发展也是密切相关的。

3）通过对浦东和虹桥机场的数据对比，明显看出浦东机场的货运量远远超过虹桥机场，客运量则仅比虹桥机场多25%，客观上是由于浦东机场跑道数量多于虹桥，机场容量较大，另外从功能定位来看，浦东机场作为国际机场，虹桥机场作为国内机场，分工不同导致客运和货运比较差别较大，上海正在逐渐形成以“浦东机场为主，虹桥机场为辅”的局面。

表2 2011年国内主要城市机场运行指标情况比较表

3.2 中观的城市发展分析

浦东机场处在上海市东西发展轴的最东端，上海城市总体规划中确立浦西虹桥机场——人民广场——浦东国际机场的东西向城市发展轴，其所在的航空城区域具有航空产业、商贸、旅游、办公科研产功能。当初的城市总体规划中即把浦东机场作为一个辐射点，即虹桥机场至浦东机场之间的发展轴作为辐射轴，带动周边区域的发展。从目前上海市近几年上马项目情况来看，迪士尼乐园、大飞机项目、自由贸易区为浦东机场提供了发展的好机会。根据多位专家学者的估计，迪士尼乐园开园后年接待人数约为1 000万人次，这意味着距离迪士尼乐园较近的浦东机场将承担更多的航空客运量任务。上海于2013年建立自由贸易试验区，它具有货物进出自由、投资自由、金融自由等特征，它对空港转口贸易、离岸贸易有极大的促进作用，大大推动试验区中的浦东机场的空港物流业、金融业、贸易业的发展。而位于临城新城的“大飞机项目”，未来将使其成为中国航空产业配套的示范基地，带动浦东机场航空产业发展，形成民用飞机较为完善的业务链和产业链。而“十二五”规划中的浦东国际铁路枢纽，即上海铁路东站，主要以运行城际铁路为主，配合浦东国际机场，承担长三角区域的交通运输。

对比现状和规划情况主要有:第一，浦东机场、迪士尼、上海铁路东站区域未来将形成一个新的客运热点，浦东机场主要提供旅客的运输、转机等；第二，自贸区的设立将有力提高浦东机场的货邮量，与外高桥、洋山港海港形成良性互动；第三，浦东机场距离市区距离约为30km，从浦东机场至人民广场通过地铁耗用时间约1h，乘坐磁悬浮约30min，对比香港机场、希斯罗机场、北京首都、广州白云到达市区时间（见表3），乘坐公共交通也需约1h，虽然虹桥机场到达人民广场只需40min，但浦东机场所提供的航线种类、机场服务、差异化的交通供给模式使得越来越多的旅客选择浦东机场。因而，浦东机场作为城市发展的辐射点，一方面带动了周边区域的开发，另一方面周边区域的开发又进一步提升了浦东机场的核心功能地位。

3.3 微观的空港发展分析

近年来，UPS、DHL和联邦快递三大国际物流集成商入驻浦东机场并建立转运中心，确立了浦东机场货运枢纽地位。2009年，国务院正式批复同意设立浦东机场综合保税区，2010年正式封关运作，为浦东机场和航空公司的货运发展带来了新机遇，进一步提升航空货运服务能级，增强了货运枢纽功能。受机场建成影响，周边区域的川沙镇工业区、机场镇临空产业园区、祝桥空港工业区、老港化工工业区开始大量引进项目，园区工业总产值逐年递增，于2006年四园合并为“上海浦东空港工业园区”，作为省市级开发区，它以先进制造业、文化创意产品制造业、航空物流业、航空配套业、高新技术特色产业以及空港服务业为主导产业，通过图1可以看出园区这几年工业总产值发展势头良好。

表3 国内外主要机场与市区交通联系对比表

图1 浦东空港产业园区近年的工业总产值统计

从对外交通方式来看，浦东机场地面交通和轨道交通共同承担客流分流的重担:第一，专线公路连接外环线，建成机场至外环线的专线公路（迎宾大道）和郊区环线机场段（远东大道），与上海市城市交通和高速公路网相连接，人们可在机场搭乘机场大巴或出租车到达市区，也可以方便到达市郊；第二，快速轨道交通（地铁、磁悬浮列车）保证了交通的可达性和准时性，也为虹桥、浦东机场的转乘提供了便捷；第三，停车场设施较为完备，T1、T2航站楼均建有停车场，停车位能满足现有停车需要。