TPP协定中的高门槛

TPP协定中的高门槛

郝洁副研究员

今年10月5日，TPP的12个缔约方宣布完成谈判，达成高标准的、全面而平衡的跨太平洋伙伴关系协定。该协定的新特点体现在纳入了诸多新议题，并在多领域提出高标准。首先，TPP协定纳入了众多我国签署的FTA中并未包括的新议题，主要是国有企业、劳工、政府采购、监管一致性等，将触角延伸到成员国的国内治理及政策法规。这些新议题给我国的敏感领域设立了高门槛，将对我国未来参与国际经贸投资规则谈判和推动更大范围区域经济合作构成压力和挑战。其次，TPP协定在知识产权、环境保护、竞争政策等公认的与贸易投资关系密切的非传统领域设立了高标准，明显超出国际通行规则的水平。应该说，TPP已成为亚太地区最为宽领域、广覆盖、高标准的区域经济合作协定。

一、TPP协定纳入的新议题

TPP纳入的国有企业、劳工、政府采购、监管一致性等新议题在我国所签署的自贸区协定中均未包含，这些议题触及了我国当前经济社会改革和发展中的敏感问题，成为未来国内改革与国际谈判的焦点和难点。TPP协定不仅对上述新议题专章规制，而且提出了高标准的要求，以实现构建新议题新规则和强化对成员方国内政策影响和监督的目标。

(一)为国有企业设置更高门槛

国有企业是美国在TPP谈判中力推的关键内容。TPP协定确立了国有企业参与市场竞争的新标准，显著提高了国有企业进入各国市场的难度，为国有企业从事商业活动设置了更高门槛。协定要求削弱政府对国有企业的支持与影响，成为规制国有企业行为的重要手段，对我国国有企业的长期治理模式和市场竞争力提出了新挑战。

1. 确定了TPP涵盖的国有企业范围。TPP协定第17章第2条规定，协定适用于自贸区内对贸易投资有影响的成员方国有企业和指定垄断企业。明确排除了国有企业条款不适用的领域：一是不适用于成员方央行或货币当局所从事的监管性行为，以及实施财政、货币、信贷政策行为。二是不适用于主权财富基金，除非成员方通过主权财富基金向国有企业提供间接的非商业援助。三是不适用于养老基金及其控制的企业，除非成员方直接或间接地通过该养老基金向其控制的企业提供非商业援助。四是不适用于政府采购。五是不适用于国有企业为实施政府职能而提供货物或服务。

2.对国有企业实行分类监管、严格限制。TPP协定重点对从事商业活动的大型国企确定了严格的行为规则。一是要求这类国有企业以商业考虑为基础从事商业活动。二是不允许政府对其提供非商业援助而伤害其他成员的利益，包括援助本国及在他国经营的国有企业。TPP的规范制度实质上是通过限制政府对国有企业的扶持，避免其在市场竞争中享有特殊政策待遇而占据垄断优势地位。

3.列明了不允许政府对国有企业提供非商业援助的渠道与模式。第一，成员方不得以直接或间接方式对本国国有企业提供非商业援助以损害他方的利益。包括：(1)对国有企业产品的生产和销售提供援助；(2)对国有企业从成员方向另一成员方提供的服务进行援助；(3)对国有企业在另一成员方境内进行投资提供援助。第二，成员方的国有企业也不能通过以上三种途径向他所控制的国有企业提供非商业援助，对他方利益造成损害。第三，成员方不得对其在他方境内的国有企业的投资实体提供非商业援助，而对他方的国内产业造成损害。

4.对国有企业着重强调公平竞争和非歧视。禁止国有企业或指定垄断企业对其他成员国的企业、货物和服务构成歧视。特别强调法院对外国国有企业在本国实施商业活动拥有管辖权，要求其公平公正地对待国有企业和私营公司。

5.对国有企业在透明度方面提高具体要求。根据TPP协定规定，一是成员方应在协定生效6个月内，在公开网站上公布国有企业名单和指定垄断企业名单。二是应一方请求，另一方应提供国有企业的详细信息，包括政府累计持有股权及投票权、特殊股权及投票权、董事会中任用政府背景人员的名单、国有企业年度收入及近三年总资产、国有企业享有的免税及其他优惠政策、其他年度报表和第三方审计等信息。

6.TPP协定在附件中列明了各成员方的地方政府层面的国有企业的不符措施，并在附件中对新加坡和马来西亚的国有企业专门做出相应的豁免规定。

(二)确立“核心劳工权利”标准

TPP中的劳工标准是对现有国际劳工标准的发展和提高。与先前的协议标准相比，TPP协定对劳工提供更多保护，成为美国推行其劳工标准的一种手段。

1.把国际劳工组织的“核心劳工权利”作为核心标准，即自由结社权、集体谈判权、消除强制劳动、取消童工和消除就业歧视五项权利。TPP协定第19章第3条规定了劳工权利，在重申国际劳工组织“核心劳工权利”的基础上，要求成员方制定法律和相应制度以确保劳动者有可接受的工作条件，包括最低工资、工作时间和职业安全与健康等方面。第5条对成员方劳动法的执行提出要求，要求有可持续的、不间断的执行程序，当一方违反劳工义务后，其他方有权对该违法行为采取合理的自由裁量措施。

在国际劳工组织与“核心劳工权利”相关的8个核心公约中，目前我国仅批准加入4个，而关于自由结社权、集体谈判权和强迫劳动等方面的公约尚未批准。事实上，上述三项劳工权利涉及我国劳动法律的敏感领域，受国情和体制的影响，无论在经济、政治方面还是在法律方面，我国都还未做好签署公约的准备。TPP特别强化这五项核心劳工权利，对我国的劳动法律体制提出了挑战。

2.确立了禁止进口条款。TPP协定第19章第6条要求成员国阻止强迫劳动(如劳改犯从事的生产)或童工生产的产品进口，无论来源是否为TPP成员均可阻止进口。这意味着若我国出口TPP成员国的产品中有强迫劳动或童工生产的，也会面临被禁止进口的处境。

3.确定劳工争议适用于TPP争端解决机制。TPP协定第19章第15条建立了劳工磋商制度，该制度为成员方诉诸TPP争端解决机制的必经程序。TPP协定制定了一套详尽的劳工争议磋商规则，成员方的任何劳工争议均必须首先通过磋商程序解决。若劳工争议在磋商60日内仍未解决，则提出争议方可根据TPP争端解决机制提请建立专家组，将该劳工争议诉诸TPP争端解决机制。TPP确定劳工争议适用于争端解决机制为其劳工标准的实施提供了有力保障。

(三)对政府采购提出更高的市场开放要求

目前，我国尚未加入GPA协定，所签署的自贸区协定中均没有对政府采购进行实质性约定。TPP协定中的政府采购条款对市场开放提出了更高的标准和要求，对于我国无疑是一个新的挑战。

1.把国民待遇和非歧视作为其核心原则。与WTO框架下的GPA协定相比，TPP高度重视国民待遇和非歧视原则，严格要求成员国在政府采购中不得歧视外国供应商及产品。

2.TPP协定对发展中成员规定了政府采购的过渡期措施。即发展中成员可以在其他成员同意的基础上，采取一个或多个过渡期措施。一是采取价格优先计划，该计划仅为源于发展中国家脆弱的货物或服务提供优先权，价格优先权应是透明的，须在采购申请中写明。二是在过渡期内发展中国家可以采取更高的门槛值，并逐步纳入特殊实体或部门，具体的内容均列入附件15-A中。以越南为例，在附件中列入了门槛值，见表1。此外，为文莱设定了5年过渡期，为马来西亚设定了20年过渡期

3. 对成员国在透明度方面提出高要求。TPP协定明确要求成员国及时公布相关信息，保证供应商有充足时间获取投标文件并为其保密；承诺采用公平和客观的技术规格，以公告和标书作为唯一标准进行评标。

(四)对成员国首次提出监管一致性

TPP协定在政策监管领域提出了新议题，首次对成员国政府间的“监管一致性”设章进行专门规制。协定提出了以构建公开、可预见的监管环境、实现监管一致性为目标。这实质上是对成员国的国内监管体制施加影响，以强化对成员国相关监管政策的干预。

表1　TPP协定中越南政府采购的过渡期措施

资料来源：根据TPP协定条款整理

TPP协定第25章首先明确了推进监管一致性的目的，即要求各成员方在规划、发布、执行及审查监管措施时，采取良好的模式以实现国内政策目标，并通过加强成员方政府间的监管合作以推动贸易、投资、经济增长和就业。各成员方承诺在TPP协定生效一年内确定TPP协定所涵盖的本国监管措施范围。

1.建立统一协调和审查程序及机制。一是要求成员国在国内建立专门的监管机构、程序及措施。TPP协定条款规定，各成员方同意加强国内监管审查机制，增强跨部门的磋商合作以促进监管一致性措施的实现。各成员方应努力实施促进协调和审查的相应机制和程序，并建立专门的国家协调机构。二是提出了各成员方应达到的基本要求。虽然各成员方国情相异，政府权限范围、国家协调机构等都有所不同，但TPP协定规定各成员方都应做到：加强政府间的协商，防止政府间监管不一致的内容；公开与本机制相关的法律或行政文件；定期汇报，包括回顾原有的监管措施、监管机制的改革等。三是要求各成员方建立固定的沟通渠道以建立国家间协调架构、程序和体制。

2.核心优良监管行动的实施。根据TPP条款，各成员方须向TPP监管委员会提交监管措施影响评估报告，即根据评估协定所涵盖的监管措施对成员方的经济冲击及影响，从而制定符合成员方利益的最佳措施。成员方需确保公众可以获取监管措施的相关内容，需定期审核部分或全部监管措施，来决定监管措施是否需要修改、废止以使措施更加合理。此外，各成员方还需采取各种方式以加强协定涵盖的监管措施间的政府合作以及利益相关方的合作。成员方提供的影响评估报告，可能涉及一国事务的各个方面，难免会涉及一些重要信息。

3.TPP将建立一个统一的监管委员会。由该委员会讨论监管一致性实施的具体情况，确定未来成员方的合作活动以及工作重点。在确定未来工作重点时，委员会需考虑TPP其他章节设立的机构的活动，并确保行动未重复。这个委员会享有较高的权力，有明显的干预国家内政的嫌疑。

(五)重视反腐败对贸易投资的影响

反腐败是TPP纳入的新议题。一方面显示TPP对于腐败影响贸易投资问题的重视，另一方面也表明会对成员国的反腐败制度加大干预和影响力。TPP协定在反腐败立法、确立公职人员行为准则等方面对各成员国的国内法律和政策提出了具体要求。

TPP协定第26章第6条要求所有成员方均需批准加入《联合国反腐败公约》。这是联合国历史上通过的第一个用于指导国际反腐败斗争的法律文件，我国已于2005年批准加入该公约。TPP协定要求成员方在国际贸易和投资领域制定反腐败刑事立法,要求成员方制定采取措施识别和管理利益冲突，加强对公职人员的培训，限制送礼，提升报告腐败行为的便利，对涉及腐败的公职人员提出训诫或采取其他措施。

二、TPP协定在非传统领域设定高标准

TPP在知识产权、环境保护、竞争政策和争端解决机制等国际公认与贸易关系密切的非传统领域，也提出了比现行国际通行准则更高的标准。TPP协定设置的这些高标准，一旦顺利实施后，将会对现行国际经贸规则变革形成较强的推动。

(一)扩大知识产权保护范围

TPP对知识产权的保护水平大幅度提高，部分内容超出了国际通行准则水平。

一是增设医药知识产权条款。增设了对药品及农业化学品为获得上市批准所提交的未公开实验及数据的保护期，即数据排他期限。TPP协定第18章对于一般药品、生物药品和农业化学品规定了不同的数据排他期限，分别为5年、8年和10年。根据目前美国国内法律，药品数据排他期限为12年，高于其他国家的保护期限。TPP规定将给予未披露数据若干年排他的权利，在专利权之外给仿制药的生产增设了障碍。

二是增加了反对网络窃取贸易秘密的规范内容。 TPP协定第18章第78条详细规定了对网络窃密采取刑事惩罚的情况：故意通过计算机网络泄露商业秘密、通过计算机网络不当使用商业秘密、通过计算机网络欺骗性披露商业秘密。

三是强化各国法律及执行体系。TPP协定第18章第77条规定对商业规模的商标假冒和侵犯版权行为采取刑事程序，对故意进出口商业规模的商标假冒和侵犯版权的商品建立刑事惩罚制度。

此外，TPP协定细化了数字环境下的版权保护规则；建立了关于网络服务提供者的“安全港”条款，以寻求网络版权保护的平衡；建立新规则，以增强商标和地理标识的透明度。

我国签署的中韩、中澳自贸协定中均设有知识产权章节，但基本上都是以WTO的TRIPS和我国已经参加的国际知识产权协定为标准的。TPP中的知识产权条款提出了更高标准和更广范围的保护，将对我国未来的知识产权谈判和国内相关法规产生重大影响。

(二)对环境保护提出更高标准

TPP对环境保护提出了更高标准，特别是在野生动植物保护、海洋保护、法律透明度以及公众参与等方面均对各成员国提出了高要求。TPP协定第20章第3条明确要求成员方有效执行其环境法律，不得为了鼓励贸易和投资而弱化环境法律。

一是TPP将野生动植物和海洋资源保护提到了新高度。比如，要求加强对自然保护区、森林、海洋、大气等生态环境系统的保护，进一步强化打击野生生物走私、非法砍伐、非法捕捞等违法行为。协定第20章第16条规范了海洋渔业捕捞，要求成员方采取可持续的渔业管理措施，以促进对鲨鱼、海龟等重要海洋生物的保护，打击非法捕鱼，禁止对鱼类存量产生负面影响的有害渔业的补贴，禁止支持非法、隐蔽和不规则的捕鱼等。各方亦一致同意保护海洋环境免受航船污染，保护臭氧层免受物质消耗。

二是直接介入成员国保护环境的制度性建设。要求各国成立环境委员会，建立公众参与机制和平台等，并要求成员国提高环境政策决策和执行透明度。协定第20章第7条明确要求各成员方保证环境法领域的司法、行政程序是公正、公平和透明的，程序中进行的任何听证会都是公开的。

三是确定环境争议适用于TPP争端解决机制。TPP协定在环境章节建立了先磋商再启动争端解决机制的制度。根据协定，成员方对环境问题有争议时，应首先启动磋商机制。协定规定了包括环境磋商、高级代表磋商和部长级磋商在内的三级磋商机制。当环境争议经过这三级磋商后仍未解决时，争议方可以根据协定第28章争端解决机制的程序申请诚意专家组，启动TPP争端解决机制。

目前，我国签署的中韩自贸协定中包含了环境与贸易的内容，但相关条款要求比较宽松，且明确规定了环境争议不适用于争端解决机制。

(三)设立竞争政策的高标准

TPP协定对竞争政策确定了更高标准。TPP协定第16章第1条确定为了提高经济效率和消费者福利，各成员方应制定国内竞争法以禁止阻碍竞争的商业行为。竞争法适用于成员方境内所有的商业行为，允许为国家公共政策及公共利益采取豁免。

一是加强了各成员国保持本国竞争法的程序正当性和程序公正性的义务。TPP协定第16章第2条详细规定了竞争法实施中的程序公正。要求法律赋予当事人合理的提供证据的机会。成员方依据竞争法展开调查时应有书面程序可遵循，并在合理的一段时间内展开调查，且该程序应公平地适用于程序中的各方当事人。对于接受制裁或处罚的一方，法律应赋予其申请复审的权利，应在法律中规定实质与程序审查在内的司法审查。在相关竞争调查中，应依法对被调查者的商业秘密提供保护。

二是强调成员方享有对违反竞争法所造成的损害进行诉讼的权利。TPP协定第16章第3条规定了私人诉权的保障。明确提出私人诉权是对于国家公共竞争政策的有效补充。各成员方承诺对于违反竞争法所造成的损害有提起诉讼的权利。赋予受损害方申请主管机构对违反竞争法的行为启动调查的权利，以及发现违反竞争法的行为后向法院要求赔偿的权利。

三是增加消费者保护条款。TPP协定第16章第6条明确了对消费者权益造成实质性损害的欺诈性商业行为有三类：(1)歪曲事实，对消费者造成误导，引起重大经济损失；(2)消费者付款而没有提供产品或服务；(3)未经授权而使用消费者金融或电话账户。要求成员方制定消费者保护法以规范欺诈性商业行为，保护消费者权益。

目前，在WTO框架下尚未达成一致的竞争政策协定，但全球已约有100个自由贸易协定纳入了竞争政策条款。我国签署的中韩自贸协定也将竞争政策作为一章，但未提及上述三项内容。

(四)扩大争端解决机制的效力范围并提高透明度要求

TPP协定确定了两种争端解决机制。一是国家间争端解决机制。TPP国家间争端解决机制的高标准主要在于扩大了效力范围，把劳工、环境、知识产权等大多数领域都纳入其管辖范围，仅有竞争政策等特定例外不适用争端解决机制。争端解决机制在TPP协定内的广泛适用，将有力保障相关新议题和高标准的实施。而在我国签署的中韩自贸协定中，则明确规定环境和知识产权不适用于争端解决机制。 二是纳入投资者与国家间争端解决机制(ISDS)。TPP协定第9章第17条规定在投资争端解决中，原告与被告应首先采取调停、调解等程序。我国签署的中韩自贸协定也含有投资者与东道国争端解决机制。中韩自贸协定 “投资”章节规定，任何投资争端解决首先应该通过友好协商来解决，如果在递交书面协商请求四个月内无法解决，并符合缔约方法律法规规定的国内行政复议程序后，可以依据《国际投资争端解决中心公约》进行仲裁。

TPP协定提高了投资者争端解决机制的透明度。第9章列出了投资者与东道国争端仲裁的时间表和条件，规定了仲裁听证和公开相关文件的条款。除非涉及应该受到保护的信息，或涉及国家安全例外及信息公开例外，在其余情况下均需公开仲裁相关情况。此外，第9章第22条允许争端双方在仲裁报告发布前阅读和评估该报告，并可对最终的裁定发表意见。

(作者单位：国家发改委对外经济研究所;责任编辑：白宇)