农村宅基地改革综合绩效研究*

易晓园

(四川大学锦城学院，成都 611731)

随着城镇化进程的不断加快、“四个现代化”的逐步完善，农村宅基地的闲置问题日益明显，工业化和信息化的不断推进，为农村劳动力创造了大量的就业机会，城镇化的有序进行吸收了更多的农村人口，农业现代化则很大程度上推动了农业技术的进步和现代化机械的广泛使用。因此，农村宅基地改革问题迫在眉睫，已经得到了国家的高度重视，李克强总理在2013年4月召开的国务院常务会议上要求:在农村土地改革过程中，要深化土地管理制度改革，进一步完善农村宅基地退出机制。

农村宅基地改革已经实行一段时间，而对于其绩效问题，学术界并没有系统的研究，仅对某些地区、某些领域进行了分析，范思婕［1］等人通过采用模糊综合评价法从农业、农村、农民的视角出发对成都市的宅基地改革绩效进行了评价，研究结果表明，成都地区农村宅基地改革综合绩效总体较好，尤其是在改善农村面貌方面取得了显著成效，但在农业生产和农民生活方面的绩效却相对较差。石婷婷［2］通过对浙江省临海市进行深入调查发现临海市在农村宅基地改革过程中采用的方法是，集体统一对宅基地进行整理与复垦，由此获得了大量建设用地指标，同时也用于农民建房、村庄整治以及城镇建设，从政府、村集和村民3个层面获得了共赢。以上学者虽就农村宅基地改革绩效问题进行了研究，但并没有给出“改革绩效”的明确定义，文章认为“改革绩效”就是通过开展农村集体土地和房屋确权登记，农村建设用地使用权流转和农村房屋使用权流转等方式达到改善农村面貌、提高农民收入等效果。

1 农村宅基地现状

随着改革开放的不断深入，我国在这30多年中取得了显著成就，社会的不断进步、经济的全面繁荣推动了农村经济的快速发展、国家也越发重视农村建设，各种惠民政策不断出台，在这样的大背景下，与村民息息相关的农村宅基地问题越发受到重视［3］。因此，文章将就我国农村宅基地制度的立法现状及使用现状进行分析。

1.1 宅基地制度立法现状

当前我国在宪法、土地管理法、物权法等法律中都对农村宅基地使用情况进行了规定，此外，国务院及相关部委在发布的有关政策中也对宅基地使用问题进行了规范。总体来看，我国宅基地相关的法律法规已经比较全面。这些法律和规章制度的制定出台，使我国农村宅基地的使用权更加规范，总结起来主要是这样几个问题。

从性质的角度来看，宅基地用益物权应该被充分认识。在我国，除法律明确规定外，农村和城市郊区的土地完全归农民集体所有，这就明确规定了农民集体对宅基地的所有权，而并不是个人所有。因此，农民可以在集体土地上建造住房，同时享有使用权［4］。

在宅基地的使用方面，使用权只能归该组织的农民所有，为了切实保障农民获得基本居住权，法律明确规定城镇居民不能买卖宅基地。同时也是为了防止宅基地的高价买卖危害到农民的根本权益。在宅基地使用原则上，要严格执行“一户只能拥有一处住宅”的原则，在获得方式上，宅基地必须是经过行政审批手续才能被村民使用，在使用费用上，村民对于宅基地的使用是无偿的，农民无需缴纳宅基地的使用费用。但法律明确规定，禁止村民私下买卖宅基地，包括宅基地的转让、出租、抵押等［5］。

宅基地只能被用作村民建造住宅，不能用于他处，同时宅基地应尽量占用村内的空闲地，如果确需占用耕地的则必须经过行政审批手续［6］。在宅基地的使用过程中，对于使用范围要严格控制，同时还要兼顾相邻居民的合法权益。此外如果没有法律的明确规定，宅基地不能被任意回收。

物权法、土地管理法的规定都切实保障了农民的合法权益，从根本上满足农民的居住需要，所规定的各项制度也是为了稳定农村生活秩序，确保农民在宅基地使用问题上的基本权益。

1.2 宅基地使用现状

虽然我国对宅基地制度的立法已经较完善，但在宅基地的规划和管理机制上还比较欠缺，由此也导致了农民建房布局散乱、用地违规严重等现象，主要表现在以下几个方面。

(1)农民建房布局散乱，大多数村庄基本无用地规划，私搭乱建、违法占地现象严重，村容村貌较差。此外，为了获取较好的地理位置，许多村民将老宅基地放弃，在公路、街道以及村庄四周建筑房屋，更有严重的不惜占用耕地建房，村庄扩张速度较快，出现了村庄“空心”化现象，且有愈演愈烈之势［7］。

(2)在有些地方，政府及相关部门对于宅基地的使用规划进行明确规定，并要求要严格按照规划执行，但在实际操作过程中，根本无法完成，主要是由于有的规划设定的标准较高、起点较高，与实际情况严重脱节;有的规划虽然比较符合实际，但由于村民的利益被忽视，也很难操作，总体来看土地使用规划操作较困难的主要原因就是村民对于规划的认识不够，且存在着一定误区。

(3)我国法律明确规定，宅基地归集体所有，使用由集体统一安排，不得私自买卖宅基地，不得一户占用多处宅基地，而现阶段问题比较突出的就是一户多宅现象的普遍存在以及宅基地的私下交易。造成这种问题的原因主要是村集对宅基地的管理比较松散，对于多余或闲置的宅基地没有及时收回，随着时间的推移，有的家庭人口较少，但是占有多处宅基地，而有的家庭人口很大，宅基地却较少，宅基地拥有数量差距较大成为当前农村宅基地使用过程中问题比较突出的一方面。此外，大多数村民将宅基地当做私人财产，认为宅基地的私下交易理所当然，为了经济利益，很多村民将多余的宅基地出售，形成了隐形的农村宅基地交易市场。

2 农村宅基地存在问题

在计划经济体制和社会转型期，农村宅基地制度保障了广大农民的住宅需求，而随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，城乡一体化和城镇化的不断推进，农村宅基地使用中也出现了一些问题，主要表现在以下几个方面。

2.1 农村宅基地闲置多

随着城镇化进程的不断推进，居民受教育水平的提高及进城务工人员的增加，加速了农民在城镇买房的进程，农村宅基地闲置率较高。

2.2 农村宅基地浪费大

由于我国村庄建设缺乏统一的规划且在规划落实方面存在种种困难，使得我国宅基地在使用过程中出现了浪费严重的现象，虽然村民宅基地的获得是在国土资源部门按照土地管理法的规定统一划拨的，但由于住宅的建设由农民自己把控，随意性较大，出现了大量超占土地面积的现象，宅基地的超占使宅基地与宅基地之间出现大量的闲置土地，改空地不能耕种，而建设新的住宅面积又不够，因此被白白浪费。

2.3 宅基地所有权形同虚设

在我国，法律明确规定，宅基地的所有权归集体所有。但由于历史继承性以及《土地房产所有证》的颁发，使村民认为宅基地及其周围的地皮，理所当然的归农户所有，宅基地的所有权在农户手中。此外，随着市场经济体质的不断完善，当公益事业和基础设施建设需要利用宅基地时，存在着漫天要价和集体抗衡的现象，集体对于宅基地的使用受到限制。

2.4 宅基地使用人群变化大

土地管理法规定，农村宅基地的使用只能是本集体内的成员，非本集体成员不得使用，而现实存在的情况是，城镇化进程的推进，农村非农化的带动，农村劳动力转移的加快推动了农村生活的变革，形成了多元化格局，特别是在城乡结合部，出现了农户与非农户，本地人与外地人杂居的现象。

2.5 宅基地功能变化大

农村宅基地在具有居住功能的同时，也表现出了财产性功能。通过房屋出租，得到财产性收入;发展农村休闲旅游，经营“农家乐”，也获得财产性收入;利用临街房屋，进行商业经营，亦可带来财产性收入。而所有的这些活动，都促进了农村经济的发展［8］。

2.6 对违法宅基地的拆除措施落实［9］

土地管理法明确规定，宅基地的使用必须通过法律审批，而对于那些未经批准擅自违法修建宅基地的行为，需将违法建筑拆除、并进行一定的处罚，但在实际过程中很难落实［10］。

3 农村宅基地改革绩效分析

针对于以上存在的问题，国家高度重视农村宅基地改革，通过近几年的努力实施，也收到了一定的成效，以浙江省临海市为例 (表1)。

表1 2010～2013年临海市农村宅基地改革情况

3.1 宅基地使用权登记有序推进

作为一切土地改革的基础，集体土地所有权确权登记发证正在迅速推进中，而农村宅基地使用权登记作为其中的重要一项也取得了一定成效。截止2014年7月，全国农村宅基地使用权发证率达到80%，此外，为保证信息的完整准确，绝大多数县市都已经建立了农村宅基地使用权登记发证的数据库和信息系统，为建立城乡统一的建设用地市场提供基础信息［11］。

3.2 宅基地流转试点初见成效

工业化、城镇化的快速发展使得农村宅基地利用粗放、退出不畅渐成沉睡资产的问题日益凸显，为加快农村宅基地改革，我国启动了在33个县级行政区域进行试点，探索对宅基地在限定范围内实行自愿有偿退出、转让机制，盘活闲置资产。其中，浙江温州、四川成都等地开展了宅基地抵押融资试点，推进了生产要素在城乡之间自有合理流动;江西省余江县则规定宅基地基准面积原则上为120～180m2之间，超过基准面积的收取有偿使用费，村民退出的宅基地可在本集体经济组织内部流转，并根据条件选择在集镇建房或以优惠价购买商品房;江西省玉山县多数退出原宅基地的村民选择在集中安置地建房，建设村退出的宅基地统一流转开辟成茶园，承包权和流转金属于原宅基地使用者，实现农宅的用益物权不减反增。

4 结论及未来发展趋势

文章通过对农村宅基地的立法现状及使用现状进行分析，对农村宅基地使用过程中存在的问题进行研究，发现农村宅基地改革势在必行，而近几年的改革实践也取得了一定成效，农村宅基地使用权登记的有序推进以及宅基地流转试点的初见成效为今后改革的继续深入打下良好基础。

对于未来农村宅基地的改革趋势，首先要做到的就是切实保障农村宅基地的用益物权，完善农村宅基地的管理制度，从根本上解决当前农村宅基地在使用、管理方面存在的问题，也要在农村宅基地财产性收入上进行深入研究，增加农民收入。因此，国家明确提出要选择若干地区进行试点，在农民住房抵押、担保、转让等方面要做到慎重稳妥。维护好农民集体的土地权益，切实保障农民的宅基地使用权，增加财产性收入。

在当前农村宅基地使用过程中，占有权已经得到了充分认知。但财产性收益权并没有较大发展。因此，在宅基地改革过程中要注重宅基地的财产性收入，在保障用益物权的基础上进一步扩展功能，尽可能多的获得财产性收入。

要进一步完善宅基地用益物权的保障，解决宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，在解决农户多占用宅基地问题时，可以采用有偿使用的原则;探索进城落户农民有偿转让宅基地的机制。

同时，要完善土地征收制度。缩小土地征收范围制定土地征收目录，规范土地征收程序，建立系统的、规范的评估制度公开土地征收信息，保障信息的对称性。要建立农村宅基地集体经营性建设用地制度，解决农村集体建设用地产权不完整、不能上市交易等问题，建立农村集体建设性用地入市、租赁等权利，明确用地范围和用途，健全交易规则和监督制度。建立国家，集体和个人的权益分配制度，较大程度提高收益。针对土地分配机制不健全，要建立完善的解决分配机制体系。

［1］ 范思婕，张彼西，张文秀．农村宅基地改革综合绩效模糊评价．中国农业资源区划，2014，35(2):132～137

［2］ 石婷婷．工业化、城市化视角下的农村宅基地改革——以临海市为例．浙江学刊，2013，(2):174～182

［3］ 刘孟山．推进农村宅基地制度改革稳步治理“空心村”问题．管理现代化，2007，(2):6

［4］ 赵梓涵，张文秀．农村宅基地改革农民满意度评价研究——以成都周边区县为例．调研世界，2013，2(9):37～41

［5］ 范思婕，张彼西，张文秀．农村宅基地改革综合绩效模糊评价——以成都市为例．中国农业资源与区划，2014，35(2):132～137

［6］ 胡运霞．农村宅基地换房流转绩效研究——以天津市华明镇宅基地换房为例．小城镇建设，2008，14(4):77～79

［7］ 肖碧林，王道龙，陈印军，等．我国农村宅基地置换模式、问题与对策建议．中国农业资源与区划，2011，32(6):37～41

［8］ 陈百明．中国农村社区更新的未来取向．中国农业资源与区划，2000，21(6):51～54

［9］ 庄天慧，张海霞，余崇媛．西南少数民族贫困县反贫困综合绩效模糊评价——以10个国家扶贫重点县为例．西北人口，2012，(3):89～93

［10］ 杜静，王瑷玲，马云波．土地整理效益模糊综合评价比较研——以宁阳县两个土地整理项目为例．江西农业大学学报，2008，(3):562～568

［11］ 方文，胡浙平．农村宅基地使用权流转困境与流转绩效评析．农村经济，2010，(9):16～20