金融支持在我国农村土地流转中的杠杆功能*

高晓燕 姜荣荣

2013年党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，农民可以通过公开市场流转土地经营权，并有权对承包地实施贷款、担保及适当合法抵押①。2014年中央一号文件指出坚持农地集体所有，稳定承包权、放活经营权，并明确 “赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”②。2014年11月 《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》首次提出将农地所有权、承包权、经营权 “三权分置”③。2015年1月国务院办公厅71号文件明确：从承包经营权分离经营权，对农地流转中的所有权、承包权和经营权进行分类指导，并强调产权交易仅限于土地经营权，不涉及承包权④。随着相关政策的陆续出台，我国农地流转市场日渐有序规范，土地制度改革打开了新局面。

一、金融支持与我国农村土地流转的绩效评价

1.金融支持农地流转的政策法规障碍

目前的法律体系、政策体系存在矛盾，阻碍了农地资本化、流转金融化进程。其中较为突出的是农地使用权抵押质押担保贷款与现行法律体系的矛盾，这一点在物权法、担保法及土地管理法中都是明令禁止的。2014年的中央一号文件则指出，允许试点省市在明确农地集体所有制，保持农地用途不变，保障相关主体权益的情况下，可以在局部地区开始农地承包经营权的抵押融资试点工作。由于金融机构接受农村农地使用权的抵押权可能遭受潜在的政策法律风险，权益无法得到保障，从而阻碍了农地流转金融支持工作的进展。

与此同时，土地经营权确权进度缓慢，客观上也限制了金融支持农地流转杠杆作用的充分发挥。土地使用权确权是加速农村土地流转，保障农地流转获得有效金融支持的基础和前提，我国实行农村土地归集体所有，农地特殊的产权体系，增加了土地确权工作的难度。截至2013年底，我国农村集体用地所有权的确权登记工作已经基本完成，但承包权、经营权的确权刚进入试点阶段，相较于所有权，使用权确权的难度更大。主要是因为农地特殊的产权体系，作为单位的家庭户数巨大，农户素质参差不齐，以及承包权与经营权的权利边界、年限变动问题。目前对农地使用权的试点工作已在广东、浙江等地展开，其中嘉善县目前已确权发证69432本、确权面积34.11万亩，农村宅基地使用权确权发证77599本，但全国仍处于初级阶段，尤其是中西部地区。

2.农地流转中的金融机构、组织与服务

从金融产品或服务的标的来看，面向 “三农”的金融产品以各种信用贷款和大豆、玉米等农产品期货为主，种类十分丰富，并形成了相对成熟的体系；而以农地为标的的金融产品十分有限，以土地信托为主。进行融资的金融产品，从担保、保证的角度看，主要以农户联保贷款、农户+企业担保贷款、小额信用贷款为主，缺乏以农村土地产权抵、质押性质融资的贷款。从信贷产品的用途看，支农贷款更倾向于支持农户进行手工业、商业、养殖业、经济农业的创业，或购买大型农用设备、粮种等，对于支持农地流转的信贷产品少有涉及。

从相关的金融机构角度来看，一是三类新型金融机构，即农村资金互助社、小额贷款公司及村镇银行；二是土地流转实践中探索出的创新流转平台，包括土地流转合作社、土地产权交易所、土地信托机构、土地银行等。前者忌惮于农业的风险，对土地流转采取 “惜贷”政策；后者则缺乏土地资本化、证券化的经验，冠以金融机构之名，实际上只是在土地流转中充当信息服务平台的中介机构。我国农村土地流转的创新机构，不论是土地流转合作社、土地产权交易所，还是土地信托机构、土地银行，其实质都是土地流转的中介服务机构，土地抵押融资、证券化、资本化的金融功能极为有限。农民从流转平台获得的收益多为地租、承包权使用费、土地交易所得，而非抵押贷款、土地债券收入或土地信托收益。流转平台中介化的根本原因是我国实行土地所有权的公有化，农民只能以土地使用权融资，而相关确权制度尚未建立，抵押融资的进度尚未放开。

3.金融支持农地流转的市场支持机制

金融支持农地流转的市场支持机制包括两方面，即流转前的产权定价评估机制和流转后的风险补偿机制，目前两方面都存在较大问题。

第一，土地产权评估难度大，农地产权评估定价机制缺位。我国农地流转中流转的是使用权，使用其担保或融资的首要问题是使用权估价。首先，土地使用权作为农民的资产，本身无具体形式，未来形成的现金流因农业风险而具有很强的不可预测性。其次，土地使用权作为一种自物权，依附于土地所有权存在，具有派生性、从属性和转让性。根据我国的 《土地管理法》，农村土地的使用权具有有条件收回性，也在一定程度上增加了土地产权评估的难度。此外，土地使用权作为用益物权，本身的价值并不高，农业生产带来的现金流入远远低于商业性的土地使用收益，评估价值可能无法覆盖评估成本，因而无法用其融资。上述问题，致使目前农地产权定价评估机制的缺位。

第二，农地流转金融支持缺乏相关的风险补偿机制。农地流转的一条基本原则是不改变土地的用途，这意味着农地规模化经营仍暴露在农业风险之下。同时，资本也要承受农地流转的受益人——农户较高的违约风险。目前，就农业风险而言，我国的农业保险体系尚未建立，农民遭受损失后的风险补偿主要来自财政补贴，但以每亩几十元为限，无法覆盖风险。就农民自身的承受能力而言，2013年农村居民人均纯收入8895.5元，处于较低水平，农村社会保障机制还处于初建阶段，农民有潜在较高的违约风险。此外，针对农地流转金融的相关担保机制、补贴机制，多在局部试点，全国范围未见成效。

4.金融支持下我国农村土地流转的绩效

第一，农村土地流转规模迅速增长。据统计，2007年底我国农村承包地流转为6372万亩，较上年增长14.8%。2008年底 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》出台，我国的农地流转进入加速增长阶段。如图1、图2所示，2008年全国农村土地流转面积较上年年增长66%，达到1.09亿亩， 2013年末达到3.4亿亩，年增长率在3—4%。2014年6月底相关数据显示，全国共有3.8亿亩土地实现流转，占耕地总面积的28.8%，达到2008年的3.5倍，涉及合作社98万个以上，各类农业大户近370万户。

第二，流转形式多样化、转包出租占比较大。综合 《农村土地承包法》及其他规定，现阶段我国农村土地经营权的流转基本方式包括转包、出租、互换、入股、转让等。根据农业部经管司发布的数据显示，2012年土地转包、出租、互换、股份合作、转让流转、临时代耕或其他方式流转的耕地比重分别为49.3%、28.9%、6.5%、5.9%、4.0%和5.5%，其中转包、出租所占比例大，超过78%，见图3。而土流网2014年12月的土地流转数据显示，转包和租赁仍是最主流的土地流转方式，其占比分别为23.26%、59.96%。显然，转包、出租仍是我国农地流转的主要形式，见图4。

图4 2014年各类耕地流转方式占比

图1 2007年以来的各年土地流转总面积

图2 2008年以来的农地流转增长情况

第三，农村土地流转的地区差异大。目前农村土地流转无论是流转面积，还是流转速度，都有较大的地区差异。如图5所示，2012年流转土地面积超过耕地总面积25%的前10个省份依次是：上海、江苏、北京、浙江、重庆、黑龙江、广东、河南、安徽、湖南⑤。2012年共有重庆、吉林、甘肃、安徽等7个省份的土地流转面积年增幅逾30%。相关数据表明，东部、中部地区及农业人口流出规模大的省份土地流转速度较快，偏远的地区土地流转相对缓慢，临近城市的农村土地流转进程快且规模大。因为，城郊的土地享有城区经济辐射及城镇化进程的福利，流转后的土地更易发展适度规模经济。以地处西部的成都为例，2010年有174万亩的土地流转规模超过50亩，占全市土地流转总面积的64.1%，即是得益于该地区城乡统筹的优先试验。

图5 2012年耕地流转占比前10位的省份流转情况

二、金融支持农地流转的典型案例

1.上海等三地案例——土地银行模式

结合实践特点，根据实际发挥功能之不同，土地银行常被分为两类：一类即实际意义上的土地银行，即通常所说的政策性专业农地金融组织，其直接涉猎土地存贷、流转业务，主营各类农地金融业务以满足农户中长期、尤其是长期的信贷需求，如美国、印度、菲律宾等地的土地银行即属于此类。二类即行政主导设立的 “土地储备机构”，区别于前者的农地融资功能，并非严格意义上的农地金融组织，其功能主要是通过对土地市场实施宏观调控，提高土地资产的配置效率，并适时注入资金保证其顺畅运行。目前，我国的土地银行组织基本都是第二类的储备机构。我国最早的土地储备机构于1996年在上海设立，随后各地陆续开始组建，发展至今，以上海、杭州、南通三地最为典型，表1即是三地土地银行运营机制的简单比较。

我国的土地银行机制与西方国家成熟的土地银行存在较大的差距，主要体现在政策法规环境、组织机构、运作机制及实际功能上。造成这些差异的根本原因是我国土地所有制是公有制的，土地流转市场上所流转的是土地使用权，而这一市场目前尚处于初期阶段，相关的估价、担保、评级等市场机制尚处于探索尝试中。另一个突出的问题是，我国土地储备银行机制过于行政化，实质是政府下属的土地调控部门，市场化资源配置功能受限，本应发挥的融资功能也并未发挥。综上，土地银行在我国具体实践中存在的主要问题是没有明确统一的土地银行组织；土地银行实际发挥的是土地储备机构的功能，而不是像美国联邦土地银行那样的土地流转融资机构。

2.枣庄案例——土地产权交易所模式

山东枣庄的农地改革制度由土地使用产权证、农村土地使用权交易所、农村土地合作社三部分共同构成。2008年9月，我国第一家农村土地使用权交易所在枣庄市徐庄镇成立，280户徐庄土地合作社的农民获颁土地使用产权证。枣庄市实践这一模式值得借鉴的经验：一是通过确权和颁发土地使用权证，赋予土地经营权抵押融资的权利，农户通过抵押该产权证，从信用社获得生产经营所需的贷款。二是严格限制用于抵押融资的土地使用权比例，规定1/3为合作社土地抵押的上限，期限3年为限。三是通过限制土地合作社的成员构成，确保土地的长期控制权归农民所有。具体措施是限定合作80%以上的成员为农民，其所有的表决权超过总数的80%。四是发展政策性农业保险机制，以财政资金补贴农业保险，农户违约风险降低，金融机构土地产权抵押相关业务的风险降低。枣庄的土地产权交易所模式并非是最典型的，但这种模式实现了土地确权证、农村土地合作社和土地产权交易所的有机结合，其中对于农地使用权抵押、土地合作社风险控制、农业保险机制等建立之尝试，都具有一定的借鉴意义。

3.绍兴案例——土地信托流转模式

我国开展土地信托实践最具有代表性的三个地方是益阳、绍兴和沙县。绍兴土地流转模式的核心是村、乡、县三级的土地信托服务机构。三级土地信托机构由政府出资建立，发挥着土地流转信息平台和土地流转交易撮合的双重功能。其具体的运作机制是：村经济合作组织 （村一级的信托服务机构）接受农户的剩余农地使用权委托，将包括土地位置、面积、类型、产权证等详细信息汇总提交至乡镇一级的信托服务机构；乡镇一级信托服务机构登记各村土地流转信息，并建立独立的土地信托档案；县一级信托服务机构向社会共享各乡镇土地经营权流转信息，公开招揽土地经营者，大户及农业龙头企业等以招标方式获得土地经营权⑥。处于核心位置的 “土地信托中心”其实是土地流转市场的中介机构，发挥着政策咨询、供求登记、信息发布、项目推介、鉴证指导、处理纠纷等多种功能。绍兴土地信托流转模式规避了政策盲区，规范了土地流转行为，也保护了农民的利益。以信托形式赋予农地以资本的价值，增加了农民的财产性收入。

表1 国内土地银行主要运营模式

4.吉林案例——土地收益保证贷款融资

土地收益保证贷款，即以土地使用权流转为基础，以农地未来收益作为还款保证的土地权益贷款。在这一模式下，农户一般留1/3承包地继续耕作，将剩余的2/3用于贷款融资。贷款期限5年为限，通常1—3年，贷款利率统一在基准利率基础上上浮30%，较吉林平均水平低4.2个百分点。2012年8月，吉林开始实施土地收益保证贷款，截止2014年上半年，全省已有42个县启动工作，其中26个县为农户、家庭农场及专业合作社发放贷款总计10632笔4.9亿元。土地收益权保证贷款的一般程序是：农户向物权融资公司转让经确权并取得土地使用权证的土地经营权，物权公司作为担保人，出具承诺函对农户贷款提供连带责任担保，农户以此为基础向金融机构申请贷款；金融机构经正常贷款程序审核后发放贷款；农户正常还款结束，物权公司和农户间的土地使用权转让合同随之解除，在无法正常还款时，物权公司会代替金融组织转让农户质押的农地，然后把转让所得用于偿还贷款农户所欠的本金和利息⑦。本息完全清偿后，土地经营权会被重新归还给农户本人。

吉林农地金融模式的最大创新是政府出资设立的中介平台——物权融资公司。该公司主要有三项职能：一是中介职能，在农民与金融组织间建立资金供求的纽带，为农户向金融组织融资提供连带保证。二是农地流转手续的办理，包括农户正常以及未正常还款时对土地经营权的不同处理。三是依托村委会及乡镇资源，帮助金融机构进行贷前调查。这一农地融资创新模式借助物权融资平台，创造性地将土地要素与金融服务相结合，实现了土地经营权的权益资产化、资产契约化，解决了土地使用权的权益变现问题，土地经营权的担保权能获得了实现。

三、建立农地流转金融支持体系的路径选择

1.构建农地流转金融组织体系

借鉴各国经验，立足我国农地金融实践现状，目前最可行的方案是依靠农村发展银行设立 “农地流转融资部”，由其统一实施全国农地流转的信贷政策及工作。一是农发行专司三农发展的支持工作，有开展农地流转融资业务的先天优势；二是农发行承接支农财政资金，与农行支行、农村信用合作社、村镇银行等农村金融组织有良好的联系；三是综合考量产权、市场、法律等因素，建立单独土地银行的环境尚不成熟。通过将农村的基层农地合作组织、创新农地流转平台与县域农村金融机构整合对接，以实现土地流转信息、土地使用权与金融资本的高效融合。如 “土地合作社+土地产权交易所+村镇银行”模式、 “土地股份公司+土地信托公司+小额贷款公司”模式、 “农户或村委会+土地流转互联网平台+农村信用合作社”模式。一般运作流程是：基层的土地合作组织归集零散的土地，将使用权抵押给土地流转平台，平台为农户融资提供担保，协助金融机构开展信用调查和估价，并在农户违约时重新流转土地以实现担保。

值得注意的是，农村金融体系中的各类金融组织在支持农地流转中的角色不同，政策性金融农村发展银行发挥引导作用，牵头建立专业农地金融机构；商业金融中的农业银行、邮储银行等在支持农地流转中的作用是提供资金来源，成为农地金融创新的主力；而新型农村金融机构及合作金融组织，应充分发挥其接近农村的网点优势，充分满足农地流转小额的资金需求。

2.创新农地流转金融支持的产品与服务

第一，开放农地使用权抵押贷款产品。农地经营权抵押融资已陆续在山西、四川、山东等地展开试点，形式主要有 “农地承包经营权抵押”、 “农地收益保证贷款”、 “农地流转收益权保证贷款”、“农地使用产权证抵押贷款”等。总体而言，我国土地金融产品较少，覆盖范围小，还需要大力推广土地经营权抵押贷款、土地收益保证贷款的经验，创新农地收益权质押、土地经营权农户联保、龙头企业担保的多种信贷产品，并探索土地经营权直接融资方式。

第二，稳妥推进商业化的土地信托业务。在国外模式中，所有者将土地作为信托财产委托给信托公司，由其经营信托财产以追求委托人最大的信托收益；这种商业化的土地信托模式下，农户、信托公司和接受土地经营权的第三方，分别享有各自的权、责、利。而我国的土地信托以行政化和中介性为特色，提高土地流转的效率，必须发展具有资本运作职能的商业性土地信托。需要注意的是，我国土地信托的信托财产只能是农地经营权，政府监督很必要。

第三，积极创新土地证券化产品。我国土地证券化以东平土地入股和重庆 “地票”模式为代表，前者将土地经营权变成等额股份入股土地合作社，后者以城乡建设用地指标的置换实现农村集体土地入市，都不是真正意义上的土地证券化。可借鉴国外经验，发展土地资产证券化。农户将土地经营权转让给农业企业，由其将农地未来收益出售给SPV（特殊目的机构）筹集，SPV对土地进行增级后发行资产支持证券，筹集资金归农业企业使用⑧。专业农地金融机构建立后，可发行土地债券以筹集支农长期资金。

第四，以互联网金融服务支持农地流转。随着土地流转的不断深化，土流网等土地流转线上平台逐渐兴盛，跨地区的土地流转大数据是其优势。同时，P2P、众筹等互联网金融平台迅速发展，以资金供求的小额、高息、跨地区匹配为特色，结合各自优势，可同时提高土地流转和资金利用的效率。作为专业土地流转金融支持平台，应兼具土地供求撮合和农地融资两种功能，也对运营牌照、人员素质、风险机制等有更高要求。

3.构建农地流转的风险补偿体系

第一，建立农地流转信贷补贴机制。主要有三种形式：一是政府直接提供专项信贷资金，委托金融机构以低息贷款形式投放到农地流转领域，利息收入归金融机构所有；二是不提供贷款资金，但鼓励金融机构向农地流转中注入低息贷款，事后补偿低于市场平均利率的部分；三是鼓励金融机构向农地流转中以正常利率投放贷款，对于贷款的农户和农业企业提供利息补贴。此外，还可对大户及农业企业提供利息补贴、税收补贴。

第二，建立政府主导下的农业保险体系。可借鉴美国经验构建一个三层级、政府主导的农业保险经营体系：一是全国政策性农业保险管理局，负责监管、风险控制、制度设计、再保险及巨灾风险基金的运用等；二是直接经营农业保险的商业保险机构，获得政府税收优惠及补贴，以及政策性保险机构的再保险支援；三是基层的农业保险合作社等。农业保险体系的建立，有利于降低农户违约风险，吸引金融机构为农地流转融资。

第三，建立农地规模经营政策性保险基金，该基金主要用于补偿金融机构在农业风险中遭受的损失。农地规模化经营政策性保险基金，作为一项享受政府特殊优惠的政策支持基金，其资金来源主要是财政资金、一定比例农地信贷资金，以及一部分的企业入股及社会捐赠。建立的目的是抵御农地规模化经营过程中的自然灾害和市场风险，遭受损失的金融机构将直接从基金中获得相应补偿。

第四，设计农地金融的专项担保机制。建立专门针对农地流转融资的专项担保机制，以化解金融机构的风险。根据我国农地融资的实践经验，农地信贷产品的担保主要是具有政府背景的中介机构，如吉林省梨树县的物权融资公司，就有效地隔离了金融机构的风险。这种依托政府出资、扎根乡镇及村委会、专司农地使用权流转的担保机构是目前土地流转市场的必要一环，值得在全国范围推广。

注释：

① 参见新华社2013年11月16日发布的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

② 中共中央、国务院印发 《关于全面深化农村改革推进农业现代化的若干意见》，新华网2014年1月20日。

③ 中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，新华网2014年11月20日。

④ 国务院办公厅印发 《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，新华网2015年1月22日。

⑤ 农业部经管司： 《2012年土地承包经营及管理情况报告》， 《农村经营管理情况》2013年第10期。

⑥ 张健涛： 《绍兴土地信托流转的运行机制、实施困境与发展策略》， 《上海国土资源》2014年第1期。

⑦ 吕庆明、陈捷： 《农村土地承包经营权收益担保融资问题研究——以吉林省直补资金担保贷款和土地收益保证贷款为例》， 《吉林金融研究》2013年第11期。

⑧ 马雪剑： 《关于农村土地资产证券化探讨》， 《中国集体经济》2014年第18期。