中国城市机动化发展情况及政策分析

戴 帅，刘金广，朱建安，巩建国

(公安部道路交通安全研究中心，北京100062)

近年来，随着中国社会经济的快速发展，城镇化进程逐步推进，机动车保有量持续增长。截至2014年底，中国机动车保有量为2.64亿辆。其中，汽车(含三轮汽车和低速载货汽车)1.54亿辆，约占58.33%；摩托车0.92亿辆，约占34.85%；其他机动车0.18亿辆，约占6.82%。中国已有35个城市的汽车保有量超过百万辆，比2013年增加4个，其中有10个城市汽车保有量超过200万辆，比2013年增加2个。与国际城市相比，中国城市机动车构成较为复杂，为有效开展对比分析，本文主要以汽车为研究对象对中国城市机动化发展情况及城市交通政策进行分析。

1 城市机动化发展情况

1.1 世界机动化发展总体情况

世界银行2010年数据显示，全球汽车保有量已达到10.15亿辆，千人汽车保有量为148辆，其中发达国家千人汽车保有量普遍在500辆以上，如美国797辆、日本591辆、英国519辆，中国仅为102辆，排名第105位(见图1)。在开展统计的348个中国城市中，城市千人汽车保有量最高仅为295辆。据2012年国际道路联盟(International Road Federation,IRF)统计，美国、中国和日本是汽车保有量最高的3个国家，占世界汽车总量的比例约为44%(见图2)。总体来说，发达国家机动化进程起步较早，美国发端于第一次世界大战前，欧洲和日本起步于第二次世界大战后，而发展中国家主要集中在20世纪八九十年代才得到发展(见图3和图4)。近10年，中国汽车保有量的增量和增速均为世界第一，年均增幅17.27%，而发达国家汽车保有量增长基本已趋于平缓，美国、欧洲、日本等发达国家和地区增幅均维持在2%以内。

图1 全球国家千人汽车保有量分布Fig.1 Distribution of automobile ownership per 1,000 people around the world

图2 全球汽车保有量分布Fig.2 Distribution of automobile ownership around the world

图3 部分国家机动车保有量增长趋势Fig.3 Growth trend of automobile ownership in several countries

1.2 中国城市机动化结构

与多数发达国家不同，中国城市交通工具经历了从自行车逐步发展到摩托车，然后再到汽车的过程。

目前，中国机动车结构较为复杂，除汽车、摩托车外，还有挂车、农用车等。其中，小微型载客汽车(简称小汽车)占机动车的比例为45.7%，而且这一比例一直不断上升，体现出中国机动化发展向小汽车化迈进的趋势。例如太原、深圳和北京汽车占机动车的比例达到99.1%，98.5%和97.1%，其中小汽车占机动车的比例分别为71.9%，71.1%和79.9%。

在部分城市中，摩托车占绝对优势，如华南和西南地区的江门、贵港、临沧、钦州等城市，摩托车占机动车的比例达到83%以上。重庆和南宁的摩托车比例也达到52.4%和50.7%。

此外，据估算，中国电动自行车实际保有量已达到1.5亿辆，且90%以上具有机动车的基本属性，俗称“超标电动自行车”，还有老年代步车、低速电动车等游离于机动车范畴之外的违规车辆同样也代表着中国机动化发展过程中一支庞大而特殊的力量。

1.3 中国城市机动化发展特点

从千人汽车保有量来看，中国千人汽车保有量超过200辆的城市共14个(见图5)。这些城市类型差异显著，有社会经济发展较好的特大城市(如北京、深圳和杭州)，也有人均GDP较高的矿产资源型城市(如鄂尔多斯、克拉玛依、东营)，还有城市人口稀少的城市(如拉萨、阿拉善)。中国千人汽车保有量低于平均水平(102辆·千人-1)的城市达到242个，占69.3%。

从机动化分布来看，中国西部地区(12省、市、自治区以及2个自治州)土地面积占全国国土面积的70.9%，人口和汽车保有量仅占全国的21.2%和21.6%。在中国35个汽车保有量超过100万辆的城市中，西部也仅有成都、重庆、西安和昆明4个城市。

图4 部分国家千人机动车保有量增长趋势Fig.4 Growth trend of automobile ownership per 1,000 people in several countries

图5 2013年中国千人汽车保有量超过200辆的城市Fig.5 Chinese cities with over 200 automobiles per 1,000 people in 2013

1.4 中国城市汽车增长趋势

目前，中国汽车保有量超过100万辆的城市主要是直辖市、省会城市以及东部沿海地区的发达城市(见图6)。尽管中国还有82.8%的城市汽车保有量低于50万辆，但是以当前中国汽车增长速度推算，在政策环境不变的情况下，中国城市汽车保有量将继续快速增长，未来3～5年，处于汽车保有量“第一阵营”的城市(达到200万辆的城市)，将由目前的10个增至25个；处于“第二阵营”的城市(达到100万辆的城市)，将由目前的35个增至54个，约占中国城市数量的15.5%[3]。

2 中国城市机动化发展主要影响因素

2.1 汽车价格与人均GDP的比值直接影响机动化发展

国外经验表明，当人均GDP达到3 000美元时，小汽车快速进入家庭，汽车价格与人均GDP的比值小于3时，汽车销量会以年均20%的速度高速增长10年[4]。中国2001年之后，千人汽车保有量、千人私人汽车保有量年均增长速度分别为11%和20%，但2001年中国人均GDP仅为8 622元，按照当年美元与人民币汇率计算，刚超过1 000美元，车辆价格与人均GDP比值高达24。分析发现，当时长三角、珠三角、京津冀等沿海、经济发达地区居民收入水平已经较高，汽车价格与人均GDP比值早已小于3。汽车增长黄金10年主要发生在经济发达的沿海地区，例如广东、江苏、浙江等沿海8省市2005年的汽车销量超过全国销量的70%，中国特有的城乡二元结构造成了经济发达地区带动全国平均水平全面上升。根据国家发展改革委汽车价格监测数据分析，2008年中国汽车价格与人均GDP比值首次降至3以下，全国主要城市汽车进入迅速增长期。居民收入提高与车辆价格下降双向作用导致汽车保有量迅速提升。以捷达车型为例，2002年居民收入水平购买一辆捷达需要16年的时间，而在2012年这一时间缩短至3年。

2.2 公共交通发展相对滞后诱发小汽车增长

随着中国城镇化水平提高，城市交通出行人数、出行次数和出行距离增长相互叠加造成出行总量激增。以北京市为例，1986年城市居民出行总量为939万人次·d-1，平均出行距离为6 km·d-1。到2005年，城市居民出行总量达到2 015万人次·d-1，平均出行距离增至9.3 km·d-1。而北京市轨道交通自1969年和1984年地铁1号线、2号线分别开通运营，一直到2003年地铁13号线和八通线投入运营，地铁运营里程才从54 km延长至114 km。可见，当时公共交通发展的相对滞后为小汽车的快速增长提供了土壤。

2.3 汽车产业政策有力支撑汽车保有量增加

1994年、2004年和2009年，国家分别出台了支持和振兴汽车产业发展的政策文件，极大地刺激了中国汽车产销量和保有量快速增长。1994年，国家《汽车工业产业政策》确定了汽车工业在国民经济中的支柱产业地位，当时中国汽车保有量不足1 000万辆，汽车年产量刚突破130万辆。2004年，为应对加入世贸组织后中国汽车产业发展新形势，国务院又一次发布《汽车产业发展政策》，当年中国汽车保有量达到2 693.7万辆，汽车年产量超过500万辆。2009年，为应对国际金融危机，中国再次出台《汽车产业调整和振兴规划》，此时，中国汽车产销量连续4年居全球第一。2012年，中国汽车产销量双双超过1 900万辆，汽车保有量突破1亿辆，其中私人汽车所占比例高达80.8%。

图6 2014年中国汽车保有量超过100万辆的城市Fig.6 Chinese cities with over 1 million automobiles in 2014

3 中国城市交通政策评价

3.1 城市公共交通政策的导向作用

从改革开放至2003年城市机动化快速发展的25年，国家虽提出了积极发展城乡公共交通，但未明确公共交通的定位。直到2004年《建设部关于优先发展城市公共交通的意见》(建城[2004]38号)出台、2005年9月国务院办公厅转发该意见，即国办发[2005]46号，才明确了公共交通在城市交通中的战略地位。2014年通过的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中也明确提出要将公共交通放在城市交通发展的首要位置。10年间中国城市公共交通的发展取得巨大飞跃，例如北京、上海已拥有世界最大规模的地铁系统。但总体而言，中国城市公共交通对城市机动车增长的抑制作用仍未明显显现，公共交通出行比例难以快速提升，城市公共交通仍面临巨大发展压力。从政策解读中不难发现，汽车产业政策出台时间早、产业目标明确，对于机动化发展的刺激作用是明显的、实时的，而公共交通虽然后期受到了重视，但高速发展的时间短，导致在机动化持续快速发展的大环境下，公共交通发展相对持续滞后。因此，中国城市交通政策的实效性应进一步增强。

3.2 部分城市汽车调控政策逐步引发示范效应

国家层面对汽车产业给予了极大支持，短期内汽车开始大规模进入家庭并逐步走进广大农村地区，但部分大城市已开始对机动车采取限制性管理措施。1994年，上海市实施了额度拍卖制度；2010年，北京市宣布实施机动车总量控制政策，随后贵阳、广州、天津、杭州和深圳等城市以“一年一城”的速度相继实施限购政策，引发强大的示范效应。目前，上海市千人汽车保有量仅为95辆，低于全国平均水平，表明政策干预措施对机动化发展的显著影响与抑制作用。此外，北京、成都、杭州、天津等8个城市还实施了机动车尾号限行政策。虽然国家一直在鼓励汽车产业的发展，但是交通拥堵、空气污染等问题已成为大城市不可承受之重。限购、限行政策只是为发展公共交通暂时赢得了时间，绝不是“一劳永逸”的对策措施，城市汽车保有量仍然在保持上升趋势，中国亟须通过国家级的城市机动化政策科学引导汽车产业与城市交通的协调发展。

3.3 步行和自行车交通被汽车交通挤占

2002年之前，国家对于自行车交通基本持不鼓励、不发展的态度，甚至在部分文件中提出了限制性措施。例如1990年《城市公共交通当前产业政策实施办法》中提到在特大城市，要把超出自行车最佳出行时间和距离的部分自行车交通吸引至公共交通，要根据不同情况提出控制、限制和禁止的措施；2002年《上海市城市交通白皮书》提出2005年全市自行车出行量比2000年减少25%的缩减目标。据济南市交通管理部门统计，2013年，济南市198条主次干路中，具备完整、连续自行车和行人通行系统的仅有21条，占10.6%，而自行车和步行出行占全市出行总量的57.2%，即占比一成的自行车和步行道路设施承担了占比近六成的出行量。

随着城市交通拥堵、步行和自行车通行环境恶化以及对绿色畅行的向往，人们开始逐步意识到“零污染”的步行和自行车对于城市可持续发展的重要性。2012年，国家连续出台了3部指导性文件，分别提出了城市应树立行人优先的理念，加强行人过街设施、步行和自行车“绿道”建设等工作任务和要求。在机动化发展最为关键的1994—2004年，国家关于城市交通发展的指导性文件非常少，作为占据绿色出行绝大部分比例的步行和自行车交通在这一阶段逐步受到抑制，道路通行空间和路权逐渐被小汽车交通侵蚀，综合反映出城市交通政策的科学性、前瞻性需要进一步加强和提高。

4 思考和建议

从国内外历年来的千人机动车保有量变化和人均GDP变化数据拟合来看，目前中国尚处于机动化的初级发展阶段，但是大城市已处于矛盾的激化期，逐步凸显的城市环境、交通拥堵等问题已经非常紧迫。通过建模预测可知，到2025年中国机动车总量将超过3.5亿辆。由于车辆保有结构、单车周转量、交通拥堵等因素，中国车均汽、柴油消耗量远高于美国、日本等发达国家，从能源安全的角度来看，中国城市不宜走以小汽车为主的发展道路。基于此，对中国城市机动化发展提出以下建议。

4.1 国家统筹制定汽车管理体系与民生政策

国家应从汽车生产、销售、注册、管理等多个环节，加强汽车相关法规政策、技术标准和规范的制(修)订，使汽车企业生产出安全、节能、环保的产品，确保汽车能够安全、绿色、合理地使用。一是统筹考虑能源、环保和城市道路、停车等综合承载能力，制定专门且科学合理的汽车发展规划，形成中央与地方的联动机制，避免地方保护主义对汽车发展的侵蚀和影响；二是由国家从全局角度考虑汽车发展与民生的协调，全方位提出强化公共交通、自行车和步行的发展政策。

4.2 科学调整机动化发展结构

一是从道路规划设计、路权划分、道路交通管理等全方位保障公共交通、步行交通和自行车交通的通行权和优先权，决不能再一味迁就小汽车交通，应该把有限的道路资源还给公共交通、步行和自行车交通，为人们出行提供可选择的交通方式；二是以经济手段为主，配合法律、行政和技术等调控手段，逐步淘汰高排放、低安全性的机动车辆，引导城市小汽车的发展与使用，最大限度提高公共交通、步行和自行车的出行比例[5]。

4.3 因地制宜开展城市交通规划研究与实践

一是结合城市经济发展、地理地貌、人文环境，以及机动化发展现状，秉持绿色交通、可持续交通、科技交通的发展理念，开展城市机动化发展趋势下的交通发展模式规划研究与实践；二是加强城市交通规划与城市总体规划的衔接研究，从规划目标、战略、方案、评估等多个层面，开展规划设计协调性研究，确保规划落地，真正发挥规划先行的导向作用；三是统筹考虑城市土地利用，从完善城市功能体系、均衡职住分布、优化出行结构等方面，开展城镇群交通规划研究与实践。

4.4 全社会积极营造绿色出行氛围与环境

一是将交通安全与文明意识纳入到提高国民综合文明素质中，将交通安全与文明教育贯穿全民教育全过程；二是广泛宣传绿色出行的愿景，有生机、可游憩城市的重要支撑是畅通的绿色交通，不是处处拥堵鸣笛的小汽车交通，鼓励居民主动放弃小汽车，采用绿色交通出行。

5 结语

随着社会经济的持续快速增长，在一定时期内，中国城市机动化还将继续高速发展，道路交通供需矛盾将进一步恶化，城市交通正逐渐成为各级政府和普通百姓普遍关注的民生问题。为保障中国城市交通健康发展，应在分析借鉴发达国家机动化发展历程和经验的基础上，结合中国城市发展的实际情况与特点，探讨自身机动化发展过程中的问题，通过全社会的共同努力，推动城市机动化发展相关法律法规、政策措施以及标准规范等的系统完善。

[1]Wikipedia.List of Countries by Vehicles Per Capita[EB/OL].2014[2014-05-27].http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_vehicles_per_capita.

[2]日本汽车工业协会.全球保有量及普及率[EB/OL].2012[2014-05-27].http://www.jamabj.cn/world/world/world_2.asp.

[3]李瑞敏，何群，李帅.中国机动车保有量发展趋势分析[J].城市交通，2013，11(5)：69-75.Li Ruimin,He Qun,Li Shuai.Analyses of Automobile Ownership Development Trend in China[J].Urban Transport of China,2013,11(5):69-75.

[4]刘小明.城市交通与管理：中国城市交通科学发展之路[J].交通运输系统工程与信息，2010，10(6)：11-21.Liu Xiaoming.Urban Transportation and Management:The Scientific Development of Urban Transportation in China[J].Journal of Transportation Systems Engineering and Information Technology,2010,10(6):11-21.

[5]李晓江.当前城市交通政策若干思考[J].城市交通，2011，9(1)：7-11.Li Xiaojiang.Thoughts on Urban Transportation Policy[J].Urban Transport of China,2011,9(1):7-11.