《深圳市综合交通体系规划(2013—2030)》编制探索——以更具竞争力、可持续的综合交通体系促进城市转型发展

邹 兵，邓 琪，孙永海

(深圳市规划国土发展研究中心，广东深圳518040)

2010年8月，《深圳市城市总体规划(2010—2020)》[1](以下简称《城市总规》)获得国务院审批，明确了深圳城市发展模式将由过去的增量扩张转向存量优化的全面转型的方向和路径。按照住房城乡建设部的要求，深圳市于2012年启动了《深圳市综合交通体系规划(2013—2030)》[2]的编制工作，既作为落实《城市总规》的重要措施，也是引导深圳市交通发展模式转型的纲领性文件，将为全市各类交通专项规划和政策制定、修订以及各项设施的建设管理提供指导依据。这项规划历时2年，已经全部完成，进入审查报批程序。本次规划以建设更具竞争力、可持续的综合交通体系为目标，针对深圳市转型发展的需求，就综合交通体系规划编制内容和方法进行新的探索和思考。

1 深圳市历次综合交通体系规划回顾与评估

深圳市是中国最早开展交通规划编制的城市之一。20世纪80年代中期至90年代，深圳市完成了一系列道路交通专项规划，有效指导了经济特区早期的交通设施建设，奠定了原特区的交通路网骨架和空间格局。进入21世纪后，深圳市开始组织编制覆盖全市域、包含各类交通方式的综合交通体系规划，其中较有影响力的有2001年《深圳市综合交通与轨道交通规划》[3]和2005年《深圳市整体交通规划》[4]。

1.1 《深圳市综合交通与轨道交通规划》

2001年，深圳市城市发展进入“全境开拓”时代，城市建设重心逐步转向原特区外；城市人口规模快速增长，机动车数量激增，高出行频率居民比例和居民平均出行距离明显增加。在此背景下编制的《深圳市综合交通与轨道交通规划》提出“建设以轨道交通为骨干、具有交通空间园林化特色的高效、可持续发展的城市综合交通体系”的发展目标，制定“形成以轨道交通为核心的、对小汽车交通有竞争力的公共交通系统”的交通发展战略[3]。该规划首次安排了国家与区域线路、市区干线、局域线三种类型的轨道交通网络，共计15条线约365 km，有效指导了深圳市轨道交通二期工程的规划建设，是一个具有长远战略眼光和前瞻性的规划。但由于该规划的工作重点是服务于综合交通发展目标下的轨道交通规划，对于轨道交通以外的其他交通系统研究相对缺乏深度和广度。虽然提出了建立对小汽车具有一定竞争力的公共交通的思路，但缺少可实际操作的措施建议。

1.2 《深圳市整体交通规划》

2005年，深圳市政府发布了面向国际化城市建设目标的《深圳市整体交通规划》。规划提出“实施全面的一体化交通发展策略，构筑以轨道交通为骨干、常规公交为主体、各种交通方式协调发展的一体化的交通体系”的目标，制定了14个方面的发展策略和行动计划[4]。在该规划指导下，深圳市逐步建立了与城市规划相衔接的交通规划体系，并编制和修订了包括机场、港口、铁路、轨道交通、常规公交、干线路网、停车等专项交通规划。随着规划的实施，深圳交通也进入发展建设的“黄金10年”，广深港客运专线、厦深铁路、机场T3航站楼等重大设施顺利完成建设并投入运营，深圳市的区域交通枢纽地位得到显著提升。5条轨道交通线开通并初步成网，城市“快、干、支”常规公交网络和“七横十三纵”的高快速路系统逐步完善，基本满足不断增长的城市交通需求，支撑了经济社会快速发展和城市空间的拓展优化。

1.3 历次综合交通体系规划的局限性

随着城市发展进入存量开发为主的阶段，以往的综合交通体系规划也显现出其局限性，难以适应城市转型发展的要求。

首先，历次规划都是在深圳交通处于大建设大发展的背景下编制的，基本都是追求增量扩张的“建设型”规划；立足于通过设施数量和规模增长来满足交通需求，在资源供给紧约束的条件下必然难以持续。

其次，历次规划都重在追求交通各子系统自身的完善齐备，对各子系统之间的整合协调力度不足，也同建设、管理及运营缺乏衔接。

第三，交通规划与城市空间布局及土地利用缺乏协调互动，基本是被动地适应城市功能的变化和土地利用规划的调整，对于多中心组团结构的优化缺少积极主动的引导。

第四，以往的规划都以设施布局和建设方案为主体内容，交通政策只作为配套措施，研究相对薄弱且不成体系，难以发挥对交通需求的有效调控作用。在资源紧约束的条件下，仅靠交通设施建设势必无法满足持续增长的居民多样化出行需求。

2 城市转型给深圳市综合交通体系带来的挑战

近年来，深圳市已经发展成为常住人口规模超千万、经济实力位居全国前列的超大城市，进入以转型发展和质量提升为主的阶段，交通体系发展也面临新的挑战。

2.1 城市定位的提升需要持续强化区域交通设施的支撑

深圳市已经确立了建设全国性经济中心城市、现代化国际化先进城市的目标，并将按照《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008―2020年)》的统一部署，发挥深莞惠都市区核心城市的辐射和带动作用，引领珠三角向“亚太地区最具活力和国际竞争力的世界级城市群”迈进[5]。同时，深圳市还将与香港进一步拓展深化合作领域，共同推进国际性金融、贸易和航运中心建设，共建世界级都会。深圳市城市地位的提升需要持续强化区域交通设施的支持，以充分发挥国家重要综合交通枢纽和对外开放门户的职能。

2.2 城市的转型发展要求构建与之相匹配的交通服务体系

在产业转型方面，深圳市在持续强化高新技术、现代物流、金融和文化产业等支柱产业的同时，大力培育互联网、生物、新能源、新材料等战略性新兴产业。产业转型升级需要交通服务体系的积极支持。以物流业为例，过去以低附加值、大规模运输为主的公路、港口物流方式将发生变化，高时效性的航空与高铁运输将稳步增长，港口大宗产品物流将趋于平缓；城市物流需要适应电商、快递业发展的需求进行转型。这都需要交通服务体系随之应变。

在社会转型方面，深圳市全市常住人口规模已超过1 000万人，未来人口发展态势将由过去的超常规增长趋向平稳。预测2030年常住人口约1 400万人，并仍将保持相当规模的暂住人口[2]。但人口结构倒挂问题(深圳市常住人口中户籍人口比例较低，仅占约30%)将逐步缓解，户籍人口比例和平均受教育程度提高，年龄结构趋于稳定。这将带来教育、医疗等公共服务需求和消费结构的变化；出行需求也将由过去以居民通勤为主的城市客运，向跨区域、全天候、多元化、品质化的出行需求转变。

尽管深圳市名义上已实现完全城市化，并将特区范围扩大到全市域；但要实现真正意义上的特区一体化和深度城镇化仍然任重道远。原特区外交通建设严重滞后，无法支撑全市居住、就业和公共服务的均衡发展，需要尽快弥补历史欠账，提升城市发展质量。

2.3 城市空间结构的优化需要综合交通体系的积极配合和引导

《城市总规》确立了“三轴两带多中心”组团式空间结构[1]，这也是深圳市一直追求的理想空间目标。但近年来城市服务和就业功能向中心城区的持续高度集聚、居住功能不断外迁，导致市域交通呈现原特区内外“钟摆式”出行特征，与城市组团化空间结构的目标呈现明显偏离的趋势，原特区的单中心极化趋向严重。随着居住空间外迁，深圳市居民日常通勤出行距离由2000年5.5km增至2012年11 km，预计未来可能达到30 km[1]。尽管深圳市已建成178 km的轨道交通网络，但公共交通占机动化出行比例仅从2000年37%提升至2012年49%；小汽车出行在机动化中的比例却由13.9%提升至42%，其根本原因是尚未形成与城市空间拓展相匹配的全市域公交体系。面对城市外围与中心城区越来越严重的“潮汐式”交通压力，综合交通体系规划不应被动地接受或顺应这种趋势，而应通过合理的交通体系组织和行之有效的交通政策进行需求管控、引导出行、调节交通结构、降低出行总量，并通过交通改善反过来促进城市空间结构和功能布局的优化。

2.4 多重资源紧约束的条件倒逼交通规划建设模式的转变

首先是空间资源约束。根据《城市总规》，2010—2020年，深圳市新增可建设用地不足50 km2，交通设施面临用地供给不足的刚性约束[1]。同时，重大交通设施项目可能多选址于建成区，面临落地难、拆迁难、协调难的实施困境。

其次是生态环境约束。深圳市近年灰霾天数增多、空气质量下降等问题与机动车数量激增和大量尾气排放密切相关。持续增长的机动化出行需求与极其脆弱的环境承载力、节能减排的环保要求以及日益严格的碳排放指标控制形成尖锐矛盾。

第三是财政约束。深圳市轨道交通运营里程快速增加，交通设施建设的投入和运营维护成本巨大，财政压力与日俱增，不堪重负；必须尽快探索出一条财政可支撑、市民可支付的可持续交通系统建设运营新路径。

3 面向转型发展的综合交通体系规划定位

转型发展，即从“量”的增长转向“质”的提高。深圳市交通发展模式的转型，将告别大建设、大布局的时代，转向对已有交通设施体系的优化完善、挖潜提效。应坚持可持续发展的原则，强调在保证交通效率、经济效益和服务质量持续稳定提升的同时，降低资源消耗和生态环境的负面影响。因此，本次规划从一开始就明确了工作定位：不是重新构建一个理想的交通体系，而是要发挥规划的综合、协调、统筹功能，提升既有设施体系的运作效率和运行质量。

3.1 发挥综合功能

综合，即综合研究交通系统内外部各要素的关系。这既包括交通设施布局与城市产业、就业、居住、公共服务、旅游休闲等城市功能的协调关系；也包括交通系统内部各类交通设施之间的协同关系，如对外交通与城市交通、客运交通与货运交通、轨道交通与道路交通的关系。既包括各类交通设施规划建设的时序安排和相互匹配，也包括运营和管理之间的衔接。要通过规划的科学安排和资源的合理调配，实现整个交通系统综合效率最优，而不是单个子系统最优。

3.2 发挥协调功能

协调，即在综合已有各专项规划内容的基础上，发现交通各子系统、各要素之间存在的矛盾和冲突点，甄别与整体发展目标和策略不相适应之处，妥善处理和化解这些矛盾和冲突。除了协调处理设施、设备等硬件的矛盾外，还要协调体制、机制、政策等软件环境的矛盾。除了协调交通系统自身的问题外，还应与城市空间结构和用地布局形成良性互动。在协调原则上，除了注重交通系统的效率提升外，还应关注社会公平，关注弱势群体，满足不同社会阶层的出行需求；要强调以人为本，充分体现人性化要求和绿色低碳理念。

3.3 发挥统筹功能

统筹，即统一调配交通资源和合理安排建设时序。在空间资源和财政资源都十分有限的条件下，深圳市今后的交通规划建设必须统筹使用有限资源，有取有舍，有保有压。新建项目的建设时序应精心筹划，保证建成后发挥协同效应。适应存量用地开发要求，还要将交通基建融入地块建设，建立高度统筹交通设施与地块开发同步推进的机制，推动交通建设与土地整备、城市更新等项目的协同实施。除了统筹交通设施硬件的建设外，还应统筹各项交通政策制定的方向、重点和时机，注重政策体系的完整性和协同性，并与规划、土地、产业、人口、环境等其他城市发展政策相互匹配和衔接。

4 应对城市转型的规划内容探索

4.1 转型发展导向的交通体系发展目标和指标

适应城市转型发展的综合交通体系发展目标，应体现全面、协调、可持续的发展内涵和价值观。既要提供一个更具有竞争力、集约高效、以人为本、可持续发展的综合交通体系目标愿景[2]，也需要明确分阶段、可实施的路径及量化指标的监控。本次规划的综合交通发展目标和指标体系涵盖4个方面：

1）对外交通开放可达：强调增强海、陆、空交通系统的区域辐射力和对外交通体系的服务能力；

2）公共交通优先便捷：强调公共交通的优先优质发展，打造与小汽车有竞争力与吸引力的公共交通；

3）道路交通高效公平：强调道路功能转型及需求管控，推动道路空间资源更多地向公共汽车、行人、自行车和货运交通倾斜；

4）交通土地协调契合：强调交通系统和城市空间的协调发展，土地开发强度和交通系统承载力的平衡，以及公共交通对城市空间布局结构优化的引导作用[2]。

4.2 一体化的综合交通体系组织

尽管深圳市大规模的交通基础设施建设已基本完成，但全市一体化的综合交通体系远未形成。区域交通和城市交通、地面公交和轨道交通、机动交通和非机动交通、客运交通和货运交通之间，均存在整合衔接不畅的问题，影响运行效率和运营效益提升。本次规划的重点是进一步改善交通系统的资源配置，通过一体化的体系设计强化协同效应，提高城市交通整体效率和服务水平。综合交通体系组织技术路线见图1，具体步骤是：

1）根据城市经济社会发展战略和《城市总规》确定的区域与城市空间结构，结合交通系统自身运行特点，明确区域交通体系发展方向，以此决定人流、物流的主要走廊和节点，以及城市内部交通系统的配置；

2）完成全市一体化公共交通体系的构建：确定国家和区域层面的铁路、城际轨道交通布局，结合城市组团空间结构和多层次中心服务体系，构建城市快速轨道交通网络布局；再以各城市功能组团为单元，构建组团内部的公共交通体系；

3）优先按照地面公交和货运的交通组织需求优化道路交通场站设施，其次考虑小汽车的道路通行优化；

4）以城市综合交通整体效益最优为原则，评估公共交通体系与城市空间的契合度，并确定交通管理和智能交通发展策略[1]。

图1 深圳市综合交通体系组织技术路线Fig.1 Techniques of comprehensive transportation system organization in Shenzhen

4.3 立足区域协作的整体交通战略

本次规划除针对港口、机场、口岸、铁路、高速公路等大型区域交通基础设施提出与区域协调发展的目标和策略外，还特别强调以下要求：

1）与区域空间结构的高度衔接和协调。主动对接《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004—2020)》确立的“一脊三轴五带”的区域空间结构，融入大珠三角“湾区”整体发展计划框架，重点是区域轴带的对外通道建设，以高速铁路、城际铁路和高速公路为主要载体形成复合交通走廊[6]。

2）城市交通设施的对外延伸和对接。除了持续强化与周边城市中心城区间的交通可达性外，重点促进深莞惠三地边界地区的融合发展。联合莞惠两地推动快速轨道交通、普速地铁、城际公交、干线道路、区域绿道等的衔接和跨界交通枢纽的规划建设，特别突出对外客运枢纽的交通集聚功能。

3）区域性交通设施的复合利用和空间统筹。强调铁路、公路设施从传统单一功能逐步向复合性功能转变。例如，铁路可承担城际轨道交通功能以及城市内部快速轨道交通功能；高速公路除对外联系，还兼顾城市组团间快速联系功能。同时，强调对外交通设施用地的空间统筹和节约集约用地。

图2 深圳市公共交通网络概念图Fig.2 The outline of public transit network in Shenzhen

4.4 与多中心组团结构相匹配的客运交通分区组织

对于深圳市这样一个人口规模超千万、地区差别很大的超大城市来说，要在全市域范围采用同一种交通组织方式十分困难。未来深圳市民的出行范围将拓展至30～40 km。本次规划以“一小时门到门”的公交出行为目标，结合城市功能分区及居民出行范围，划定不同的交通策略分区，作为实施差异化交通政策管理的重要载体；因地制宜地组织分区交通，并与全市域骨干交通对接，构建以城市快速轨道交通为主干、覆盖全市范围的“主干+接驳”公共交通体系，为居民出行提供便捷乘车、无缝换乘、快速到达、全程畅顺的高品质公共交通服务(见图2)。具体规划内容包括：

1）交通政策分区方法。本次规划综合考虑《城市总规》确定的组团结构、居住和就业空间分布态势、交通特征等相关因素，提出交通意义上的空间分区范围。将全市划分为六大交通政策分区，包括中心分区、西部滨海分区、西北部分区、北部分区、东北部分区和东部滨海分区(见图3)。

2）各分区之间联系。以主要交通走廊的快速轨道交通构成市域范围内的“主干”公共交通网络，通过轨道交通快线快速联系各交通分区的主要客运枢纽，实现分区之间的交通联系。

3）分区内部的联系。围绕各分区内主要客运枢纽，组织包括中运量公交在内的各种公共交通方式，构建定位明确、功能完善、运转高效的内部公共交通体系。

4）统一不同公共交通方式的收费结构，根据总出行距离收取公共交通费用；形成差异化票价，使得不同公共交通方式的使用更符合其功能定位需求。

4.5 与城市功能布局和土地利用更紧密的结合与互动

本次规划着重探讨通过交通发展与城市功能布局的良性互动实现治理交通拥堵和优化城市空间双重目标的途径。

宏观层面，加强对中心城区城市更新进程和节奏的引导调控，控制居住、商业、办公用地的供应总量和比例，促进中心城区内部职住平衡的发展。加大教育、医疗等优质公共服务资源在外围城市副中心地区的投入，实现社会公共服务的均等化，引导人口和就业岗位在全市域各组团的合理分布。轨道交通建设与用地功能调整结合，促进出行分布在主要交通走廊上的集聚，形成“居住—就业—居住—就业”的循环布局，缓解中心城区向心交通压力。调整全市物流空间布局，外迁区域性和生产性物流，减少大型货运车辆对中心城区的干扰。

中观层面，围绕大型综合交通枢纽建设商业和就业中心；以公共交通走廊作为城市发展轴，以重点车站作为城市发展节点，积极探索研究“轨道交通建设运营+上盖物业开发”的模式；大力推进公交首末站配建制度，在城市更新中将保障性住房、大型商业开发和交通枢纽等项目进行整合开发，建设一批“公交社区”和“公交建筑”。促进传统物流园区向货运枢纽型物流园区转变，带动物流仓储、商贸批发、城市配送、物流产业链企业办公的空间集聚，实现货物交易、物流运输仓储、车辆维修及停放等公共基础空间的共用。

微观层面，改善轨道交通车站周边步行环境，并与公共活动紧密结合；加强与周边建筑地下连通道的建设，推进城市地下空间的高效利用；提升非机动交通系统品质和公共空间的可达性。结合城市更新探索“立体公交综合车场+配建公交首末站”的公交场站建设模式，解决公交场站用地落实难、车辆停放难等问题。货运枢纽场站功能布局可由平面化转向立体化，提高物流效率、产业效益和土地收益。

图3 深圳市交通政策分区Fig.3 Transportation zoning policy in Shenzhen

4.6 注重协同效应的交通需求管控政策

本次规划加强了交通政策体系研究，为各项具体政策的制订提供一个整体框架和方向性指引，包括公共交通、拥车和用车、停车、路权、投融资等政策。针对当前小汽车增长过快的态势，以停车政策为重点，从控制拥车和用车两方面进行政策研究，维持交通设施供需总体平衡。

拥车方面，研究新建住宅停车位产权化办法，推动停车位市场化，实现停车成本用者自付，提高拥车成本，以调控小汽车拥有量。

用车方面，以停车收费政策对小汽车使用进行调控，让用者负担合理成本。逐步提高非居住地停车收费标准，推动停车收费市场化；优化停车收费结构，实施路内停车收费，加强路内停车管理。根据道路拥挤程度决定路内停车收费的范围和费率，调节拥堵区域车流量的空间和时间分布，调控小汽车出行需求。

分区差别化供应停车设施，适时调整停车配建标准，基本满足居住地拥车停车需求，调控工作地停车和公共地停车需求；根据公共交通发展目标适时调整停车规划分区，合理确定分区工作地停车和公共地停车供应水平。鼓励新能源汽车应用，新建住宅应按不低于停车位的5%配置充电桩，并预留所有停车位增设充电桩的条件。

逐步建立路权管理机制，推动道路资源进一步向公共交通、非机动交通、货运交通等功能倾斜。赋予社区更多的管理责任及权利，合理引导机动车使用。建立完善的停车收费、拥挤收费、市场投融资等资金利用监管机制，促进交通基建资金的透明化和高效利用，保障公共交通资产投入的良性循环。

4.7 应对大数据时代的智能交通辅助策略

以方便市民出行为导向，构建功能完整的基础应用和决策应用体系，包括交通仿真系统、交通实时监控和运行预报系统的建设以及政府层面的交通决策应用支持平台。同时鼓励市场力量参与交通信息化建设。

以实现应用功能为导向，建立基于人的出行的新一代交通信息采集系统，形成基础数据长效更新机制，逐步实现深圳市交通信息共享。

以鼓励公共交通为导向，扩展交通信息发布和表现形式。建立基于公共交通信息的出行指引发布系统，通过门户网站、手机、广播、交通信息屏、移动传媒等手段向社会大众发布路况信息、道路交通拥堵指数、公共交通工具拥挤指数，鼓励市民选择公共交通出行。

加强交通信息化保障。建立交通信息共享机制，完善行业技术标准和规范，制定科学的交通规划和实施评价体系。

5 综合交通体系规划编制的工作组织

综合交通体系规划是一项涉及面广、问题复杂、协调难度高、工作量大的系统工作。特别是要落实转型发展的要求，不是大增量投入，而要通过资源整合、体系优化、机制创新、政策设计等手段向存量挖潜力、要效益、要质量，因此更需要多部门通力合作、相互配合、协调一致才能完成。本次规划采取由深圳市规划部门与交通部门共同牵头，发改、交警、环保、建设等部门全程共同参与的工作机制，搭建多部门联合工作、充分沟通协调、资源整合、信息共享的工作平台，也为今后规划实施奠定广泛深入的合作基础。同时与香港、惠州、东莞等周边地区保持互动联系，促进区域交通设施规划建设的协调衔接。

本次规划启动时，各部门已有部分专项规划和研究课题同步开展。因此，规划编制过程中与同步开展的各专项规划保持密切的沟通和互动。一方面保证总体层面的综合统筹作用，保证各专业规划的目标、策略、计划能够上下协调一致；另一方面充分吸纳各专业规划最新研究成果，保证各专项内容的衔接统一。

在编制的技术组织上，采用“平行编制，适度竞争，优势互补”的方式，吸引具有丰富实践经验的国际交通团队加盟，与深圳市本土团队形成一定的竞争合作。既能各自独立研究、集思广益，也有联合工作平台达成共识，共同推进。

完成规划草案后，还积极发动市区政府、人大、政协、专家、企业、社会团体等各界的力量，通过相关公示、咨询的机制实现社会各层面的充分参与，提高交通规划的科学性和民主性。

6 结语

服务于城市转型发展的综合交通体系规划的工作目标，绝不是要另起炉灶制定一个全新的完整规划方案，也不是既有各项规划的简单汇总拼合，更不是对这些规划的替代。其核心作用是着眼城市整体长远发展，以更具竞争力、可持续的交通体系为发展目标，综合平衡各种因素和相互关系，提供一个整体性、方向性的框架，为各专项、专业规划的编制和政策制定提供指引。面对转型过程中的复杂矛盾和利益纠葛，规划应该多方参与，凝聚共识，最大限度地体现城市整体利益最大化，争取系统效益最优，而不是单项最优或局部最优。转型导向的综合交通体系规划，应该体现以人为本和社会公平，不求规模而求质量，将资源和环境成本尽可能降至最低。

[1]深圳市人民政府，深圳市规划和国土资源委员会.深圳市城市总体规划(2010—2020)[R].深圳：深圳市人民政府，深圳市规划和国土资源委员会，2010.

[2]深圳市规划和国土资源委员会，深圳市交通运输委员会.深圳市综合交通体系规划(2013—2030)报批稿[R].深圳：深圳市规划和国土资源委员会，深圳市交通运输委员会，2013.

[3]深圳市规划国土局，深圳市地铁集团有限公司.深圳市综合交通与轨道交通规划[R].深圳：深圳市规划国土局，深圳市地铁集团有限公司，2001.

[4]深圳市人民政府.深圳市整体交通规划[R].深圳：深圳市人民政府，2005.

[5]中华人民共和国国家发展和改革委员会.珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)[R].北京：中华人民共和国国家发展和改革委员会，2008.

[6]广东省人民政府.珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004—2020)[R].广州：广东省人民政府，2004.