京津冀一体化轨道交通协调发展研究和展望

王修华

(中铁工程设计咨询集团有限公司，北京　100055)

京津冀一体化轨道交通协调发展研究和展望

王修华

(中铁工程设计咨询集团有限公司，北京100055)

摘要：京津冀协同发展上升为国家战略，需要区域轨道交通协调发展来支撑和服务于区域一体化发展。从京津冀协同发展空间布局及产业转移的角度出发，提出各种轨道交通的层次及服务功能，在此基础上对轨道交通协调发展研究提出应抓住规划，处理好既有轨道交通与新增轨道交通、客货运主要通道与交通引导(TOD)、各种轨道交通间协调衔接等方面关系；加快投融资改革，实施同步建设；创新体制，实现管理协调发展；加大政策扶持，达到轨道交通可持续发展等方面进行研究，同时对区域轨道交通进行展望，对京津冀一体化轨道交通协调发展研究方向、研究领域和空间进行了浅议。

关键词：京津冀一体化；空间结构；轨道交通；协调发展；交通引导；可持续发展

1问题提出

图1　京津冀协调发展空间布局示意

随着京津冀协同发展战略实施，京津冀一体化已经开始破界、组接，交通、生态、产业三个重点领域率先取得了不少突破，顶层设计即将出台，但挑战和形势仍然严峻。京津冀一体化意味着京津冀规划、行政、经济的一体化，区域协调发展目标、路径已确定，交通服务经济，同时对经济起着支撑作用。需要从战略和规划层面明确交通协调发展的问题，需要加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的综合交通网络，综合交通协调发展是区域经济一体化的先行领域[1，2]。东京都市圈轨道交通在整个东京的交通系统中起主体作用，每天运送4 350万人次旅客，担当东京都市圈全部客运量的62%(其中市区占86%)；2004年交通圈内轨道交通线路129条，总长度2 337.7 km，人们步行10 min之内至少有一个轨道交通车站[10]。大巴黎地区轨道交通由地铁、快速轨道交通(RER)、市郊铁路和轻轨、高速铁路组成，其中，地铁线路19条，总长度330多km，纵横交错，形成四通八达的城市轨道交通网络，有5条RER线和20多条支线，线路全长近557 km，高速铁路(TGV)3条。地铁和轻轨主要服务于城区内的旅客运输；市域快速轨道交通和市郊铁路以线路长、站间距大、列车运行速度快等特点主要承担巴黎大区域城际之间的旅客运输。国际大都市圈轨道交通发展经验告诉我们，轨道交通协调发展在区域一体化的发展中起到十分重要的作用。京津冀地区在国家铁路建设的基础上，各行政区也进行了大量的具有开拓性的工作，在区域轨道交通方面取得了显著成绩，但在执行层面如何才能加快建设，服务和引领京津冀一体化的发展值得研究。

2京津冀一体化发展

2.1空间布局

根据京津冀区域规划和相关研究成果，未来京津冀区域产业空间结构将呈“双核六带六区”的格局。“双核”为北京和天津；“六带”为京保石产业带、京津廊产业带、京唐秦产业带、滨海产业带、京九产业带和石衡沧产业带；“六区”为新机场功能区、正定新区、冀南功能区、北戴河新区、曹妃甸新区和黄骅渤海新区。目前京津冀地区的现代服务业、高新技术产业、重化工、生态环保产业得到快速、高效和有序发展，成为支持京津冀协同发展的重要基础；强化区域内部联系，增强区域整体产业发展水平和提高区域整体竞争力是京津冀协同发展，一体化发展战略实施的意义所在，京津冀产域互动发展、产域融合发展必将带来区域一体化产业空间结构的重构。京津冀协调发展空间布局示意如图1所示。

2.2产业分布与转移

京津冀一体化各区域必将根据空间布局，重新确立功能定位，调整产业分布，发挥各地区的比较优势，提高区域整体竞争力。北京发挥其服务和知识型特点，“去非功能化”，非核心生产功能逐步退出；天津发挥其加工和服务型特色，“去重加工化”，突出生产研发和壮大服务，实现双轮驱动；河北发挥资源、加工型特点，“去重型化”加强主要原材料产业和新型材料产业生产研发功能。产业转移是区域一体化的客观要求，随着京津冀一体化战略实施，根据区域特点，按照产业转移梯度理论，北京、天津、河北存在由高至低的梯度层次，产业呈现京津产业高地向河北产业洼地转移趋势。

3京津冀一体化对综合交通的要求

京津冀区域一体化旨在发挥区域比较优势和竞争优势、优化产业布局、缩小地区及城乡差距，能够从整体上提高区域经济竞争力。交通是为经济服务的，交通运输的需求从某种程度上说是一种派生性需求，区域综合交通协调发展是区域社会经济发展到一定阶段的必然要求，是区域经济整体协调发展和区域经济潜力充分发挥的前提和基础。一个区域的优势能否发挥，在很大程度上取决于其内部各行业间的联系与比例关系。综合交通运输业作为区域经济合作的重要物质生产部门也是现代物流供应中的关键环节，必须提供相应的一体化支撑。综合交通运输协调发展的建立必将引起城市间关系的重构，增强区域的聚合力，营造良好的投资环境，增强对外资的吸引力。通过城市间的联合与协作，基本形成区域大商贸格局，生产要素流动也更加合理，整体优势得到进一步凸显。区域综合交通运输协调发展是实现区域一体化发展的必由之路。京津冀地区经过多年持续的发展，区域交通运输结构逐步完善，已形成铁路公路为主体、航空、海运等各种交通方式并存的综合交通网络。铁路形成以北京为中心，向外发散的铁路网，公路建设步伐加快，航空事业迅速崛起；京津冀濒临渤海，坐拥天然良港，海运十分发达。京津冀地区客货运输以公路、铁路为主。随着国家战略实施，京津冀一体化需要加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络。

4轨道交通协调发展

4.1轨道交通分类

京津冀轨道交通包括国有铁路、国企干线、城际铁路、城市轨道交通。轨道交通协调发展包括各种轨道交通内部和各种轨道交通之间的协调发展。国有铁路包括普速铁路、高速铁路或客运专线。区域货运需求主要通过国铁普速铁路和国企干线共同完成。随着国家铁路局和中国铁路总公司的“十三五”规划，京津冀区域内能力紧张的普速货运铁路将得到加强。区域轨道交通在客运方面的竞争有高速铁路(客运专线)、城际铁路、城市轨道交通，其中城市轨道交通含中心城市轨道交通和市域轨道交通[12]。

4.2轨道交通服务功能

高速铁路(客运专线)及普速铁路：主要承担京津冀对外中长距离的旅客运输，兼顾沿线部分城镇之间的客运需求；城际铁路：承担沿线各个城市、主要中心城镇之间的客流，并兼顾城市组团、次中心城镇之间客流需求；中心城市轨道交通：一般采用地铁和轻轨模式，解决城市内主要客运通道交通拥挤问题；市域轨道交通：满足城市中心与新城或城市外围之间客运需求[7，9]。

4.3层次

京津冀一体化需要有多层次轨道交通。货运运输按照国家铁路局和铁路总公司规划稳步实施。京津冀区域一体化更关键领域是区域一体化带来的人流运输问题，需重点研究旅客运输如何协调。从层次上看，京津冀地区对外轨道交通由高速铁路(客运专线)及普速铁路完成；城市内轨道交通、市域铁路由京津冀各省市根据城市的总体规划、产业和人口分布，结合规划实际加快推进；根据各城市轨道交通建设规划，至2020年，北京市城市轨道交通里程将达到901 km，加强中心城市功能区域与外围新城及重要功能区的旅客出行交流；天津市城市轨道交通里程将达到512 km；石家庄市城市轨道交通将建成总长59.6 km。京津冀协同发展关键要解决人流的问题，实现京津冀协同发展时空发展目标，京津两地30～60 min、京津冀主要城市2 h交通圈，轨道交通协调发展尤为重要[5-6]。

4.4重点领域研究

京津冀区域协调发展、一体化发展顶层设计已定，当务之急应是执行层。轨道交通协调发展应在以下领域进行重点研究：加快轨道交通的规划和审批，实现规划一致；积极落实有效途径，加快投融资步伐，实现建设同步；探讨改革创新体制，实现运输管理的协同，多策并举，保证轨道交通的可持续发展。

4.4.1加强规划研究

规划的属性要求立意高远，视角宏观，近远结合，达到区域规划同图，一次规划，分步实施。京津冀协同发展纲要即将颁布，尽快完成京津冀轨道交通线网规划和建设规划的编制和审批。在编制中应结合京津冀协同发展总体要求，以促进京津冀经济协调发展和提高国际竞争力为目的，达到提升区域客货可达性和机动性，按照协同发展、空间结构优化、综合交通一体化、资源有效利用及轨道交通可持续性发展为原则，强化各种交通模式的衔接，提升交通运营管理水平。国家铁路局正在组织编制铁路“十三五”规划，京津冀地区轨道交通新建和既有线改造里程达1 800 km左右。京津冀轨道交通规划示意见图2[3]，各市城市轨道交通除外。京津冀一体化发展轨道交通应处理好以下方面关系。

图2　京津冀轨道交通规划示意

处理好既有轨道交通与新增轨道交通的关系：从目前既有铁路通路看，京津冀协同发展主要发展“岛链”均存在既有轨道交通，包括高速铁路(客运专线)、城际铁路、普速铁路，需用好存量，研判既有技术标准及线路能力是否满足今后一定时期的客货运输需要，从而布局增量，达到适应经济的发展。

中部核心区主要通过京津塘、京保、津保三条轴线构成，呈“三角形”分布。从空间分布及产业布局分析，京津塘通道上存在京沪铁路、京沪高速铁路、京津城际铁路，京沪铁路主要完成货物运输和少量沿线客流；京津城际铁路目前已开行客车对数90对/d，旅客年均增长20%以上，通道内需要新增京津城际第二通道，新增轨道交通通道，形成一条科技产业轴，建设战略新兴产业和高科技产业聚集带。京保通道：目前已有京广铁路、京广客运专线运行。京广线办理货物和部分南下旅客运输，京广客运专线办理长途客运服务，随着保定作为首都功能疏解区，京石通道城际客流旺盛，需修建京石城际铁路，支持京津冀中心功能区与转移的非功能区以及沿线城镇发展及产业转移带来人流出行的需要；津保轴正在修建津保铁路，使津霸实现客货分线，霸州至保定客货混，兼顾城际客流；同时着手规划霸州至保定货运铁路，最终津保通道实现客货分线运行。东部发展区：充分利用京沪铁路、京沪高速铁路、京哈铁路、津山线、津秦客专，适时修建滨海城际骨干线、曹妃甸至唐山至遵化城际以及渤海新区至沧州城际，北京至唐山、北京至秦皇岛、天津至沧州城际铁路。南部功能拓展区：充分发挥既有客货运主通道京广线、京广客运专线、京九线、石太、石德线的优势，结合南部功能拓展区的发展，适时加密路网。西北生态涵养区：充分利用京张铁路和即将修建的京张城际铁路，达到快速对接核心区，疏解交通枢纽功能，为了更好满足西北生态涵养区发展战略实施，规划建设怀来至涿州城际铁路。

处理好客货运主要通道与交通引导(TOD)的关系：京津冀一体化发展一定沿着经济区域发展的客观规律演变，需要用轨道交通建设做先导，疏解首都的功能，实现区域分工协作和一体化发展。由于轨道交通有绝对排他的路权，又具有大容量、廉价、高速的特性，因此，在任何传统大都市演化成大都市区的过程中都起着关键的作用，建议着手研究京津冀战略实施中经济社会发展高地，如新机场建设、保定作为北京非功能区等战略实施，需要各种交通方式的交通引导，达到“筑巢引凤”的效果。如围绕新机场建设，连接北京、天津、廊坊、涿州、沧州在内的轨道交通线路；东部发展区应注重秦皇岛、唐山、天津、沧州等重要节点的互联互通，通过轨道交通在引导客货运主通道的前提下，修建区域轨道交通加密线网，适时规划研究修建曹妃甸至唐山至遵化城际以及渤海新区至沧州城际铁路，发挥轨道交通的引导作用，促进产业转移和区域发展。南部拓展区重点在保定、石家庄、邢台、邯郸、衡水等重要节点形成客货主通道，适时修建轨道交通，引导衡水至邢台以及邯郸周边的发展。

处理好各种轨道交通间协调衔接的关系：统筹各种轨道交通方式的协调是保证京津冀一体化的重要基础。京津冀轨道交通协调发展从交通圈层分析有：以城市群、机场群和港口群为基点的航空航运大通道；以地面轨道交通和高速公路为基础的区域圈层的交通网；以快速公交、地下轨道、自行车专用道和古迹景点专线为基点的主要城市核心区交通网。这应该是将来京津冀大都市群运作之后，圈层交通网的规划设计，建设实施和管理的协调主体。由于目前各种交通方式管理分属不同地区和行业管理，如轨道交通中的国家铁路，包括普速铁路、高速铁路、客运专线由国家铁路局作为行业管理，铁路总公司负责管理和运营；北京、天津、石家庄市城市轨道交通由各市交通委或城市轨道交通投资公司进行建设和管理，京津冀和铁路总公司共出资100亿组建轨道交通投资公司。既有各种交通方式之间的协调发展受到一定的局限，常出现不协调后再进行修改完善达到较为协调，在规划设计阶段没有很好贯彻统一规划，协调发展的理念，失败的教训是深刻的。北京西直门交通枢纽就是很好的例证。所以，在京津冀一体化发展，应处理好综合交通不同交通方式间、轨道交通不同方式间协调衔接的关系，使其物畅其流，人流出行方便、快捷。

4.4.2加快投融资改革，达到建设同步

好的规划是实施的基础，资金不到位是规划难以实施的大敌。京津冀协同发展仅有京津冀和铁路总公司出资100亿组建轨道交通投资公司进行运作是远远不够的。京津冀仅轨道交通建设将需要巨大的投资，仅靠政府、企业出资修建是难以为继的。需广开渠道，采取债务融资、股权融资以及项目融资，给予必要的政策，吸引更多的潜在投资人。轨道交通是国家的基础设施，具有明显的公益性特征，短期内轨道交通建设市场化融资的空间是有限的，政府在轨道交通建设投资中的主体地位是难以替代的，政府资金投入应是轨道交通建设的主要资金来源；同时要在法律框架下，建立起行之有效的投资者合法权益保障机制，按照市场规律，建立透明、公正的付费和清算体系，建立规范、公正的市场监管体系，保护投资者的合法权益，广泛吸引社会资金；加大投融资体制改革，放松政府对轨道交通的经济性管制，充分调动社会资本进入轨道交通建设的积极性，真正实现政府主导前提下的筹融资模式的多元化，由目前“政府主导、市场化运作”的筹融资模式向“投资主体多元化的市场运作”模式过渡，让政府、企业和个人的合作在京津冀协同发展中发挥重要作用，筹措必要的资金，各级政府共同努力，形成统一认识，达到同步建设，共同受益。

4.4.3创新体制，达到管理的协调发展

目前受行政隶属关系的影响，各种交通方式间存在条块分割，协调发展不尽人意。在京津冀协同发展中首先应以国家大局为重，推动国家战略。采取“去行政化”、“去行业化”的办法，建立有效协调机制，改革目前管理体制，从轨道交通本身出发搞好区域间的协调和配合；在政府主管部门相关法律政策允许的范围内，明确轨道交通功能定位，确定投资主体的法人地位和独立运营管理权，独立核算，风险自担，按照市场化运作方式，引入竞争机制，形成国家定价和市场定价相结合的价格形成机制，积极有效地利用固定资产，开展多种经营，提供高质量的服务，提高固定资产的收益率；创新管理体制，可采用投资主体自营、承包经营、联合经营或委托经营等多种管理体制。轨道交通内部也应及早研究制定统一的管理模式，为轨道交通协调发展打下坚实基础。

4.4.4政策扶持，达到轨道交通可持续发展

轨道交通为公益性项目，效益基本上通过“外化”体现，项目本身经济分析一般不能如愿。为了达到轨道交通的可持续发展，应制定长期、稳定的支持政策。完善轨道交通建设运营的法律法规体系，构建京津冀轨道交通产业规划的政策框架，明确监管主体具有的权利和义务，明确监管机构的设置，建立有效的轨道交通的运营监管体制。政府在轨道交通运营亏损期间给予轨道交通公司税费减免和补贴，补贴可采用合理回报率补贴、盈亏平衡补贴、按客运周转量补贴或对轨道交通公司的运营补贴，加大沿线土地开发力度，从土地及上盖物业开发中获得融资：在土地转让金中增加轨道交通的建设附加费、土地收入的定向投入、轨道项目与沿线土地捆绑运作、以物业开发的经营收入用于补贴轨道交通运营中的亏损，让轨道交通具有一定的造血功能，采取“输血”和提高“造血”双轨运行，或对轨道交通进行专项扶持政策，避免牺牲环境或安全来维系轨道交通的运行[9，11]。

5京津冀轨道交通协调发展展望

可以预见，京津冀协同发展必将促进区域内各城市间的交融和融合，这是历史的必然。区域发展空间由“岛链”发展向“多核+网格”转化；人财物等要素的聚集、链接和融合加剧，区域发展一体化。经济的发展迫使区域综合交通更加发达和完善，对区域轨道交通提出更高要求， “安全、实用、可靠、灵活和高效”成为轨道交通的基本要求。轨道交通系统与其他交通方式间、系统内部间协调发展更加凸显；管理体制上将打破区域各自为政、缺乏统一的规划与协调机制的局面；消除京津冀一体化的发展障碍，解决投资建设和运营问题。在轨道交通的硬件、软件发展方面都会有好的呈现，在轨道交通建设中将采用新技术：包括轨道交通网络化发展、轨道交通系统制式选择、勘察设计BIM技术、设计标准化等。轨道交通更加注重绿色环保、运营管理信息化、自动化、智能化，运输组织模式运行管理更加协调、精细，从单线或单项目的管理向系统网络的管理模式发展，实现京津冀轨道交通完全协调发展[3，12]。

6结语

京津冀协同发展顶层设计即将完成，区域经济发展需要轨道交通的协调发展，轨道交通的协调发展支持和服务于京津冀区域一体化发展。轨道交通协调发展是一个理念的改变，应从规划入手，站在京津冀一体化发展的角度，打破地域、行业的边界，从综合交通协调发展为切入点，重点研究规划、建设、运营、管理的协调发展问题，处理好多变量要素融合。随着京津冀一体化的推进，轨道交通将呈现安全、实用、可靠、灵活、高效的协调发展局面。

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(本文为2015年3月28-29日“京津冀一体化轨道交通协会发展学术研讨会”重点交流论文)

Research on and Prospect of Collaborated Development of Rail Transit for the Integration of Beijing-Tianjin-Hebei Region

WANG Xiu-hua

(China Railway Engineering Consulting Group co.， LTD.， Beijing 100055, China)

Abstract：The collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei region has become a national strategy， which requires the collaboration of regional rail transits to support and serve the development. This article puts forward various levels and the service functions of rail transit from the perspective of the layout of coordinated development and industrial transfer in the region. On the basis of the coordinated development of rail transit， study tells that the master plan must be seized， the relationship between the existing rail transit and the new， the relationship between main freight corridor and traffic guide(TOD)， and the connection and coordination between various rail transits must be considered. The investment and finance should be accelerated to reform and implement synchronous construction. Innovation system to realize the coordinated development of management should be established. Policy support to rail transit for sustainable development should be emphasized. The prospect of regional rail transit is envisaged and the research focus on the coordinated development of rail transit for the integration of Beijing-Tianjin-Hebei is defined.

Key words：Integration of Beijing-Tianjin-Hebei; Spatial structure; Rail transit; Coordinated development; Traffic guide; Sustainable development

中图分类号：U239.5

文献标识码：A

DOI:10.13238/j.issn.1004-2954.2015.06.001

文章编号：1004-2954(2015)06-0001-05

作者简介：王修华(1966—)，男，教授级高级工程师，E-mail:keithwxh@163.com。

收稿日期：2015-03-20