对“多规合一”的认识及其改革的若干建议

李 如 如

(广州亚城规划设计研究院，广东 广州 510240)



对“多规合一”的认识及其改革的若干建议

李 如 如

(广州亚城规划设计研究院，广东 广州 510240)

以土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展规划等三个规划(简称“三规”)为研究内容，通过阐述“三规”概念、法理基础及相互间的矛盾，并以上海市“两规合一”、广州市“三规合一”为例，分析了当下大城市“多规合一”的探索成果，剖析了当下“多规合一”的特点及不足，为“多规合一”改革提供了思路。

新型城镇化，大城市，多规合一，改革

2014年3月《国家新型城镇化规划(2014年—2020年)》出台，该规划第十七章第二节提出：……推动……经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。2014年4月颁布的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》第五条提出要推动“多规合一”。2014年8月颁发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》提出：开展市县“多规合一”试点……促进经济社会与生态环境协调发展具有重要意义。由这些文件可知中央层面高度重视地方“多规合一”工作，将“多规合一”作为国家经济社会发展的重要抓手。

1 三规的概念、法理基础及相互矛盾

1.1 三规概念

国民经济和社会发展规划(简称“发展规划”)是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件(百科),由本级政府组织编制，本级人大审批，五年一规划，反映地方发展诉求。城市总体规划(简称“总规”)是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施(百科),由地方政府组织编制，国务院或上级人民政府审批，一般为20年，反映地方发展诉求。土地利用总体规划(简称“土规”)是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础(百科)。1998年国务院颁布了《耕地保护条例》，随后，为保障国家粮食安全，确定18亿亩耕地红线目标。

1.2 三规法理基础及相互矛盾

三规虽均有法理基础，但三规的管理方式和力度不同。首先，“发展规划”虽处于龙头地位(《中华人民共和国宪法修正案》第99条强调：县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划……)，但并没有专门的法律规定其规划内容等，更未规定下一级规划与上一级规划的关系，而《中华人民共和国城乡规划法》指出：编制“总规”应当以……上层次法定规划为依据；其次，“发展规划”和“总规”都是由地方政府根据自己的意图进行编制，但《中华人民共和国土地管理法》第18条指出：……“土规”中的建设用地总量不得超过上一级“土规”确定的控制指标……，可见“土规”的控制力显然更强。

深层次分析，三规矛盾其实是地方政府经济发展的动力与中央政府对地方加强管控意愿之间的矛盾。比如重大项目选址与既有的“总规”“土规”矛盾时，为保证项目落地，就要修改规划内容，但修改“总规”“土规”的程序复杂且漫长，若未得到许可则可认定为违法行为。

2 上海、广州应对三规矛盾实践

地方政府为了经济发展，采取不同的策略应对三规矛盾。本文以上海“两规合一”(“土规”“总规”)、广州“三规合一”进行分析。

2.1 上海“两规合一”

1)“两规合一”源起——土规修编。2008年10月上海市规划与国土资源管理局成立，借上海市“土规”修编的契机，该部门着手开展“两规合一”工作。2)“两规合一”工作特点——五大坚持。上海“两规合一”主要有如下工作特点：a.坚持空间战略引领。对接国家战略要求和按照特大城市发展规律，构筑上海多中心、多层次的空间战略布局。b.坚持城乡发展。推进上海城乡一体化与郊区城市化，形成结构合理、流量适宜、布局有序的全市建设用地分布格局。c.坚持生态优先。发挥基本农田、生态林地等保护手段，控制城市增长边界，预置布局和永续维护高品质的生态用地面积约3 500 km2，约占全市土地面积的50%。d.坚持转型发展。坚持盘活存量、用好增量、提高质量，以结构调整促发展，推动上海新一轮产业结构优化升级和经济发展转型。e.坚持管理创新。建立全市城乡建设用地“一张图”管理流程，在统一的土地数据底板上对各类建设项目进行“三线”(基本农田保护控制线；城乡建设用地范围控制线；产业区块范围控制线)管理。3)“两规合一”的实施——四大变革。上海规划与国土机构合并，力争形成“以规划引领土地，以土地保障规划”的新格局，主要有以下变革：a.总体规划编制的变革，提高规划的管控能力。圈定由基本农田作为生态屏障的城市建设用地拓展的刚性边界，锚固了城市增长边界管理，“两规”由相互冲突转变为相互锁定、支撑，达到保障耕地资源、保障经济发展、引领城市布局的境界。b.总体规划实施的变革，提高规划的配给能力。引入土地管理的年度计划手段，通过指标管理和分配，统筹各类建设项目，引导各类建设用地向规划建设范围集中，使得城市规划成为真正引导城市建设发展的行动规划。c.总体规划能力的变革，提高规划的政策能力。通过“两规合一”土地资源的政策思路，土地政策的效果评价与调整等，将提升城市规划参与社会经济发展调控、制定相应公共政策的能力。d.建设项目审批的变革，提高规划的实施效率。建立统一高效的审批平台，全面对接城市规划与土地的核心审批程序。

2.2 广州“三规合一”

1)“三规合一”源起——现实矛盾。据统计，广州的城乡规划和“土规”不一致的图斑33万块，差异面积935.81 km2；发改委主导的项目没有和规划、国土部门进行协调，导致项目落地难；项目落地涉及近30个部门的协调，流程复杂，效率低下，各界呼吁“三规合一”。2)“三规合一”机制——部门协调。2012年10月起，广州成立了从市长、常务副市长到相关市级部门以及区县所构成的“三规合一”工作领导小组，该工作组明确市、区责任和部门分工，建立协调制度，确定各区县项目和土地利用指标分配，并与各区充分沟通，反复协调，通过“三上三下”的协调机制(见图1)，最终形成全市“三规合一”成果。3)“三规合一”成效——多规提升。a.矛盾协调，提高城市管控能力。经规划，广州“三规合一”形成由若干控制线组成“一张图”管控机制，改变过去大量差异图斑带来的各种矛盾。b.集约节约，盘活存量土地资源。经规划，广州盘活128 km2建设用地，实现土地集约节约使用(广州2020年建设用地指标余77 km2，仅够广州使用3年)。c.精明增长，优先保护生态环境。全市统筹划定城市开发边界2 440 km2，占市域总面积33%，划定基本生态控制线4 426 km2，占市域总面积60%。d.民生为重，保障公共设施落地。“三规合一”优先保障1 100余项重大民生和公益性基础设施，进一步提升城市公共服务水平。e.便民利民，提高行政服务效率。构建信息联动平台，实现数据对接、信息共享、决策协同，在源头上保障项目行政审批前符合规划，实现一个“窗口”受理，并联审批一步到位。f.推广应用，逐步探索“多规融合”。各主管部门编制专业部门以“一张图”为基础，以实现“多规融合”。g.阳光规划，利于保障廉洁行政。构建统一的信息联动平台及动态协调和监督监管机制，实现部门信息共享，公众监督，阳光审批，透明廉洁作业。

2.3 广州、上海“多规合一”实践对比分析

根据广州、上海两地的“多规合一”实践，本文从以下方面展开对比分析：1)开展动机对比。上海和广州“多规合一”都是在上版“土规”及“总规”确定的用地及人口规模提前完成的背景下展开的，且因为两规矛盾，导致大量土地无法使用，制约两个城市的空间发展。2)实践机制对比。上海“两规合一”建立在规划局和国土局合并的基础上，借“土规”修编契机，开展两规的改革创新，实现“两规合一”从编制到实施的统一。广州“三规合一”采用正式的部门协调机制，在学习上海经验的基础上，更加深入的展开“三规合一”工作。3)实践内容对比。从“多规合一”成果来看，上海划定城市建设用地范围控制线、基本农田保护线、产业区块控制线等三线；广州划定建设用地规模控制线、产业区块控制线、建设用地增长边界控制线、基本生态控制线等四线。生态用地落实为基本农田的刚性控制是上海“两规合一”的亮点，且上海不划定建设用地增长边界控制线，依据存量土地进行内部优化，也是上海“两规合一”的另一亮点。4)实践深度对比。上海、广州均已完成总规层面的“一张图”。但广州有具体的项目落实，成果更为细化，项目力图落实到小地块图斑层面；而上海则在土地总规模不变的情况下，对各项建设用地的比例进行优化布局，引入年度计划，保障城市未来可持续发展。

3 主要结论及启示

当前的“多规合一”虽取得一定的成就，但依然存在若干问题。结合之前对三规矛盾根源的分析，对中央及地方政府提以下启示。

3.1 对中央决策者的启示

1)从目前的体制上似乎无法实现“多规合一”，但再严格的管控政策，也阻止不了地方政府发展经济的动力，地方政府也为此付出了巨大的部门协调成本，建议在中央层面完成体制改革。2)上海、广州分别划定基本农田控制线、基本生态控制线均突出对生态用地的保护，落实中央18亿亩的耕地红线，从图2来看，耕地规模下降幅度明显放缓，尽管逼近18亿亩的保有量目标，但若没有严格的耕地保护政策，耕地保有量早已突破18亿亩。尽管如此，中央的管控还有改进的空间。首先，中央政府应加强顶层设计，实现多规合一，为地方提供政策支持。另一方面，当下城市空间的拓展不可避免，鉴于中国当前农业生产率大幅提高、老龄化严重等原因，如此严格的耕地保护政策是否需要挑战，中央是否应重新考察问题的本质及制定相应的政策，最终赢得国家和地方的双赢发展。

3.2 对地方政府的启示

1)近期建设规划需重视。“多规合一”的实施均需建立在具体建设项目上，近期建设规划可作为衔接平台。广州“三规合一”根据项目落实先后顺序安排调入调出可体现近期建设规划的重要性。一方面可增强“总规”的可操作性，另一方面可促进土地的集约使用。2)“多规合一”需具有弹性。“多规合一”对存量用地的管理需弹性与刚性并用，预留足够的弹性才能适应持续转型的要求。上海“两规合一”中预留机动建设用地指标、年度计划手段、流量控制，恰恰可以保障足够的弹性，提高规划及土地的配给能力。3)进一步推进体制机制创新。地方政府应推进体制机制创新，如规划和国土部门合并。广州“三规合一”在近期是较好的做法，待存量土地用完后，部门的合并将更有利于工作的开展，上海、武汉“两规合一”工作经验均可反映这一观点。4)推进“多规合一”成果法定化。“多规合一”目前还不是法定规划，地方政府可依据“多规合一”提出针对“土规”“总规”的修改建议，因地制宜的推进“多规合一”纳入法定规划范畴，研究“多规合一”与各法定规划的协调机制，实现“多规合一”成果法定化。

4 结语

“多规”矛盾在各城市普遍存在，新形势下，中国各城市处于快速或转型发展阶段，受限于中央的管控政策，“多规”矛盾被凸显，且因“多规合一”刚起步，未来“多规合一”将何去何从。上海和广州在规划管理实践中应对“多规”矛盾的方式说明，在以经济发展为中心的时期，地方政府从管理机制、组织机构、规划编制等不同方面进行管理创新，并通过合理的配套政策结合起来，可以促进“多规合一”目标的实现，这些做法为这一课题的应对提供了积极的参考。

[1]李锦生.中国城乡规划实施研究.北京：中国建筑工业出版社,2014：60-68.

[2]胡 俊.规划的变革与变革的规划——上海城市规划与土地利用规划“两规合一”的实践与思考.城市规划，2010(7)：20-25.

The cognition to “multi regulation unification” and its reform suggestions

Li Ruru

(GuangzhouYachengPlanning&DesignInstitute,Guangzhou510240,China)

Taking the land use overall planning, urban overall planning, national economic and social development planning and other three planning(referred to as the “three regulations”) as the research content, through the elaboration of the concept of “three regulations”, legal basis and mutual contradiction, and taking Shanghai “two regulations unification”, Guangzhou “three regulations unification” as an example, analyzed the exploration results of present big city “multi regulation unification”, analyzed the characteristics and shortcomings of current “multi regulation unification”, provided ideas for “multi regulation unification” reform.

new urbanization, large city, multi regulation unification, reform

1009-6825(2015)21-0007-03

2015-05-12

李如如(1990- )，男，助理工程师

TU984

A