高校建设项目内部控制体系构建研究

陈　爱　萍

(扬州职业大学, 江苏 扬州　225009)



高校建设项目内部控制体系构建研究

陈爱萍

(扬州职业大学, 江苏 扬州225009)

摘要:结合高校建设项目的工作实务,应用COSO框架从内部控制的目标、业务、要素三个维度理解内部控制的概念,分析高校建设项目内部控制存在的问题,重点从五个要素研究构建高校建设项目内部控制体系的具体路径。通过对高校建设项目这一具体业务的内部控制的探讨,以促进高校其他业务及整个高校内部控制的建立健全与实际操作,从而有利于推动内部控制在高校全面实施。

关键词:内部控制；高校建设项目；业务流程；风险；控制活动

长期以来,行政事业单位作为社会公共服务提供的主体,其内部控制工作在制度建设、机制设计、监督管理等方面,与企业内部控制相比,都存在着一定的滞后性。作为事业单位的高校,近年来其腐败丑闻屡曝媒体,其中许多问题都与内部控制有关。财政部于2012年11月29日印发了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《规范》),它的颁布将会推动行政事业单位的内部控制工作。本文通过研究高校建设项目业务层面的内控建设问题,以期对高校其他业务及整个高校内部控制建设提供一个系统的整体框架思路。

一、高校建设项目内部控制相关概念

(一)内部控制的概念

内部控制是指企业为实现其目标,由管理层、全体员工共同实施计划、组织、控制、评价等一系列方法、措施和程序的过程。根据COSO《内部控制整体框架》,内部控制包括三个维度:第一维度是企业的目标(简称目标维度),包括战略、经营、报告和合规等目标;第二维度是企业的各个层级(简称业务维度),包括企业整体层面、各职能部门、各条业务线及下属各子公司;第三维度是内部控制的要素(简称要素维度),它是内部控制的具体内容,包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督检查五个相互联系的要素。COSO利用三维模型来描述一个机构的内部控制系统,如图1所示:内部控制架构是由三个维度共同构成的立体结构,一体三面,每一维度与其他维度紧密相联,互相依存[1]。该框架适合各种类型的企业或机构。

图1　内部控制一体化架构

(二)高校建设项目内部控制的概念

高校内部控制同样需要关注三个维度:首先是关注管理目标,其次是关注单位整体层面和具体业务层面有哪些活动需要管理(即业务流程),然后是关注这些活动如何从五个要素方面进行管理。

高校的业务大致可分为行政事务和经济业务两大方面[2],行政事务包括招生、教务、学生、人事、办公事务等,经济业务包括基本建设、采购、后勤、科研经费、财务、投资等,其中的基本建设业务,投入资金量大、建设周期长、涉及环节多、各种利益关系错综复杂,是相关经济犯罪和腐败案件的“高危区”。本文即是以高校建设项目这一具体业务层面的内控为例来探讨内控体系构建问题。高校建设项目内部控制是指高校为实现工程建设质量、进度和投资的控制目标,由全体工程管理人员在工程项目各阶段业务活动中实施各项工程管理活动的过程。

二、高校建设项目内部控制存在的问题

(一)对内控的认识存在误区

“内部控制”不容易被行政事业单位的人员接受,主要是认识问题。在我国,单位领导更愿意说“加强监督”、“反腐倡廉”,而不说内部控制。有些领导惧怕“控制”这两个字,其实最怕的是权力被束缚[3]。有些领导认为,内部控制这个概念过于抽象、过于专业,以为内控是在日常的业务管理之外重建一套体系,并不实用,这其实是对内部控制的误解。实际上,内部控制是融入在日常业务管理之中的,是更为科学、完善的管理。此外还有一些单位和人员风险意识不强,认为内控是企业应该做的事,行政事业单位的干部职工素质好、觉悟高,而且有党纪政纪约束,无须再定条条框框[4]258。这些都是对内部控制的错误认识,高校也存在类似问题,所以,高校应以《规范》的颁布为契机,加强对内部控制的宣传,使学校全体人员认识到内部控制是保障事业发展的有力工具,也是保护干部的有效手段,要建立反腐败、反舞弊的长效机制,必须要将事后惩治与事前预防相结合。

(二)建设项目内控管理存在薄弱环节

1.风险管理体系不完善

高校在项目开工前或建设过程中,重视项目的规模、进度和形象,轻视项目的投资、预算和风险,对哪些环节可能会出错、哪些交易容易产生风险、哪些人可能绕过控制,缺乏风险识别和监控,如地质勘查不足导致施工基础条件发生重大变化、工程施工安全事故、工程施工过程中的重大变更等,往往在事情发生后“头痛医头,脚痛医脚”,最终导致工程延误或造价大幅增加[5]126。

2.管理制度缺乏流程化理念

高校在工程管理方面的制度基本上是以部门职能为对象建立起来的,缺乏“业务流程化”的理念,一项完整的业务可能被人为割裂,导致各部门之间、与参建单位之间推诿扯皮,高层管理者疲于开各种工作协调会。同时,管理制度不够细致具体,实际管理中过分依赖工作经验,往往造成工作的规范性不强。

3.管理决策的控制机制不健全

在工程项目管理中,缺乏针对最高管理层逾越内部控制的防范机制,存在“一支笔”、“一言堂”现象,对最高管理层的约束机制不健全甚至缺失,缺乏阻止其铤而走险的防线。在重大决策、重大事项、大额资金支付时,有时一个人或极少数人说了算、签了字就算,给心存侥幸的人创造了舞弊的机会。

4.监督评价机制不健全

工程建设中为了抢进度,往往牺牲工作的规范性,在建设过程中边设计、边施工、边调整投资的现象屡见不鲜,预算控制流于形式,且项目变动未严格执行审核审批手续,这甚至成为一种“工程项目管理文化”或者说“潜规则”。造成这种状况的一个重要原因是,缺乏对工程管理活动进行日常监督和评价的长效机制。

三、高校建设项目内部控制体系的构建路径

高校建设项目内部控制要围绕目标,从五大要素来构建完善的内控体系。高校建设项目内部控制的具体目标包括:项目立项科学合理;决策过程合法合规;建立与建设项目相关的审核机制;招标过程合法合规;建设过程控制有效;竣工验收和资产移交合法合规;会计核算和档案管理合理有效。

(一)控制环境

控制环境是内部控制的基础,是其他内部控制因素的根基。建设项目的控制环境包括以下方面:

1.针对高层管理者的控制机制

内部控制是全体人员都必须遵循的管理体系,对高层管理者的要求更为严格,因为高层管理者逾越内部控制造成的危害会更大。高校应建立明确的三重一大事项的认定标准和权限设定,应建立与建设项目相关的议事决策机制,严禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意见。决策过程及各方面意见应当形成书面文件,与相关资料一同妥善归档保管。在建设项目管理中,高校领导班子成员之间的职责分工应明确,应有分管工程建设、财务管理的领导。高校应制定权限指引表,并组织员工学习、培训,让员工知晓各级管理层、管理人员在各项业务中的管理权限。同时应建立信访举报机制,任何人员发现高层管理者存在逾越内部控制的行为,均可向上级单位举报。

2.组织机构与岗位设置及其权责分配

高校应结合项目特点设置内部机构,通常包括业务管理部门和职能管理部门,业务部门可分为项目开发、设计管理、计划与合同管理、物资管理、工程管理和生产准备部门;职能部门一般包括财务、审计、人力资源和综合管理部门。高校应合理设置岗位,明确内部相关部门和岗位的职责权限,确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相互分离。

3.人力资源政策与员工胜任能力

工程管理是技术性非常强的管理工作,同时基于工程建设“一次性”的特点,因此要求主要岗位上的管理人员具有丰富的工作经验,同时应提供其与业内同行进行业务交流、接受培训的机会,不断提高其技术管理水平和与设计单位、监理单位、供货商、施工单位协调沟通的能力。

4.建设项目管理理念和文化

建设项目管理理念和文化对工程管理的成败具有深层次的影响,良好的管理理念和文化包括:遵循法律法规和规章制度，积极履行职责和钻研业务，员工之间彼此协作和宽容、诚信，树立与供货商和施工单位共赢的理念等。高校管理者应身体力行地营造管理文化,并通过培训、座谈会、会议、标语等形式向员工宣灌，潜移默化地影响员工。

5.内部审计

高校应设置审计部门负责内部审计工作,并配备具有工程造价、工程财务、项目管理等知识和经验的人员。内审部门应定期或不定期对工程建设过程中的造价控制、资金使用、项目管理、会计核算等情况进行审计,并将审计结果视情况向领导层汇报。

(二)风险评估

全面评估项目风险是内部控制的关键,高校应对工程建设过程中面临的风险有充足的认识并确定相应的人员跟踪风险,如施工管理岗应负责跟踪工程质量、工程安全方面的风险,技经管理岗位应负责跟踪投资控制方面的风险,采购管理岗应负责跟踪设备供货方面的风险,融资管理岗应负责跟踪融资方面的风险等。风险责任人发现其负责跟踪的风险发生重大异动,如融资市场发生重大变化、建筑材料大幅涨价、供货商发生自然灾害无法按时供货等,应及时向部门负责人、学校主管领导和最高领导报告,商讨确定应对机制。风险评估应结合建设项目的具体业务流程进行。

(三)控制活动

开展控制活动是实施内部控制的保证,对建设项目来说,控制活动包括以下方面:

1.梳理业务流程

高校应对所有的基建业务进行梳理和分析,对各项业务进行流程梳理、风险分析、选择应对策略。流程梳理包括谁(单位/部门/岗位)、做什么(控制措施)、怎么做(工作步骤)和工作证据(工作表格、表单),在此流程中要分析该项业务可能存在的风险,并针对风险制定相应的控制措施。

高校建设项目一般包括投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程和竣工验收等主要阶段,各阶段工作可分解成具体业务流程,比如:某高校图书馆建设项目,其业务流程可分成项目前期管理、计划与统计、设计与概预算、采购与招标、合同管理、物资管理、施工管理、调试与生产准备、财务管理、综合管理等一级流程[5]110。在一级流程下根据业务情况再层层分解,直至细分到业务操作层面的流程,即末级流程。如“合同管理”一级流程可分为合同审查与签订管理、合同执行管理2个二级流程,其中“合同执行管理”又可细分为合同变更管理、合同款审批与支付管理、合同结算管理3个三级流程(末级流程)。

2.分析风险与制定控制措施

以施工过程的主要业务流程为例来说明其风险及相应的控制措施。施工过程是工程质量、安全、进度控制的实际实施阶段,其主要工作包括：

第一，合同及合同变更管理。高校对建设项目的管理很大程度上体现为对合同的管理,它是高校协调与管理各参建单位的重要手段,合同在签订后就进入合同执行管理，工程投资的控制主要就是对合同变更的控制。

合同及合同变更管理的主要风险有:合同履行过程信息管理混乱,导致经济损失、法律纠纷;现场控制不当,工程变更频繁,导致费用超支、工期延误。针对风险,制定相应的控制措施:高校应完善合同台账信息,由专人记录合同的实际履行情况,合同主责部门应定期与财务部门核对合同付款信息；高校要建立严格的工程变更审批制度,严格控制工程变更，对于重大的变更事项,必须经高校、监理方和施工方集体商议,同时严格审核文件,提高审批层级；工程变更获得批准后,应尽快落实变更设计和施工；对工程变更价款的支付应实施更为严格的审批制度,变更文件必须齐备,变更工程量的计算必须经过监理方、高校相关部门复核并签字确认,防止施工方虚列工程费用；如因人为原因引发工程变更,如设计失误、施工缺陷等,应当追究当事单位和人员的责任。

第二，工程物资采购及现场管理。工程物资包括设备、材料、备品备件、专用工具等。工程物资采购及现场管理的主要风险有:工程物资采购过程控制不力,材料和设备质次价高,不符合设计标准和合同要求,影响工程质量和进度;物资出入库办理不及时,影响竣工决算和资产移交;甲供材料的现场使用控制不严,造成损失。

相应的控制措施主要有:重大设备和大宗材料的采购,应当采用招标方式；对于由施工方购买的工程物资,工程管理部门应当采取必要措施,确保工程物资符合设计标准和合同要求；物资管理部门在物资验收后应及时办理入库手续，在物资领用出库时,监理单位、工程管理部门应审核出库物资的合理性、必要性和数量的准确性,同时及时办理出库手续,财务部门应及时进行出入库的账务处理；工程管理部门应跟踪重要甲供材料的现场使用情况,对于施工单位多领、节约的材料应督促其退还,否则从其工程款中扣回。

第三，施工质量、进度和安全管理。高校和施工单位应按合同要求进行施工建设,并采用科学规范的管理方式保证施工的质量、进度和安全。这方面的主要风险有:盲目赶进度,牺牲质量、费用目标,导致质量低劣、费用超支;质量、安全监管不到位,存在质量隐患。

相应控制措施主要有:高校应建立进度控制体系,明确相关程序、要求和责任，施工方应按合同规定的工程进度编制详细的分阶段或分项进度计划,报送监理、工程管理部门审批后,严格按照进度计划开展工作；施工方对工程的施工质量负责,施工方必须严格按照工程设计图纸和施工标准施工,并建立全面的质量控制制度,在施工过程中发现设计文件和图纸有差错的,应及时提出意见和建议，监理方有权对工程的所有部位及其施工工艺进行检查检验,发现工程质量不符合要求的,应要求施工方立即返工修改,直至符合验收标准为止，对于主要工序作业,经监理方审验后,方能进行下一道工序；高校应加强对施工单位的安全检查，监理方应按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理,并对建设工程安全生产承担监理责任。

第四，工程进度款结算与资金支付管理。工程价款结算,是指对建设工程的发包承包合同价款进行约定以及依据合同进行工程预付款、工程进度款、工程竣工价款结算的活动。这方面的主要风险有:建设资金使用管理混乱,缺乏资金使用计划,项目资金不落实,导致工程进度延迟或中断;实际支付的进度款超出实际进度,给高校施工管理造成被动或经济损失。

这方面控制措施主要有:资金筹集和使用应与工程进度协调一致,高校应结合项目的时间进度编制资金使用计划,作为资金管控和工程价款结算的重要依据；高校及监理方应审核施工单位编制的工程进度报表的准确性,避免施工方多报、虚报进度；高校应根据合同约定,按照规定的审批权限和程序办理工程价款结算；施工过程中,如果工程的实际成本突破了工程的概预算,高校应当及时分析原因,按照规定的程序予以处理。

建设项目其他各阶段的控制活动也应相应地进行流程梳理、风险分析、制定控制措施。

3.完善管理制度

高校在梳理业务流程的基础上应完善各项工程管理制度,将业务流程、部门(岗位)权责和风险、风险管控措施、管理要求等有机结合起来,形成科学、规范和有约束力的建设项目管理制度。

按照内部控制理念制定的管理制度,与一般意义上的管理制度是有很大区别的:后者强调职能管理,即以部门的职能、部门的管理范围为对象建立制度;而内部控制制度则强调流程管理,即以业务流程为对象建立制度,相关部门、相关岗位围绕业务流程并通过业务流程串联起来,有助于提高工作效率。比如:高校对工程项目的管理,如果按照职能部门制定管理制度,就有可能出现基建处与后勤处对工程项目的管理流程、管理要求不一致的情况,各自制定的制度有可能更多地从本部门角度考虑。如果从流程管理出发,则不管哪个部门进行工程管理,其管理制度的要求就是一致的。同时,内部控制强调从管理目标出发,系统制定管理制度,各项制度之间形成体系,有层次性。

(四)信息与沟通

保持信息与沟通的流畅是实施内控的前提,建设项目的信息与沟通即工程信息的收集、分析和传递工作,信息包括工程进度信息、工程质量安全信息、投资控制信息、合同执行情况信息等。高校应建立信息的收集、分析和传递机制,由专门部门、专门岗位负责相应信息的收集、分析和传递工作。高校应建立、健全各种会议制度,如进度协调会、经济活动分析会、监理工作会、内部例会、参建单位例会等,并明确各种会议的主题。高校应利用信息化手段将内控理论、控制程序、控制措施等要求固化到信息系统中。比如:对建设项目的内部控制,可建立项目滚动管理系统,针对各项目从申请到资金拨付、核算的全过程管理,实现跨年度的滚动管理,包括评估、立项、批复、采购、执行、验收、决算、审计等内容,资金管理紧密围绕着项目管理,资金管理受项目管理制约,实现内部控制与信息化工作的有效结合。

(五)监督检查

监督检查即对控制的有效性进行监督和评价,建立有效的内部监督是实施内控的保障。高校应建立项目内部控制评价与考核管理制度,将内部控制执行情况作为综合考核范畴内的一项重要内容。高校领导班子可以授权内审部门负责内部控制的监督和评价工作,定期或不定期对内部控制的执行情况进行检查和评价。

四、结语

高校建设项目内部控制是根据建设项目管理的相关政策、法规,分析建设项目管理中的风险点,设计对这些风险点的控制及业务流程,以保证高校建设项目合规、有效地运作。统一的《规范》的颁布实施,能够提高高校对内部控制工作的重视,当然,高校要搞好全面内控工作,还需要形成以下共识:第一,领导层的认识是前提。因为内控的本质是将权力关进制度的笼子里,在控制他人的同时也控制了自己；第二,科学的制度设计是关键。制度设计必须具有针对性、可操作性和便捷性；第三,智能信息系统的应用是保障。只有通过信息化手段将内部控制的基本要求固化在信息系统之中,实现对高校业务活动的自动、实时控制,降低人为因素的影响,才能促使内部控制规范的落地,才能保证制度真正执行,才能使事先确定的目标得到贯彻落实[4]269。

总之,高校内控建设应以《规范》为导向,注重实际应用,通过对现行各相互独立的规章制度进行梳理和衔接,构建全面的内部控制体系,从制度上制约公共权力滥用并预防腐败,推进内部控制在高校落地实施,营造风清气正的内部环境,促进高校各项事业的健康和谐发展。

[参考文献]

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[2]乔春华.高校内部控制研究[M].苏州：苏州大学出版社,2014.

[3]方周文,张庆龙,聂兴凯.行政事业单位内部控制规范实施指南[M].上海：立信会计出版社,2013.

[4]财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座[M].北京：经济科学出版社,2013.

[5]天职(北京)国际工程项目管理有限公司.建设项目跟踪审计实务[M].北京：中信出版社,2013.

(责任编辑：杨洁)

On the Establishment of Internal Control System for College Construction Projects

CHEN Ai-ping

(Yangzhou Polytechnic College, Yangzhou 225009, China)

Abstract:Combined with the work practices of college construction projects, this paper analyzes the existing problems with regard to internal control of construction projects at colleges by using COSO framework to elaborate the concept of internal control from perspectives of the aims, business and elements. The focus is how to construct the concrete ways of internal control system from five elements, putting forward the necessary common view about internal control construction in colleges. By discussing the internal control of the specific business of college construction projects, it aims to promote the establishment and the practical operation of internal control within college as a whole as well as in other business areas, which is conducive to promoting the full implementation of the internal control at colleges.

Key words:internal control; college construction project; business process; risks; control activities

中图分类号：G 647.5

文献标识码:A

文章编号:1008-6536(2015)04-0065-05

作者简介：陈爱萍(1967—),女,扬州职业大学审计处副教授,硕士。

收稿日期：2015-08-30