农村土地承包经营权融资问题研究

张馨元，刘思亮，谭淑豪

(中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872)

农村土地承包经营权融资问题研究

张馨元，刘思亮，谭淑豪*

(中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872)

对农村土地承包经营权融资现状进行了分析，依据融资的基本流程，对融资中暴露出缺少政策支持及交易平台、法律条文缺失和金融风险等问题，从政府、承贷主体、金融机构三个不同角度进行分析，针对当前存在的问题提出了相关建议，以提高土地承包经营权融资的可操作性。

土地承包经营权；抵押融资；风险防控；体系建设

0 引言

随着我国新型城镇化进程的加快，越来越多的农民工选择进城从事二、三产业，尤其是青壮年劳动力为了改善子女教育状况、提高生活质量和加强自身竞争力，更倾向于在城市发展。这较大地改变了农村劳动力结构，部分地区甚至因此而出现了农田闲置抛荒的现象。另外，由于土地细碎化等原因，造成生产成本增加，为了改变现行土地的经营格局，通过土地整理、流转[1]、土地承包经营权的融资等方式，推进社会主义新农村建设，党中央在十八大报告中明确提出要始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，着力强化现代农业基础地位，深入推进社会主义新农村建设，2014年的中央1号文件更是进一步强调“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，以加快步伐解决农村土地荒废的问题[2]。因此，研究农村土地承包经营权的融资，并针对融资过程中出现的相关问题提出解决方案，有助于促进土地流转。

1 农村土地经营权流转及融资现状

在我国，农村土地承包经营权是指农业生产经营者对其依法承包的国有或集体所有土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利，分为家庭承包取得的承包经营权和其他方式取得的承包经营权两类。而农村土地流转是指农村土地的承包者在保留承包权的基础上，将土地使用权进入流通领域，通过一定的运作方式(转包，出租，抵押，入股)等，在不同主体之间流动，并实现土地效益经营[3]。

土地承包经营权抵押融资，借款人或承包经营权拥有者不得转移农村土地、不改变土地所有权性质和农业用途，以农村土地承包经营权及地上附着物为担保向金融机构或第三方申请融资。抵押人必须持有具备法律效力的权属证明材料，且在一定层级人民政府农村土地承包管理部门办理合同鉴证。

随着农村金融的不断发展与创新，目前，土地承包经营权融资的相关问题已引起各级政府和金融机构的高度重视与关注。成都市在2009年对土地承包经营权抵押贷款进行了探索性尝试，在四川推进之后，许多省市也涉及了这一土改进程。山东、山西、吉林、江苏、重庆、浙江等省份也鼓励辖属县市进行农村土地经营权抵押融资试点，并出台相应管理办法。表1为江苏省2014年部分地区土地承包经营权抵押融资情况统计。

表1 江苏省2014年部分地区土地承包经营权抵押融资情况统计

数据来源：东海县、太仓市等政府网站。

根据国家发改委的统计，2013年全国土地流转率已达21.5%，土地流转率不断上升，农地融资有其现实意义。国家对土地承包经营权贷款进行的试点，使得农村土地承包经营权融资一定程度上得到了推广。尽管农村土地承包经营权抵押作为一种新型的融资担保方式为各方带来了诸多好处，然而，它在逐步推进的过程中暴露出的若干问题仍然不容小觑。比如各地政府出台政策不尽相同，有的地方目前还没有出台相关政策，缺乏统一的标准及流转与交易平台；从承贷主体经营的主业来看，由于受农产品价格、运输、保存条件、自然环境及市场因素影响较大，该融资方式受到诸多制约，暴露出借款人自身存在的问题和缺陷；此外，金融机构对借款人生产经营和资金使用的监管很难得到保证，抵押物变现的难度较大，这在一定程度上使得农业贷款容易形成不良循环，会在一定程度上影响到金融机构的健康运转。因此，本文基于政府、承贷主体和金融机构三个角度，分析农村土地承包经营权抵押融资问题，并试图提出解决途径。

2 融资流程及存在问题

对土地承包经营权抵押融资现状的分析显然，融资业务的开展目前才刚刚起步，在具体业务的办理流程中，政府、承贷主体和金融机构都遇到了一些问题。本文将通过对融资流程的总体描述，从不同主体出发，进一步分析融资流程中存在的问题。

2.1 融资流程

当前，虽然土地承包经营权抵押融资的各地模式在细节上不尽相似，但总体流程大致趋同。首先由申请人向金融机构提出申请，并提供相关资料给金融机构进行调查，调查结果通过后，金融机构上级部门进行审查审批，办妥相关抵押手续后发放贷款，并对其进行贷后管理直至贷款收回[4]。图1是融资的具体流程图。本文将从流程中的不同环节来分析其中存在的问题。

图1 土地承包经营权抵押融资的具体流程

2.2 融资存在问题

从融资流程可以看出，土地承包经营权抵押融资流程中的环节众多，涉及到借款人、抵押人、金融机构、抵押物确权、价值评估机构、抵押登记机构、交易流转平台等。承贷主体作为借款人，是融资流程的开始环节，也是贷款风险的根本来源；金融机构作为贷款风险的最直接承受者，风险防控对其而言具有重要意义；而承贷主体和银行存在的各类问题，与政府出台的相关政策法规密切相关。因此本文将从政府、承贷主体和银行角度着眼，找出当前土地承包经营权抵押贷款未能广泛推广的问题根源所在，从而能有效降低信贷风险。

2.2.1 政府：缺乏成熟完整的政策体系支撑

目前国家现已出台的与农地承包经营权抵押有关的法律法规不多，仅有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《贷款通则》等部分法律中的部分条目，缺乏一个统一明确的管理规定[5]。因此各地政府现阶段仍处于探索之中，发展出了诸如太湖、成都等不同模式，每个县级政府出台的政策均有所不同；其次，除政策法规外，土地承包经营权也缺少一个完整科学的流转交易平台。负责具体事务的农村产权交易所大都设立在城市中，全国第一家县级农村产权交易所于2012年才在江苏设立。事实上，目前大部分省份均无县级交易所或仅有一家，政府办公范围较大，任务繁多且不易了解当地情况，因此造成了农地承包经营权抵押融资实现的诸多不便；最后，如何确定流转及评估登记部门，也是横亘在政府面前的一道难题。土地承包经营权流转是近几年来的新兴事物，国内还缺乏成功的先例，也缺乏能够作出准确评估的专业人才。

2.2.2 贷款主体：风险较难把控

土地承包经营权抵押融资的承贷主体主要指的是专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业及普通农户等，而贷款的安全程度与其生产经营过程中承担的风险密切相关。他们生产经营中承担的风险主要受到以下三个因素的影响：市场因素、自然因素和能力因素[6]。市场因素带来的风险主要是市场本身特性造成的，影响农民的市场又分为农副产品市场和化肥市场。目前，农副产品市场价格上下波动较大，加上农民判断能力的限制，市场盲目性造成了农民容易跟风种植农产品，而市场的滞后性又会使得农产品大量积压，增加了贷款归还的不确定性；自然因素指的就是客观自然气候对农副产品产量造成的影响，虽然目前我国农业已经实现了十连增，粮食产量也基本能自给自足，但气候因素对产量仍然有着至关重要的作用。尤其是近年来全球变暖趋势，气候极端化发生的愈加频繁，几乎年年出现干旱或洪灾现象，自然增加了农民的风险；最后，承贷者自身的能力因素也会对融资的安全性产生影响。如果农民除务农外，还具有较高的非农务工能力，那么即使其在农业这一块的收入有所下降，也可以寻求其他方式进行弥补，贷款出现不良几率相对较小；相反，如果农副产品收入是农户赖以生存的经济来源，融资风险无疑会上升许多。因此，若当年市场不稳定、气候恶劣及农民自身能力不足，农地承包经营权抵押融资就会面临着较大的困难，将会给贷款的安全性带来严峻考验。

2.2.3 金融机构：缺乏积极主动性

农户贷款难是我国农村金融发展的核心议题，而农户缺乏合格有效的抵押品是其中的关键。土地承包经营权，作为农户手中最普遍也最有价值的抵押物设押，可能在一定程度上缓解了农村融资难的问题。然而，将土地承包经营权作为抵押物对金融机构而言，操作上还是存在一定难度的。首先，用来设押的农村土地所处位置偏僻，增加了银行初步调查的难度和成本；再加上目前农地承包经营权流转市场还处在起步阶段，整体并不成熟完善，难以处置或变现，无法与成熟的城市土地流转市场相提并论。其次，借款人多来自农村乡镇，而不少银行尤其是大型商业银行受自身授权体系及网点设置的限制，其放贷权限并未随之下移，这就导致对借款人的生产经营及资金使用监管成本加大，融资过程不顺畅。再次，由于考虑到农业生产经营风险和农地承包经营权处置变现难度较大等因素，金融机构往往还会要求借款人提供其他方面的担保来降低风险，但由于整体流转平台的不成熟使得其他担保措施同样难以落实。譬如请村干部进行担保，就容易出现人情担保，担保的权威性和真实性就大打了折扣。最后，市场和自然因素造成了借款人的还款预期存在着很大不确定性，尤其是传统农业靠天吃饭的特点，无疑为贷款顺利收回增加了风险。从图2中可以看出，近年来与农业有关的贷款不良率明显高于其余贷款；农户和农业贷款坏账率高，向农户发放的小额贷款，因其还款能力弱和贷款规模小成为金融机构贷款业务中收益率较低的一块，导致金融机构对此项业务虽有心尝试，但又缺乏相应的主动性和积极性，说得多而做得少。

图2 2010-2012年各项贷款及农业、农村、农户和涉农贷款不良率

数据来源：“三农”贷款与县域金融统计

3 破解土地承包经营权抵押融资难的一些思考

允许土地承包经营权抵押的农村金融制度并非我国首创，事实上，许多实施市场经济的国家和地区早已实现了这一制度，以支持农业发展，帮助农户筹集资金。由于投资周期长和利润率低，金融机构大多抵触发放农业贷款，如何才能提高金融机构的融资积极性，应从四个方面入手考虑。

3.1 完善法律体系，进行制度创新

几年前，国家法律还明文规定不允许农村土地承包经营权进行抵押贷款，当前刚刚放开，在这一方面的立法堪称是一片空白，仅有部分法律中的部分条目粗略提到，很多细节并未完善。并且之前法律禁止时，民间仍然存在抵押借款的现象。近几年初开禁，情况也没有太大的改观，这是由于我国缺乏根据抵押融资的运行规律制定的创新制度，所以开禁后的法律仅能小幅度地降低金融机构运营风险，却不能从根本上降低农业贷款本身存在的盈利性及流动性风险问题，因而金融机构对于土地承包经营权抵押贷款业务的积极性仍旧较低[7-8]。笔者认为，首先，国家应该建立针对农地抵押流转问题的完整法律体系，保证在这一方面有法可循；其次，我国地大物博，各地土地资源及社会状况各不相同，还应给予地方部分权限，以达到因地制宜，创新土地承包经营权抵押模式的目的；并能够实现多种抵押模式并存,方便金融机构选择，才能更好地促进农地承包经营权融资的开展。

3.2 完善金融服务体系，实现差异化监管

对金融机构而言，农地承包经营权抵押贷款目前只是一种收益低风险高的贷款产品，对其贡献度不高。但是农民在我国人口中占了很大的基数，发放农地承包经营权抵押融资对于促进农业发展，推动农村社会转型具有重要意义。针对这一现象，我们可以借鉴国外成功经验，完善金融服务体系，成立专门针对农户小额贷款的金融机构。例如德国的土地抵押合作社，美国的联邦土地银行和日本的劝业银行等[9-10]。另外，与我国毗邻的印度、菲律宾等发展中国家也建立了土地银行，通过土地抵押的方式为农民提供中长期信贷，帮助他们购买农机和改良土壤。事实上，在山东、宁夏和浙江已经出现了土地银行的雏形，现在需要国家进一步将这种成功案例推广，实现土地银行在全国范围内的覆盖，既解决金融机构的后顾之忧，又能切实维护农民的利益。同时，针对各地不同的社会情况，当地政府要协助银行采用不同的监管手段，落实信息收集和交叉检验手段，摸清借贷人的还款能力和还款意愿，以实现差异化监管，减少坏账呆账。

3.3 建立规范的农地经营权评估机制

土地作为一种特殊的抵押物，其价值评估难度较大，因此银行对这一业务开展也具有一定的抵触情绪。笔者认为，农村土地承包经营权价值评估可以银行内部评估为主，在一些已建立规范评估机制的地区，则可引进外部评估的方式。并且，根据农地承包经营权类型、租金缴纳方式、流转市场发育的不同情况，选择相对应的评估方法。对于农村土地承包经营权发育较为充分且当地政府提供抵押参考价格的地区，金融机构可采用市价法进行评估；而当地政府未公布统一价格的地区，根据类型的不同，可选择成本法或收益法。拍卖、流转和协议承包的土地，应用成本法估值，而家庭承包直接经营的土地，则应采用收益法，相关公式如下：

其中，c为年均预期收益=农产品年均收入-(年均农地维护费用+年均生产费用)；r为折现率参照同期农户贷款利率；t为家庭承包合同剩余年限。

3.4 建立多重担保以降低信贷风险

目前全国有两万多家担保公司，却未能建立起一个统一的担保平台和完整的融资担保体系[11-12]，除担保公司外，政府还应出台政策，如成立农业风险补偿基金，为担保公司再进行担保，实现“再担保”，建立双重保险。德国和日本均有针对中小企业的再担保公司，我国可以对这一制度进行合理借鉴和适度创新，将其移至到农业贷款上去。除此之外，也可推行“公司+担保公司+农户”的反担保机制，为农地抵押贷款保驾护航。如江苏省涟水县的万里行公司，为一家主营农机具的地方企业。为了适应日益激励的市场竞争，稳定客户，它选择为有融资需求的农户向担保公司提供担保，从而担保公司的风险可以由万里行公司承担，银行的风险则由担保公司承担。同时，万里行公司的风险控制在于为农户提供全程服务以及签订土地经营权的转让协议。该地方性的探索政策，对于降低信贷风险，建立更加完善的担保机制具有重要意义。

4 结束语

古语曾言，“宜未雨而绸缪，毋临渴而掘井”。虽然农地承包经营权抵押贷款才刚刚兴起，许多问题也只是隐藏在水面之下未曾暴露，我们仍应从远处着手，及时发现融资过程中的弊端，建立起相应的法律、金融和担保体系，提高土地承包经营权融资的可操作性，真正使农民手中的土地流转起来，筹措资金，发展其他产业以促进我国农业转型，推动农业发展，改善农民生活状况。

[1] 谭淑豪.现行农地经营格局对农业生产成本的影响[J].农业技术经济，2011(4)：71-77.

[2] 王晓静，李琼，林德明.江苏省农村土地承包经营权流转情况调查及建议[J].现代科技农业，2014(7)：347-348.

[3] 陈小君.农村土地法律制度硏究：田野调查解读[M].北京: 中国政法大学出版社，2004.

[4] 杜娜娜.新型土地承包经营权抵押贷款模式参考[D].兰州：兰州大学，2012.

[5] 王铁雄.农村土地承包经营权抵押融资问题与对策分析[J].云南大学学报：法学版，2013,27(2)：88-90.

[6] 秦光远，谭淑豪.农户风险认知对其土地流转意愿的影响[J].西北农林科技大学学报，2013,13(4)：61-67.

[7] 丁关良，刘贤红.土地承包经营权若干问题的法律思考——以《农村土地承包法》为主要分析依据[J].浙江大学学报，2004(3)：27-34.

[8] 索婷，程亮.对农村土地承包经营权抵押的法律思考[J].农村金融研究，2014(1):65-59.

[9] 史文斐.土地承包经营权担保融资的路径新探[J].安徽农业科学，2013,41(7):3142-3144.

[10] 李思冉.农林经营权抵押融资研究——基于农地制度演变的视角[D].成都：西南财经大学，2009.

[11] 郎波.农村金融与担保机制研究——基于专业农牧担保的实证分析[D].成都：西南财经大学，2013.

[12] 赵海.我国农村土地承包经营权抵押的现实考察[J]. 农村金融研究，2014(6)：5-9.

(责任编辑：尹晓琦)

Discussion and Study on the Financing Mode of Rural L and Contract Management Rights

ZHANG Xin-yuan, LIU Si-liang, TAN Shu-hao*

(School of Agriculture Economics and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872,China)

According to the basic process of financing, we analyzed the status of the financing of rural land contract management rights. Regarding the lack of trading platform, policy support and legal provisions, as well as financial risks and other issues, the financing was analyzed from three different angles. In addition, some recommendations were made for the current problems in order to improve the operability of financing.

land contract and management rights; financing process; risk prevention and control; system construction

2014-11-07

国家级大学生创新实验计划项目(2014年)

张馨元(1995-)，女，江苏淮安人，主要从事土地制度、政策与土地利用研究；*为通讯作者。

F321.1

A

1009-7961(2015)01-0078-05