“一带一路”战略的核心内涵与推进思路

陈 耀

作者系中国社科院工经所研究员、中国区域经济学会副理事长兼秘书长

2013年9月和10月，习近平总书记分别在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚时提出共同建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（简称“一带一路”）倡议，去年12月中央经济工作会议把“一带一路”确定为优化经济发展格局的三大战略之一。一年多来，国内外就“一带一路”战略展开了广泛讨论并积极谋划行动方案，但对该战略内涵的理解却有较大的差异，特别是国内各地区在积极参与过程中也凸显出盲目和无序。因此，本文拟就如何把握和推进“一带一路”战略谈些个人的看法和思考。

准确把握战略内涵

“一带一路”战略顺应了时代要求和各国加快发展的愿望，是一个内涵丰富、涉及面广、包容性强的巨大发展平台。笔者认为，可以从以下几组对应平衡关系中来理解和把握。

一是古今传承。丝绸之路始于古代中国，是连接亚洲、非洲和欧洲的古代商业贸易路线。我国从汉、唐、宋时期通过陆路和海上把丝绸、瓷器、茶叶、冶铁、耕作等商品和技术，传播到国外，同时从国外带回国内没有的东西，这种互通有无的经贸联系和文化交流，改善了沿线国家的社会生产力和人民生活水平。今天重新提出“丝绸之路”，不是期望恢复古老丝路往日的辉煌，其现代的含义更加宽泛，丝路成为一个象征性的标志，一个大的国家发展战略。从古到今要延续历史的精神，传承并提升古代文明，促进我国与世界各国在物质和文化等多方面更广泛的交流合作，这是实现中华民族伟大复兴中国梦的大战略棋局。

二是内外开放。“一带一路”既涉及国内区域又涉及国外区域，是国内沿线区域与国外沿线国家和地区通过现代运输方式和信息网络连接起来的相互开放战略，对外开放是战略的核心。我国当代对外开放从空间上看很不平衡，沿海地区起步早，开放程度高，而内陆和沿边地区相对较晚，开放程度较低。丝路经济带要有包括内陆地区和沿边地区的国内大部分区域参与，扩大这些地区的对外开放水平，形成全方位的开放经济体系。

三是海陆统筹。“一带一路”既涉及陆上通道又涉及海上通道，陆路通过铁路、公路联通中国到中亚、东南亚、西亚到欧洲，形成若干条陆上大通道、大动脉；海上丝绸之路在古代路线基础上不断拓展新航线，也就是现在21世纪海上丝绸之路，实现陆海连接双向平衡。“一带一路”将打破长期以来陆权和海权分立的格局，推动欧亚大陆与太平洋、印度洋和大西洋完全连接的陆海一体化，形成陆海统筹的经济循环和地缘空间格局。

四是东西互济。丝路经济带贯穿东西，联通南北，但主线是东西两个方向。从我国来看，过去30多年主要是依托东部地区通过海上贸易的东向开放，丝路经济带则更多是考虑通过连接亚欧的陆路大通道，加大西向开放的力度。我国西部地区由过去开放的末梢变为开放的前沿，向东开放和向西开放的相对均衡化，也必将促进国内东西部地区经济协调发展。当然也考虑到南北向与国际的货物运输、贸易往来，除了南方的海上丝绸之路，更有北方对接“草原丝绸之路”联通东北亚的蒙古、俄罗斯等陆路通道，开辟东北地区对外开放新局面。

五是虚实结合。“一带一路”是一个长远的国家战略，一个内涵丰富的大概念。由于它的边界不是完全确定的，它所涵盖的内容不是固定不变的，它的目标也不会是完全清晰的，因而使得这一战略显得有些“虚”。但是，从提出初期的基本构想到现在推进的过程看，这一战略正由“虚”变得越来越“实”。比如我国与相关国家的大通道建设，陆上和海上基础设施的互联互通、能源和矿产资源合作、贸易往来日益频繁、中国产品和投资“走出去”、油气管道在建、基础设施投融资机制建立，这些都是看得见的成果，“一带一路”战略正在一步一步地向前推进，已经变成实实在在可以落实的工作。

六是中外共赢。“一带一路”是由我国提出的倡议，显然对我国自身发展有着重要战略意义，不仅有利于我国充分利用“两种资源、两个市场”，尤其是保障我国的能源资源安全、化解富余产能和经济转型升级，而且还有利于加强我国与周边国家尤其是新兴市场国家的经济和文化交流，建立长期合作伙伴关系。但必须看到，“一带一路”又是一个中国与相关国家能够实现互利共赢的战略，一方面是中国的发展会对丝路沿线国家经济产生巨大的带动效应，如带动这些国家的优势资源开发、满足这些国家对中国工业品和生产技术的需求；同时更重要的是，中国政府充分考虑到周边相对落后国家建设“一带一路”的现实困难，出巨资建立了亚洲基础设施投资银行和丝路基金，并鼓励中国企业向外投资，这些都会使沿线国家获得实实在在的好处和利益，从而实现共同建设、共同发展、共同繁荣。

科学规划布局重点

作为国家战略，对“一带一路”科学规划至关重要。去年11月，习近平总书记在中央财经领导小组会议上强调，要做好“一带一路”总体布局，尽早确定今后几年的时间表、路线图，要有早期收获计划和领域。由于涉及国际国内特别是国家间关系的复杂性，初期规划应当依托已有基础，分层分类，先重后轻，先易后难，循序渐进。

强调依托现有基础，目的是要充分利用现有设施资源，避免大量新建和新增投资，尤其是通道建设、港口和口岸建设；所谓“分层分类”就是要明确国家、地方、城市不同层次的分工，确定不同类型地区的重点任务（如西北地区对中亚和西亚合作，西南地区对东盟和南亚合作，东南地区对港澳台合作、东北华北地区对俄罗斯蒙古日韩合作）；“先重后轻”就是对关系全局的重大项目优先部署，比如干线通道、基础网络、互联互通关键环节；“先易后难”主要指对国家间关系相对稳定、合作意愿强烈、容易达成共识的项目优先考虑，对那些尽管有合作意愿、但达成共识难、前景不明朗的项目，要缓期开展，严格控制风险。

从空间布局上，要按照“以线串点、以点带面、内外对接”的思路，规划好陆上和海上互联互通的大通道、重要的节点城市和口岸、以及国内重点建设区域。互联互通建设是“一带一路”战略的基础和前提，既包括铁路、公路、航空、管道、海路，也包括电信、互联网、物联网。目前亚欧大陆桥已经在丝路经济带上发挥骨干作用，今后还要加快中国与东盟国家大通道的建设，推动孟中印缅经济走廊以及中俄中蒙大通道的形成。重要节点城市和口岸主要是指陆上和海上的交汇点，要重视那些海铁联运条件好、港口功能强、腹地广阔的城市，如华北地区的天津、华东地区的连云港和宁波、华南地区的深圳以及北部湾。从国内区域层面看，已经基本形成共识的是，陆上重点在西北地区，海上重点在东南沿海地区。

“一带一路”是国家对外开放的大战略，战略实施的进度和程度不只取决于中方，还取决于沿线相关国家的认知和共同努力，因而国家层面的对接十分重要。从国家层面上，重点是要围绕“五通”着力推进。其中，政策沟通是关键。我国要与相关国家就“一带一路”战略进行交流，本着求同存异原则，协商制定推进区域合作的规划和措施，在政策和法律上为战略实施“开绿灯”。其次，道路联通是前提。没有互联互通的跨境大通道和信息网络，经济带就缺乏依托和载体，所以完善跨境基础设施是基础条件。第三，贸易畅通是核心。“一带一路”连接亚太经济圈和欧洲经济圈，市场规模和潜力独一无二，沿线各国要积极推动贸易和投资便利化，尽快消除贸易壁垒、降低贸易和投资成本。第四，货币流通是手段。要推动实现各国在经常项目和资本项目下本币的兑换和结算，以降低流通成本，增强抵御金融风险能力。最后，民心相通是根本。建设丝路经济带要尊重各国的文化习俗，在保护文化多样性的前提下加强人民友好往来，增进相互了解和传统友谊，为开展合作奠定坚实的民意基础。

国内区域层面陆上应以西北省区为重点，使其成为我国向西开放的前沿，并打造西部开发的升级版。我国西部地区占全国71%的国土面积和28%的总人口，经济总量仅占全国不足20%，既是资源富集地区又是经济欠发达地区。但从西部地区内部看，西北和西南又有很大差异，西北地区经济欠发达的程度要高，对外开放程度要低。据2012年统计，西北五省区（陕甘宁青新）经济总量为31844亿元，不到西南（云贵川渝桂）的一半。西北地区进出口总额仅占全国1.5%，而西南地区占到4.0%；西北地区外商投资仅占全国地区总量的1.3%，而西南地区占到5.5%。

古丝绸之路途经的国内省份主要在陕西、甘肃、新疆等西北地区，建设丝路经济带为西北发展带来了历史机遇。西北地区虽然是全国经济发展的“洼地”但却是资源禀赋的“高地”。石油天然气、煤炭、风电、太阳能等能源，黄金、有色金属等矿产资源，以及生物和旅游资源，不仅丰富且组合条件好，广袤的土地也为经济开发提供了巨大的空间。西部大开发以来，西北地区的交通、通信、能源、水利等基础设施条件和脆弱的生态环境均得到很大改善，国家“向西开放”的战略将使西北地区偏僻的地理区位劣势得以改变。借助丝路经济带的建设，必将进一步完善西北地区的基础设施，促进西北乃至整个西部地区优势资源的开发，提升对外开放水平，并为我国经济持续平稳增长提供有力支撑。因此，笔者认为，将西北省区作为丝路经济带的重点是合适的。

此外，国内区域海上丝路建设重点应在福建、广东、广西等沿海省份。有大港口的地方都能成为起点，特别是有远洋航线、对外贸易发达的城市，要成为建设海上丝路的重要节点城市。依托这些重要节点城市及港口，促进我国与东盟、南亚、北非等国家经贸合作。

积极稳步有序推进

按照中央的部署，2015年我国“一带一路”战略要有一个良好的开局。目前，国际上尽管有不同看法，但总体上我国的倡议获得了热烈响应；从国内看，各地区都在纷纷谋划如何融入这一战略，甚至呈现出争“起点”、争“核心”等争先恐后、抢抓机遇的局面。针对目前的现状，笔者认为推进战略的实施，要坚持“积极、稳步、有序”的总方针，避免出现国际上“剃头挑子一头热”、国内地区间无序竞争、超能力对外援助投资等问题和风险。

第一，尽快出台总体规划指导意见。编制一个完整详实的“一带一路”规划需要时间和大量的调查研究论证，短期内难以做到，由于涉及国际层面，这样的规划也较为敏感，因而建议有关部门初期尽快先出台总体指导意见，重点明确推进原则、思路、主要任务、空间布局、国内相关区域定位以及保障措施，以指导部门、地区和企业行为，避免无序和重复建设。

第二，要重视该战略惠及沿线国家民众的国际推介。为体现“亲、诚、惠、容”的周边外交理念，使沿线国家对我们更认同、更亲近、更支持，要加大在国际上的推介力度，特别是要突出“一带一路”战略如何能够使沿线国家民众受益。同时邀请沿线国家的普通民众来我国参观访问，增进民间交流尤其是青年学生交流和民众友谊。

第三，加强对各地区开辟国际货运班列和跨境物流的管理。目前我国至少已有8个城市开通了直达中亚和欧洲的国际货运班列，还有很多城市正在计划开辟新的铁路货运线路。这些班列对于我国商品更快地进入国际市场发挥了积极作用，也是丝路经济带建设的重要内涵，需要注意的是，随着班列的增多，各地争夺货源的竞争也趋激烈；同时，跨境电商、跨境物流加快发展。有关部门需做好管控，防止恶性竞争损害国家整体利益。

第四，对外援助投资要严格论证，把控风险。我国周边一些国家经济发展相对落后，对交通等基础设施建设需求很大，建立亚洲基础设施投资银行和丝路基金，有助于对这些国家提供帮助，并逐步形成我国政府的海外发展援助机制（ODA）。对于这些基础设施项目必须遵循国际通行规则严格进行可行性论证，既要考虑需要也要考虑可承受能力，防止出现后续项目的“无底洞”效应。