新常态下如何加快转变农业发展方式

韩 俊

作者为中央财经领导小组办公室副主任。本文是作者1月10日在“国研智库论坛·新年论坛2015”上的演讲

孙大航 摄

前不久召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议，对深化农村改革、加快推进农业现代化做出了一些新的部署，特别是对加快转变农业发展方式提出了一些新的要求。

总的来看，我国农业和农村经济形势保持了持续向好的局面。去年粮食生产实现了“十一连增”，增产超过100亿斤；农民收入增长实现“十一连快”。特别值得注意的是，农民收入增长速度在过去连续五年超过城镇居民收入的增长，这对统筹城乡发展具有标志性的意义。这也说明党中央一系列惠农政策给亿万农民带来巨大的实惠。粮食“十一连增”、农民收入“十一连快”，对于保证宏观大局的稳定发挥了至关重要的作用。

当前农业发展需要突出关注四方面变化

在这种持续向好的局面中，我国农业发展也面临着巨大变化或挑战。对此，前不久召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议做了非常深入的分析，最突出的、需要关注的有四个方面。

第一，农产品价格“天花板”封顶效应开始显现。

目前，国内外农产品价格开始出现倒挂，一些主要农产品的国内价格开始明显高于国外农产品到岸完税价格。2008年农产品价格倒挂的只有大豆，现在大宗农产品价格已经开始全面高于国际市场的离岸价格。有一些农产品，比如棉花、糖料，已经顶破价格“天花板”，即已经高于配额外完税价格。

现在，全球粮油供求短期内正在发生重要的周期性变化，特别是石油价格跌破50美元一桶以后，对国际农产品市场影响非常明显。短期之内国际农产品价格下跌的趋势仍然非常明显，所以说国内外农产品价格的倒挂可能会成为常态。这意味着国内农产品涨价的空间开始受到了挤压，这是我们制定农业政策必须面对的新情况。

第二，成本“地板”抬升的挤压越来越明显。

农产品成本，我们称之为“地板”。它的不断提升对农业的挤压已经非常明显。由于劳动力越来越贵，租金越来越高，农业生产中像农机、化肥、农药、农膜等的投入越来越多，使农业的成本处在快速上升的通道。比如，在新疆收棉花，收一亩棉花的人工成本是800元，机械化成本可以下降到200元。西南和广西的甘蔗种植，收一亩甘蔗要用五个人工，每个人工的每天费用高达150元。如果没有机械化的推进，甘蔗靠人工收割已经没有任何优势。

第三，农业生产和价格补贴的“黄线”开始逼近。

我们加入WTO（世界贸易组织）的时候有承诺，比如说，对生产和贸易产生扭曲作用的“黄箱补贴”，我国承诺补贴的上限不超过农业产值的8.5%。现在一些农产品已经逼近黄线。入世时我国对农业承诺的贸易保护非常有限，关税形式非常单一，并且极其透明。我国农产品平均的关税谈下来只有15.2%，而巴西的高达35.2%，欧盟达22.8%。配额以外很多重要农产品实现配额管理，配额内关税只有1%，配额以外最高也只有65%。

在目前的贸易保护政策下，我国农产品价格触及“天花板”以后，价格驱动型进口会不断增加，进口对国内农业造成的冲击会难以避免。这是我们面对的非常严峻的挑战。

第四，资源环境的“红灯”开始亮起。

长期以来，为了增加农产品的产量，农业资源存在过度开发利用的问题，生态存在严重透支的问题。有些地方地没法种，水也不能浇，资源环境旧的欠债没有还，新的欠债还在继续发生。可以说，农业发展既面临着“天花板”、“地板”双重挤压，又面临着“红灯”和“黄线”双重约束。在这样的环境下制定农业政策，我们面临的空间受到很大的挤压。特别是国外廉价农产品对我们的强势竞争就在眼前，入世对中国农业的大考才真正开始。

面对这些巨大变化和挑战，出路只有一个，按照中央经济工作会议和中央农村工作会议作出的重要部署，必须加快转变农业的发展方式。

新常态下加快转变农业发展方式的重点

农业的发展方式怎么转？过去从某种程度上是拼资源、拼环境，主要追求产量的增长，现在必须转到数量、质量效益并重的轨道上。中国这么大的国家，农业发展不讲数量不行，中央经济工作会议提出要保证粮食等主要农产品产量的稳定，在这个基础上更加重视提升农产品的质量，提升农业发展的质量和效益，更加注重提高农业的国际竞争力，更加注重农业的技术创新，更加注重农业的可持续发展。

在新常态下，加快农业转变生产方式，必须推进农业结构的深度调整。农业结构的深度调整，不是简单地多种菜、多种水果，而是大力提高农产品和食品质量安全水平，延长农业的产业链。农业作为初级产业，它还接“二”连“三”，即它是和二产、三产连在一起的。日本、韩国把农业看成六次产业，1＋2＋3＝6，1×2×3=6。今后，我国农业调整很重要的一个考虑，就是要促进一、二、三产业的融合发展。

加快转变农业发展方式，必须完善农产品价格形成机制。这方面一个重要的改革探索是实行目标价格制度，去年中央部署在东北三省包括内蒙古开展大豆目标价格改革试点，在新疆开展棉花目标价格改革试点，目前，棉花、大豆目标价格试点总体进展顺利，对试点的跟踪和评估一直在进行，现在试点中遇到的问题，如何解决都有预案。实行目标价格改革试点以后最大的变化是农产品的价格开始逐步向市场均衡价格回归，市场机制在价格形成上发挥了决定性作用。

加快转变农业发展方式，必须加快构建农业可持续发展体系。对中国农业来讲，必须要进行脱胎换骨的革命性改造，把农业发展转向可持续发展的轨道。这方面，需要加快实施的举措有：控制农业用水总量，降低化肥、农药的使用量，推进农作物秸秆基本资源化利用，推行农业投入品包装包括废弃农膜基本实现有效回收处理。为解决耕地污染问题，要像美国那样大规模的休耕不符合中国国情，现在正在局部地区探索让污染严重耕地休养生息。比如，目前在湖南开展重金属严重超标耕地综合治理，主要是推行替代种植。总之，农业可持续发展涉及的面非常广，农业发展必须要转向资源节约、环境友好、生态循环的轨道上。

加快转变农业发展方式，必须完善农业的支持保护政策体系。对生产贸易产生扭曲作用的“黄箱补贴”已经逼近黄线，要创新农业的支持政策。“绿箱补贴”是不受限制的，在农业基础设施建设、农业保险、扶贫、农民直接收入支持等这些方面，今后要加大政策支持力度。

当前农业面临着天花板、地板、黄线、红灯的双重挤压、双重约束。在快速城镇化过程中，年轻人甚至中年人越来越多地离开农业和农村。我们要努力防止农业萎缩、农村衰退甚至荒芜，让农业强起来、让农村美起来、让农民富起来，满足几亿农民对幸福美好生活的渴望，这是我们全面建成小康社会和推进现代化建设必须要解决的重大课题，是我们从根本上解决“三农”问题面临的最重大的政策任务。2030年中国的城镇化达到一个很高的水平以后（可能接近70%的城镇化率），农村常住人口还会高达近四亿人，务农劳动力还会高达1.5亿左右。城镇化的推进无疑会为解决“三农”问题创造条件，但不是说城镇化发展起来后“三农”问题会自动解决。单纯就农业论农业不行，单纯就农村论农村也不行。“三农”政策不单纯是一种产业政策，必须经济政策与社会政策综合考虑，必须强调以城带乡、以工促农，强调城乡互动、城乡协调发展和共同繁荣。

全面建成小康社会，农村这一头不能拖后腿，不能成为短板。当前，要积极适应经济发展的新常态，直面挑战，努力保持农业农村持续向好的局面。要强化农业的基础地位，坚持不懈推进新农村建设，以改革添动力，以法治做保障，加快推进中国特色农业现代化发展，努力实现新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展。