世界银行非自愿移民政策对亚投行政策制定的启示

曹生国，牛金林

（1.河海大学中国移民研究中心，210098，南京；2.华能澜沧江新能源有限公司，650000，昆明）

一、亚投行的成立与美国的质疑

亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank， 简称亚投行，AIIB）为亚洲区域多边开发机构。据预测，2020年前，亚洲地区每年基础设施投资需求达7 300亿美元，现有的世界银行、亚洲开发银行等国际多边机构很难满足这一需求，亚投行的成立为亚洲地区基础设施建设搭建了一个专门的基础设施投融资平台，可以充分利用本地区充裕的储蓄。同时，随着英国等众多西方国家的加入，亚投行体现了它的全球性、开放性和合作性，为更好、更多地利用域外资源服务亚洲地区基础设施建设提供平台，实现互利共赢。

但是美国等国家怀疑亚投行是否具有像世界银行和亚洲开发银行等“高标准”的运营规范，包括透明度问题、社会问题和环保问题。这样的怀疑和指责虽然毫无道理，但是对于亚投行自身来说，必须开放地、谦虚地学习其他多边开发机构优秀的东西，在此基础上建立自己的运营规范，这在初创阶段至关重要。世界银行是成立较早、以减贫为目的、全球性的多边开发机构，成立至今通过不断地修改和完善形成了当前的安保政策，包括社会政策和环保政策，为其规避风险或者为借款方减少风险提供了保障措施。亚洲开发银行基本上沿用了世界银行的相关政策，为其运营提供保障。因此，亚投行可以借鉴世界银行的相关政策制定符合自身实际的安保政策，为其运营提供保障。鉴于以往铁路、公路、桥梁、港口、机场等基础设施建设过程中产生由于征地等原因引起的移民问题，很大程度上影响工程建设，加上笔者研究方向限制，本文仅就世界银行社会政策——非自愿移民安置政策对亚投行非自愿移民安置政策制定的借鉴和启示进行研究。

二、世界银行：非自愿移民安置政策

20世纪80年代末，世界银行（以下简称世行）通过总结过去20多年贷款援助项目的经验，表明发展项目中的非自愿移民不仅没有缓解，反而常常导致了严重的经济、社会和环境风险。因此，世行着手制定非自愿移民安置的相关政策,并于1980年发表了第一个非自愿性移民安置政策——《世界银行贷款项目中涉及的非自愿性移民社会问题》。在此基础上，1988年世行制定了较为详细的非自愿移民安置政策与技术文件，即《开发项目中的非自愿性移民——世界银行贷款项目政策指南》。这个政策指南经过修订和完善，在1990年改称为 《世界银行4.30导则:非自愿性移民》（以下简称“4.30导则”）,成为 20世纪90年代指导世行贷款项目非自愿移民安置工作的纲领性文件。进入21世纪，世界银行于2001年12月发布了 《非自愿性移民业务政策OP4.12》（以下简称世行业务政策OP4.12）和《非自愿性移民世界银行程序BP4.12》（以下简称世行程序BP4.12）以取代“4.30导则”。两个新的政策文件秉承的基本精神是对非自愿移民安置工作的目标、过程、具体要求等作出了更为详细的规定。世行业务政策OP4.12和世行程序BP4.12的出台,为21世纪世行贷款项目中非自愿移民的可持续发展奠定了制度框架基础。同时，世行定期召开相关会议，讨论其安保政策，不断修改和完善其非自愿移民安置政策。

我国于1981年向世行贷款实施发展项目，这与世行第一个非自愿移民安置政策发布相吻合。在30多年实施世行贷款项目中，我国结合自身实际，制定出了与我国相关政策法规和世行非自愿移民安置政策相适应的政策，为这些项目的实施提供了保障。在这个过程中，政策制定者和学者不断对世行的非自愿移民安置政策进行研究。这些研究具有以下特点：①对世行的政策研究侧重于比较分析，且以我国水库移民政策比较为主；②侧重于单一角度或视角，从不同阶段、不同政策内容对世行政策进行研究；③没有对世行移民政策进行单独、系统的总结分析。

图1 世行非自愿移民安置业务政策OP4.12基本框架

由于亚投行业务的特殊性，不仅限于水利、水电工程，因此，仅仅比较分析其移民政策与我国的水库移民政策是不够的。其次，对于亚投行非自愿移民安置的政策制定来说，目前更重要的是全方位、系统地对世行等多边开发机构的相关政策进行学习，因此单一视角的世行移民政策研究也是不足的。鉴于世行业务政策OP4.12条款较大，且相对生涩难懂，笔者以政策框架图的形式介绍世行非自愿移民安置政策的主要内容，同时让读者明白其政策逻辑。

如图1，世行非自愿移民安置政策的基本逻辑是：世行经验表明发展项目中非自愿移民涉及的影响可能导致经济、社会和环境风险，为了规避风险的发生或减轻风险的影响，借款方有必要采取相应的保障措施。在这个过程中，世行政策规定了借款方责任的同时，在借款方提出请求时，世行也提供必要的技术和资金上的援助，以此实现以下3个政策目标：

①探讨一切可行的项目设计方案，以尽可能避免或减少非自愿移民。

②如果移民不可避免，移民活动应作为可持续发展方案来构思和执行。应提供充分的资金，使移民能够分享项目的效益。应与移民进行认真协商，使他们有机会参与移民安置方案的规划和实施。

③应帮助移民努力提高生计和生活水平，至少使其真正恢复到搬迁前或项目开始前的较高水平。

在对世行非自愿移民安置政策框架、政策逻辑、政策目标等方面有初步了解的基础上，具体分析其中一些重要条款对亚投行非自愿移民政策制定的启发和借鉴意义。

三、世行非自愿移民政策对亚投行移民政策制定的启示

世行作为一个金融机构，将风险规避作为其发放贷款的前提条件之一，以保障自身的正常运营，其非自愿移民政策也是围绕风险规避制定的，包括自身风险规避和向借款方减少风险提供援助。亚投行在制定其非自愿移民政策时也应紧密围绕风险规避这个问题。以下是世行在政策制定中采取的风险规避方法，值得亚投行借鉴。

1.移民安置责任：借款方

世行作为一个多边开发机构其资源和能力有限，有些风险无法承受和解决。社会风险比如非自愿移民问题，由于难以预测、可控性较差和影响程度较大，一旦发生风险世行是无法承担的。因此世行的非自愿移民政策规定移民安置由借款方负责。世行业务政策OP4.12中17～24条款规定：借款方负责编制移民安置文件 （移民安置规划、政策框架和程序框架），并负责规划实施和监测。世行只是审查和评估移民安置文件、规划实施和监测工作是否符合世行政策要求。尽管第33条款规定：世行可为主体投资项目中需要移民搬迁的项目内容提供资助，但是实际上在这个问题上还是比较谨慎的；第34条款规定世行不支付现金补偿和其他以现金支付的移民援助或土地的费用。实际上从国内实施的世行贷款项目看，除小浪底工程等极少数工程移民安置贷款由世行提供外，其他工程移民安置基本由国内配套。这表明世行除了认为一些移民示范工程可以取得良好效果外，一般情况下不会主动提供工程移民安置部分的贷款，以规避风险。亚投行也应该有针对性地进行工程移民安置部分贷款，不应该太过主动。

2.以人为本：尽可能避免或减少以非自愿移民为目标

世行业务政策 OP4.12第 2（a）条款规定：探讨一切可行的项目设计方案，以尽可能避免或减少非自愿移民。这与国内在工程建设征地过程中实行的“节约利用土地政策”在理念上存在本质不同。尽管我们提出了以人为本的科学发展观，但是实际工作中相关理念还是没有转变过来。世行尽可能避免或减少非自愿移民的政策目标及关注弱势群体需要具体政策规定，一方面是人权观念和人权理论在世行项目中的具体运用，另一方面这些政策可以促进资源节约和经济社会的可持续发展。而国内强调资源管理、忽视移民的做法往往导致移民对项目的支持和理解不够，甚至抵制工程建设。亚投行需要把基本的人权观念和相关理论应用到贷款项目上，避免不必要的“指责”。

3.在适当的情况下，向非政府组织提供有意义协商的条款，并规定申诉机制

不可否认，非政府组织（NGO）在当今或者未来扮演着越来越重要的角色，不管是国内还是国外。世行业务政策 OP4.12第 14条款规定：借款方还按照世行的要求制定一项程序，以便确定移民获取补偿和其他帮助的资格标准。该程序还包括向受影响群众和社区、地方当局，在适当情况下向非政府组织（NGO）进行有意义协商的条款，并规定申诉机制。这个条款充分体现了世行在政策制定上的严谨性，规定了处理与非政府组织的关系。并不是任何情况下都要与其协商，保障了独立性，而在合适情况下与其达成协议也是有意义的，避免了互相扯皮。最后，还规定了非政府组织的申诉机制，在此机制外申诉无效。由于特殊的国情，我国缺乏对非政府组织的科学管理和与其打交道的经验。试想，一个柬埔寨就有4 000多家非政府组织，亚投行如果处理不好与非政府组织的关系，很可能成为其投资项目的障碍。

4.财产损失方面考虑社会资本损失

世行业务政策 OP4.12第 3（a）条款规定强制性的征用土地将会导致①搬迁或丧失住所；②失去资产或获取资产的渠道；③丧失收入来源或谋生手段，无论受影响的人是否必须迁至他处。而国内建设征地过程中注重有形财产损失（土地、房屋和地上附着物）的调查和补偿，相比世行，社会资本等无形资本损失问题没有得到重视。在笔者对对南方某大型水库移民的调研中，发现有几对移民夫妻一个外迁、一个后靠就近安置，人为造成分离。由于各自在安置区得不到亲友的帮助、社会网络被破坏及生理、心理上得不到安抚，导致外迁移民在法律禁止的情况下仍然返迁。同时，由于国外部分国家的居民社区观念比较强烈，如果由于强制性移民导致原有社区组织被破坏，而得不到重建或相应的补偿将引起社区居民的强烈反感。亚投行在其移民政策的制定中，必须注重社会资本损失补偿问题，比如，村民A经营一个商铺，村里部分村民由于项目建设需要迁移到其他地方，其客户减少，导致收入减少这类补偿问题。

5.关注少数民族移民的安置问题，特别针对具有传统生产方式的少数民族

世行业务政策OP4.12第14条款规定，世行的经验表明依附于土地、具有传统生产方式的少数民族的移民问题尤其复杂，移民活动可能对他们的身份特征和文化延续造成严重的不利影响。因此，世行需要弄清楚借款方是否探寻了所有可行的项目设计方案，以避免这些群体的实际迁移。世行对少数民族移民安置问题的态度是明确的，特别对于依附于土地、具有传统生产方式少数民族的移民问题，只有探析了所有设计方案后，无法避免才可以实行迁移。同时，如果项目所处位置少数民族比重较大或者项目对少数民族影响比较大，借款方要制定相应的《少数民族发展计划》。大多数亚洲国家由于地理、历史等原因，民族成分复杂和民族间矛盾比较突出，长期处于混乱中。比如缅甸有135个民族，是我国的两倍多，由于达不成民族和解，长期处于战乱中，这实际已经严重影响了中缅油气管道等中国在缅的投资项目。亚投行如果在政策制定上不重视少数民族问题很可能影响到其贷款项目安全。

6.考虑关联性项目对本项目移民的影响

世行业务政策OP4.12第4条款规定：世行非自愿移民政策适用于导致非自愿移民的所有项目内容，无论其资金来源如何。它还适用于造成非自愿移民的其他活动，这些活动据世行判断：①与世行援助的项目有直接且重大的关系；②对于实现项目文件中规定的目标是必要的；③与项目或计划与项目同期开展。这体现了世行的关注点并不仅仅局限于自己贷款项目的本身，还包含其他关联性项目。世行要求借款方编制或提供未建成的关联性项目的移民行动计划或者编制完工的关联性项目的尽职报告，以评估项目间的关联性，保障项目发挥最大效益。但是，由于国内项目管理者只注重项目主体工程竣工验收是否能通过，比如在北方某世行贷款的引水工程中，主体工程在建设质量、外观上都做得非常好，但是世行却将其评为“不满意”工程，其原因就是其关联的田间灌溉配套设施迟迟未建设，导致工程的功能无法发挥。因此，亚投行在其非自愿移民政策的制定中应该关注关联性项目对贷款项目存在的影响，不管是正面还是负面的。

四、结 语

从对世行非自愿移民政策制定逻辑和主要条款的介绍上看，世行政策制定的最终目的是风险规避，包括自身的风险规避，也包括为借款方风险规避提供必要支持，这值得亚投行借鉴。当然，世行作为一个营利性质的机构，其非自愿移民政策制定考虑了利润等因素，一些条款的制定也受到诟病，比如世行业务政策 OP4.12第 2（c）条款规定应帮助移民努力提高生计和生活水平，至少使其真正恢复到搬迁前或项目开始前的较高水平。世界著名移民专家Downing认为这将恢复和发展混为一团，往往导致移民没有从发展项目获得发展，并且这一点在印度等实施的发展项目中得以体现。因此，亚投行在非自愿移民政策制定上不能全盘照搬，需要结合自身机构特点和亚洲实际，制定出有针对性的政策，比如如何最大限度地规避亚洲地区的宗教冲突、国家信用评级较低等问题给贷款项目带来的潜在风险。

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