对坚持“空间均衡”破解水资源短缺问题的思考

2015-03-05方子杰柯胜绍

中国水利 2015年12期

方子杰，柯胜绍

（1.浙江省水利发展规划研究中心，310012，杭州；2.浙江同济科技职业学院，311231，杭州）

党的十八大报告提出了“两个百年”奋斗目标，作出了“三期并存”战略判断、“四化同步”路径设计和“五位一体”总体布局。十八大以来，我国宏观经济运行处于“三期叠加”新阶段，经济发展步入了“新常态”。新常态下，我国社会经济显现以下四方面新趋势，即经济社会越来越发展、城市规模越来越扩张、人口迁移越来越集中、经济产业越来越集聚；同时，作为社会经济发展重要支撑的要素资源之一，水资源的开发利用却陷入了以下四方面恶性循环而疲于应付，即用水需求越来越增长、紧缺程度越来越加剧、水源建设越来越困难、引水距离越来越遥远。水资源的短缺问题如果不及时寻求破解，任其日益持续恶化，将严重制约国民经济发展，影响国家长治久安。

2014年年初，习近平总书记就保障国家水安全战略问题提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的科学治水思想，为新时期强化水治理、保障水安全、破解水问题指明了方向与出路。其中从生态文明建设高度，审视人口经济与资源环境关系，提出了新时期治水工作必须始终坚守“空间均衡”重大原则。2014年11月，李克强总理在水利部考察时作出指示，明确要求根据水资源承载能力和水环境承载能力来调整经济结构、安排社会发展，以水定城，以水定地，以水定人，以水定产，大力推进节约用水，实现人水和谐。因此，新常态下只有坚持“空间均衡”原则与“四水四定”方针，才能有效打破水资源恶性循环，根本破解水资源短缺难题，推进水资源的可持续发展与永续利用。

一、坚持空间均衡

进入新世纪，在新型城镇化、工业化、农业现代化发展过程中，水资源日益短缺甚至紧缺也是一个“新常态”问题。目前，我国用水总量已经突破6 000亿m3大关。按照水资源公报数据统计，2013年全国用水总量已达6 183.4亿m3，占当年水资源总量的22.1%。全国人均水资源量只有2 062 m3，目前人均综合用水量已达456 m3。我国不少流域（区域）水资源已经被过度开发，全国12个水资源一级区已有黄河、淮河、海河等3个流域用水总量超过水资源总量的一半。其中海河区已超过自身所有，高达104%（即用水总量/水资源总量，下同），而长江区的太湖流域更甚。流域与区域的水资源过度开发以及跨流域与跨区域长距离引调水活动，引发了一系列生态环境问题。

面临不同程度的水资源短缺问题，需要未雨绸缪，牢牢把握“空间均衡”原则，强化水资源环境刚性约束，以其破解水资源短缺问题。“空间均衡”，不仅仅是新时期水资源空间配置的一项基本原则，更是新常态下推进经济结构调整与产业转型升级的一种倒逼机制。在传统发展模式下，水资源只是一项支撑经济发展的要素资源，往往被动满足经济社会发展的需求。在经济新常态下，水资源同样需要转型变革，不再单纯地以需定水、以需定供。反过来，水资源要转身变为一种主动约束因素，转变成为城市发展与经济发展的强约束指标，要以水资源的约束条件确定城市与经济发展的边界条件，倒逼城市与经济发展集约节约水资源。在新型“四化”推进过程中，坚持以水为先、以水为限，因水制宜、量水而行，推动经济转型升级与产业结构调整。

坚持水资源“空间均衡”配置，实现水资源可持续发展目标，要进一步探索构建“空间均衡”配置水资源的约束指标体系。建议以最严格水资源管理制度的“三条红线”指标与水资源开发利用率、城乡水面率作为实施“空间均衡”配置水资源的主要约束指标，并争取纳入省域国土空间利用规划以及城市总体规划、土地利用总体规划与流域综合规划中。其中应探索将水资源开发利用率作为流域（区域）水资源的开发边界；将最严格水资源管理制度的用水总量指标作为流域（区域）水资源的利用边界；将最严格水资源管理制度的纳污限排指标作为流域（区域）水资源的保护边界；将城乡水面率作为流域（区域）江河水域的保护边界。可通过国土空间规划的“禁建区、限建区、适建区”等空间界限管制和最严格水资源管理制度的“三条红线”指标以及“水面率、水资源开发利用率”等约束指标管控手段，对流域与区域涉水工程的空间界限和开发利用强度、生态空间比例等指标进行科学有效管制。

二、坚持以水定城

“以水定城”是水资源 “空间均衡”配置的第一项主要举措。此处“水”，专指狭义的水资源（下同），不包括水安全、水生态、水环境等其他水问题；此处“城”，指城市（城乡）发展（扩张）边界。因此，所谓“以水定城”，就是要以水资源的约束条件来合理确定城市（城乡）发展边界。

近年，我国城镇化快速推进，2011年年末，我国城镇人口首次超过农村人口；2013年年末，我国城镇人口比重达53.7%，基本达到世界平均水平。伴随城镇化快速推进，全国城市水资源紧缺程度日益严重。目前全国近2/3城市不同程度存在缺水问题，因此在推进新型城市化进程中，必须时刻坚持空间均衡原则，量水而行，以水定城。

2014年11月，国务院发布了《关于调整城市规模划分标准的通知》。新标准普遍提高了城市人口规模的上下限，特大城市的下限由100万人提高到500万人，超大城市规模规定要求城区常住人口1 000万以上。今后特大城市的发展规划，除考虑城市工业化进程以及相应的产业发展情况外，还特别要求考虑自然资源条件的约束，综合考虑自然生态环境与水资源的承载力进行特大城市目标规划，合理确定城市人口集聚规模。如，我国北方6区2013年供水量2 822亿m3，已占全国总供水量的45.6%，并占当年水资源总量的43.4%。因此，北方城市在水资源的约束下，不适合全都建得太大。另外，目前城区人口不到500万的城市，按照新标准将不再是特大城市，面临“降级”。被“降”为大城市的地区，发展空间及潜力会增大，更有空间聚集人口和发展城市；同时也应更加注意坚持空间均衡不放松，以水定城，以水为先，以水为限。

2014年，在新一轮城市总体规划的修订过程中，住建部会同国土资源部确定了全国“北、上、广、深”等14个城市开展划定城市开发边界试点工作。首批试点城市选择500万人口以上的特大城市和目前正在开展总规修编的城市。此次试点工作，住建部门在国土资源部门划定城市周边永久基本农田基础上，研究确定城市发展边界，最终修订完成城市总体规划。划定城市开发边界将有利于优化城市空间布局，防止城市无序蔓延，提高建设用地利用效率。在该轮城市总体规划修订以及划定城市开发边界试点工作的过程中，水利应进一步加强与城市总体规划的衔接，加强多规融合，协助配合住建部门做好城市发展相关水资源专题论证工作。根据区域用水总量指标以及流域水资源开发利用率等水资源约束条件，对城市用水规模进行合理测算以及水量平衡分析，进一步研究提出城市发展适宜规模建议，提供城市政府部门进行科学决策，并争取纳入城市总体规划中，真正落实“以水定城”。以杭州市为例。杭州市在新一轮城市总体规划修订中，围绕增强城市可持续发展能力，综合考虑水资源承载力等制约因素，严格空间开发管制和规模调控。城市划定增长边界与生态保护红线，市区形成 “55%的禁建区、10%的限建区、35%的适建区”总体空间格局，实施空间管制，保护生态安全格局。

三、坚持以水定地

“以水定地”是水资源 “空间均衡”配置的第二项主要举措。此处“地”专指城市（城乡）建设用地边界。因此所谓“以水定地”，就是要以水资源的约束条件来合理确定城市（城乡）建设用地发展边界。

目前，一些城市的发展存在摊大饼式扩张的问题，建成区人口密度普遍偏低。国家在推进本轮新型城镇化的过程中强调以人为核心，“人的城镇化”是新型城镇化的战略问题，要严防土地的城镇化快于人的城镇化。一个统计数字显示，2000年至2011年全国城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度。按照国际惯例，一个地区国土开发强度的警戒线是30%。如果一座城市的土地城镇化过快，与资源环境承载能力不匹配，那么这座城市的可持续发展以及人的生存环境就会受到较大影响。超大城市首都北京就是一个典型，目前北京现状的建设用地开发强度，如果按照全市国土面积来算是21.3%，但如果扣掉长城外面北京的广大山区，只算平原地区面积，北京的建设开发强度则高达67%。可见北京已有2/3的平原地区被钢筋混凝土所覆盖，远远超出地区国土开发强度30%警戒线的国际惯例。因此，新型城镇化发展过程中，必须严格控制特大城市与超大城市的建设用地规模。

国务院在对城市划分标准进行调整的同时，与城市规模分类相关的政策、标准和规范等还要按照新标准进行相应修订。这同时意味着，未来超大城市、特大城市的用地规模将会受到严格限制。2014年，国土资源部与农业部联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，要求2016年年底前全面完成全国永久基本农田划定和成果完善工作，并安排“北、上、广、深”等14个城市先行开展城市周边永久基本农田划定工作。众所周知，城市周边永久基本农田的边界也就是城市扩张的边界。理所当然，只要划定并控制住了永久基本农田的边界，也就是划定控制住了城市发展的边界。

我国实施“最严格的耕地保护制度”，《土地利用总体规划》是城市总体规划和产业布局规划的制定依据。为适应地方经济社会发展的需要，国土资源部于2014年部署开展《土地利用总体规划》修订调整工作。新一轮的土地总规修订，国土部门更加突出了“三线”管制要求，即一要实施最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田保护红线；二要突出“反规划”理念，划定生态保护红线；三要强化空间管制，科学划定城乡开发边界（也是红线）。另外，新一轮的土地总规修订，将不可避免要对建设用地布局进行一定程度的调整。国土资源部已明确要求，在城市建设用地布局调整过程中增加资源环境承载力评价事项，将环境资源承载力评价作为前置条件。要求综合考虑城市特定空间内的人口条件、自然资源（包括水资源等）、能源供应等必要因素，对城市环境承载能力进行系统性评价。如建设用地布局规模超出了当地环境资源承受能力，国土资源部将不批准建设用地布局调整申请。

水资源作为一项重要的要素资源与约束条件，应更大程度地参与到国土空间开发总体格局与开发空间布局研究中去，真正起到城市发展与经济社会发展的要素支撑与约束作用。该轮土地总规的修订调整，国土部门开展的资源环境承载力评价与“三条红线”划定以及国土空间管制等有关工作，是当前推进水资源空间均衡配置与探索“以水定地”工作的最有利时机。应紧紧抓住这次调整机会，加强流域综合规划、水资源专业规划与土地总体规划的衔接协调与多规融合。水利部门应积极推动促进国土部门将水资源作为环境资源承载力评价的主要内容与主要指标；应将饮用水水源保护区和重要水域划定生态保护红线，根据具体情况分类划为“禁止建设区”或“限制建设区”，纳入土地总规的生态用地保护规划布局以及省域国土空间总体规划中；对接土地利用总体规划，做好土地利用结构调整，防止水域面积在规划期间调减。以浙江舟山群岛新区为例，舟山历来是一个水资源高度紧缺、需要大陆引水补给的海岛地区。在浙江省都市圈规划体系中，舟山市属于浙江宁波都市区（甬舟都市区）范围，在两市共同组织编制的《宁波都市区（甬舟都市区）规划纲要》中，规划2020年舟山中心城区（包括定海南部诸岛、朱家尖、普陀山岛等岛屿）用地规模93.5 km2，2030年舟山中心城区用地规模142.3 km2。

四、坚持以水定人

“以水定人”是水资源 “空间均衡”配置的第三项主要举措。此处“人”，专指城市人口规模与人口边界。因此，所谓“以水定人”，就是要以水资源的约束条件来合理确定城市人口规模与人口边界。

现代一座一流城市的发展离不开 “三流”，即 “人流”“资金流”“水流”。“人流”是社会现象，“资金流”是货币现象，“水流”既具自然属性又属社会现象（治水），三者是现代城市发展须臾不可或缺的重要因素。因此，未来水更是人类社会的珍稀之物与发展的要素资源，更应成为城市规划与人口规划的强约束指标。

《中国流动人口发展报告2014》（国家卫计委）显示，到2013年年末，全国流动人口的总量为2.45亿人。我国大城市集聚了更多更优质的社会公共资源，在经济、文化、教育、医疗、就业等方面具有明显的优势，对流动人口形成了强大的吸引力，形成“盆地聚集效应”，特大城市的人口聚集态势尤甚。有媒体曾对2013中国公共财政收入最高的50个城市对城市的人口吸引力进行排名，其中人口净流入超过100万的城市共有22个，包括了北、上、广、深以及天津、苏州、厦门等沿海中心城市。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。在推进新型城镇化的进程中，大城市尤其是特大城市要开展人口与水土资源的可持续发展专题研究，科学规划城镇化发展目标，合理规划城市人口规模。要坚持空间均衡原则，引导城乡人口合理迁移、均衡流动、有序落户。同样以舟山群岛新区为例。在《宁波都市区（甬舟都市区）规划纲要》中，规划提出2020年甬舟都市区的舟山市常住人口总规模控制在150万人，其中中心城区人口规模控制在85万人；2030年舟山市常住人口总规模控制在200万人，其中中心城区人口规模控制在130万人。

五、坚持以水定产

“以水定产”是水资源“空间均衡”配置的第四项主要举措。此处“产”，专指产业结构或者国民经济产出（包括GDP）。因此，所谓“以水定产”，就是要以水资源的约束条件来科学引导产业结构调整，合理确定国民经济产出规模，适度确定经济发展指标。

未来产业集聚是经济发展的主方向，产业集聚区与各类经济开发区是产业集聚与经济转型升级的主战场。浙江省为推进全省产业集聚发展，在全省规划布局了15个省级产业聚集区，其中有11个产业聚集区位于水资源相对紧缺的沿海地区。

“以水定产”，以浙东某市循环经济产业集聚区的一重大石化项目为例。该产业集聚区布局于浙东沿海区域，属于水资源紧缺地区。2008年，中石油、壳牌与卡塔尔石油三方计划共同投资建设炼油化工一体化项目，拟选址在该产业集聚区范围的滩涂围垦区域，项目近期用水约需16.7万t/d（环评建议控制在16万t/d），年用水量约6 080万t；远期用水约28万t/d，年用水量约10 260万t。按照水中长期供求规划研究成果测算，该市现状工况现状水平年缺水量约2.94亿 m3，2020年水平年缺水量约6.10亿 m3，2030年水平年缺水量约6.71亿m3。现状工况，仅这一重大石化项目，近期用水就需要一座中等规模的中型水库专门供水，项目远期用水更需要一座大（2）型水库专门供水。按照水资源综合规划及水中长期供求规划安排，该市规划虽有大中型水库水源工程，但目前建库投资巨大，又涉及移民、拆迁与征地等政策处理问题，水源建设困难重重。目前该市已列入“五水共治”保供水规划与实施方案的水源工程，整体需耗资60余亿元，年可供水总量约2.63亿m3，单方原水投资就要23元/t（不含水厂供水部分）。即便如此，显然还是不能满足2020年水平年全市的用水需求。规划近期2020年与远期2030年的供水条件，难以可靠保障石化项目的用水需求。可见，对于水资源紧缺的产业集聚区，并不适宜引进高耗水产业。正因为受限水资源与其他一些制约因素，目前已筹建5年之久的炼化一体化项目面临搁置。

六、结语

通过上述论述说明，在推进新型工业化的进程中，必须牢牢把握“空间均衡”原则，在产业集聚区与经济开发区，尤其更要坚持以水定产、以水定需。在重大产业布局与重大项目引进中，应开展规划水资源论证与项目水资源论证。建议对水资源论证不通过的项目，应如项目环评一样，实行一票否决。新常态下，第三产业中的服务业在经济结构中的地位将进一步上升。因此，要适应新常态发展需要，积极引导产业发展与转型升级，努力推进产业结构从制造业为主向服务业为主转变，坚持“节水优先”方针与“空间均衡”原则，节约、集约、高效利用水资源，有效破解水资源短缺问题，保障水资源可持续发展与永续利用。