库区城镇防护处理与移民安置有关问题探讨

梁婕鹏　沈　灿　龚　敬　冯秋生

(1．长江勘测规划设计研究院工程移民规划研究院，湖北武汉　430010; 2．长江水利委员会水文局建设与管理处，湖北武汉　430010)



库区城镇防护处理与移民安置有关问题探讨

梁婕鹏1沈灿1龚敬2冯秋生1

(1．长江勘测规划设计研究院工程移民规划研究院，湖北武汉430010; 2．长江水利委员会水文局建设与管理处，湖北武汉430010)

摘要:水利水电工程建设征地所涉及的城镇迁建是移民安置工作中的重点和难点。迁建方式包括后靠复建、异地迁建以及工程防护等，有防护条件的应优先考虑工程防护处理方式。以乌江彭水水电站库区沿河县城防护工程处理及移民安置为例，反思了其关键环节及应注意的若干问题，可供其他类似项目借鉴。

关键词:水利水电工程;建设征地;城镇处理;移民安置

1　水电工程建设征地重点和难点

城镇迁建规划设计是水利水电工程移民安置规划设计的重要内容。其主要任务是依据工程建设征地补偿政策，按照移民安置规划设计阶段的要求，对城集镇新址及建设用地范围内的用地布局、场地平整、基础设施、移民搬迁安置和城镇功能恢复进行规划设计，并计算相应的迁建补偿费用以及编制移民安置规划水平年的迁建规划设计文件。水电工程建设影响城镇的情况普遍存在，比如长江三峡工程库区涉及129个城镇(包括2个城市，11个县城)，南水北调中线工程丹江口库区涉及16个城镇(包括2个县城)，乌江彭水水电站库区涉及11个城镇(包括1个县城)，银盘水电站库区涉及3个城镇(包括1个县城)，白马航电枢纽库区涉及5个城镇(包括1个县城)等。

由于城镇人口集居密度大、产业集中、居民从业方式多样化以及经济和文化发达，是当地政治、经济、文化中心，其辐射作用不仅会对周边农村经济发展产生一定的拉动效应，也会使这些地区感受到城镇基础设施建设发展带来的实惠，因而在水电工程建设征地中，受淹城镇迁建成为移民安置的难点。

(1)迁建选址困难。一般城镇迁建选址首先考虑在原城镇周边，但如果新址地段条件达不到原地段等级，不少原来沿街经营的个体工商户就会失去生活来源;如同农村移民失去了赖以生存的土地、却又没有进行生产安置规划一样，因而很难被移民接受。

(2)库区淹没影响。水库淹没一般对沿河城镇的基础设施影响较大，对岸坡稳定可能产生不利影响，比如在三峡库区出现了较多城镇旧城功能恢复及库岸整治工程。

2　城镇迁建方式及选择

受建设征地影响的城镇应根据其受影响程度、建设征地后的经济腹地变化状况，综合分析当地自然、经济、社会条件和城镇功能及交通网络、行政区划的调整等因素，合理确定城镇迁建方式。如果城镇建成区及其腹地大部分均会受到影响且无需恢复的，则可通过相应的区划调整等行政手段将其撤消或与邻近城镇合并;确需复建的城镇迁建方式包括异地迁建、后靠复建和工程防护等。对于城镇建成区全部或部分受建设征地影响、而其腹地影响不大，如果原址有后靠条件，则应考虑后靠建设，否则应考虑异地建设。对于其中有防护条件的城镇，应优先考虑防护处理方式。表1就异地迁建、后靠复建、工程防护3种方式从技术经济等方面进行了对比分析。总之，迁建方式选择要因地制宜，技术可行，经济合理，有利于妥善安置移民。

表1　城镇迁建方式对比

由表1可知，前2种处理方式应用比较普遍，其核心在于制定出被地方政府和移民接受的城镇新区规划;而工程防护方式因是采取移民就地回迁，相对于异地迁建方案更宜被移民接受，但涉及的环节和应注意的问题最多、也最复杂。

3　防护工程处理关键环节及注意事项

防护工程一般是采用筑堤的形式，通过采取移民临时搬迁过渡、回填堤后低地及就地复建房屋的方法来安置移民，这种就近、就地安置的方式容易得到移民和当地政府的认可。但该方式也存在安置周期长、环节多的问题，在实施中应统筹规划，扬长避短。以彭水水电站库区沿河县城的淹没处理为例，以对防护工程处理的各个环节进行深入研究。

彭水水电站是乌江干流梯级开发方案中的第10级，位于重庆市彭水县县城上游11 km处，装机容量1 750 MW(5×350 MW)，多年平均发电量63．51 亿kW·h。2003年开始施工准备，2005年正式开工，2007年下闸蓄水，2008年5台机组全部投产发电。建设征地涉及重庆市的彭水县、酉阳县和贵州省的沿河县，总面积达36．12 km2，人口26 457人，房屋117．15万m2，耕园地1 260 hm2(1．89万亩)。

沿河县位于贵州省东北角，地处黔、渝、湘、鄂4 省(市)边区结合部的乌江中下游，素有“黔东北门户，乌江要津”之称。总面积2 468．8 km2，辖22个乡镇，总人口65．37万人。沿河县淹没涉及11个乡镇，面积16．40 km2，人口15 990人，房屋74．44万 m2，耕园地9 300 hm2(0．93万亩)，分别占全库区的45．41%、60．43%、63．54%和49．21%，综合比重约占60%。

3．1实例

3．1．1县城淹没特点

沿河县城和平镇地处县境中南部，是全县政治、经济、文化、交通中心，辖5个居委会，16个村。2003年建成区，总人口5．05万人，总建设用地面积131．8 hm2。县城断面距彭水水电站枢纽97 km(最终断面距离坝址122．6 km)，属于库尾段，平均淹没深度不超过3 m。县城建设征地涉及人口7 121人，房屋42．60万m2，搬迁量分别占沿河县的44．53%、57．23%，是沿河县淹没处理的重点。

县城淹没影响建设用地40．3 hm2，人口7 121人，分别占县城的14．0%、30．6%。从淹没影响数量来看，淹没影响程度比重不大，为局部受淹;但从淹没影响特点来看，它使县城基础设施的复建难度加大、沿江路难以复建，且由于受冲沟影响，县城布局更加零乱，因而淹没影响较大。

受乌江河道自然分隔，将沿河县城总体规划建设用地布局为河东和河西2个组团。河西组团主要布局居住、商业、对外交通及仓储用地;河东组团主要布局居住、行政办公、文化娱乐设施用地和无污染类的工业用地。

3．1．2淹没处理方案比较

沿河县城位于东北至西南向的狭长地带内，县城东西两面环山，中为带状河谷，总体地势较陡，是典型依山而建的县城。河西地形高差大，人口密集，比较狭窄;河东相对平缓，人口较少，比较开阔，但其大部分土地已于1999年经贵州省及铜仁地区批准，沿河县采取以土地资产置换购基础设施的办法依法出让给开发商，且基础设施工程如道路等已开工建设，无后靠复建条件。因而，在可研阶段对沿河县城进行了异地迁建方案与防护方案比较。

(1)异地迁建方案。该方案选址在现状县城建成区东北侧的山体上，优点是综合投资较少，不存在临时搬迁过渡。缺点是:①受沿岸冲沟的分割，城区支离破碎，不便于城市发展;②新区与老城区相距较远，对居民原有的生活习惯造成一定影响;③恢复沿江路主干线困难，需拆迁大量的房屋，会增加移民安置难度;④不利于县城总体规划的完善和落实;⑤会造成库岸再造。

(2)工程防护方案。优点:①既保护了沿河县主要城区，还可以恢复城区建设用地37 hm2(555 亩)，大于淹没建设用地，解决了县城用地难的问题;②恢复乌江两岸的沿江路，有利于城内交通;③县城相对集中便于发展，不影响居民原有的生活习惯;④可减少移民安置难度，有利于利用建库后水运条件的改善加速经济发展;⑤可避免库岸再造，有利于县城总体规划的完善和落实。缺点:①防护工程量大，综合投资相对较多;②临时搬迁过渡期间，对移民生产生活有一定影响。

经综合比较，从经济上看，工程防护方案比异地迁建方案投资多，但前者可恢复用地约37 hm2，大于淹没建设用地;减少移民安置难度，对县城环境的改善将带来巨大的社会效益和环境效益。因此可研阶段推荐工程防护方案。

3．2处理的主要环节、关键问题及处理意见

实施阶段开展了初步设计及施工图设计。沿河县城两岸防护工程全长4．263 km，复建滨江路，堤后回填规划红星桥、滨江、田坝、丁字口等4个移民安置小区，配套市政基础设施及公共服务设施。沿河县城淹没处理主要包括移民临时搬迁过渡、防护工程、堤后回填小区建设及回迁安置4个环节。

3．2．1移民临时搬迁过渡

在移民临时搬迁过渡环节，基本考虑货币补偿方式，即发放过渡费，由居民自行租房解决临时过渡问题。由于城镇人口组成复杂，调查难度大且结果往往不令人满意，因此过渡补偿标准尽量按现有住房面积计算。此外应充分考虑临时过渡的期限，包括拆迁旧房、防护工程建设、小区回填工程、小区基础设施建设、房屋建设及新房装修等各项工程的工期应要适当留有余地。

3．2．2防护工程建设

防护工程设计由专业设计单位承担，对设计、施工方案，按规定程序进行审查或由监理单位进行监督，且应注意以下问题。

(1)应分标段设施工便道。沿河县城防护工程曾计划2个标段共用一条施工便道，但实际施工中干扰很大，增设了一条便道;由于周边线上房屋密集，因而形成了较大的拆迁量。

(2)应考虑基础开挖时占地范围外的实物影响。应根据堤身断面设计图中内侧开口线的位置来确定调查范围。如果只根据防洪堤平面布置图中堤内侧坡脚线来界定占地范围，则可能会遗漏施工中基础开挖线影响的线上房屋。通常城镇房屋密集，如果到施工期间才突然出现移民拆迁问题，将严重影响工程建设进度。

(3)充分考虑基础开挖中使用爆破手段对征地范围周边建筑物的影响。现状城镇房屋密集，且年久失修，基础不牢的情况普遍存在。如果实施爆破，极有可能会有不少周边居民反映房屋出现裂缝等险情，要求予以维修或补偿，此时已很难界定是否是受施工爆破影响所产生的，这样将会严重影响进度。因此施工爆破前应对周围的建筑物进行现状调查，对现状裂缝位置、长度、宽度一一登记，并拍照建立调查档案;爆破作业应先设计，后实施;爆破完成后，对照事前调查的档案记录进行对比和技术评估，排除非爆破影响的建(构)筑物后，对受爆破影响的建(构)筑物根据影响程度不同，分别予以妥善处理。

3．2．3堤后回填小区建设

(1)超深基础处理。沿河县城堤后回填了3条冲沟，平均回填深度达15 m，考虑到强夯引起的振动会扰动周边线上房屋，为避免引起不必要的纠纷，采取了人工挖孔桩方式来处理。挖孔桩应深达基岩;考虑到沿江、沿河地段地下水系比较复杂，地质勘探应进行到基岩下至少3 m，以检查是否有溶洞存在。

(2)规划用地要求。由于淹没线一般呈不规则线形，而为方便布局，安置小区规划的地块要求比较方正，因此难免需要拆迁线上房屋。但如果规划安置房对周边线上居民房屋的采光、日照、通风及消防等产生了严重影响，则应尽量考虑拆迁。

(3)规划设计前签定初步选房意愿表，公示安置房房型，以实际需求指导住宅、门面的规划设计工作，一方面尽最大可能满足移民要求，另一方面应避免不必要的浪费。

(4)回填小区排水设计。堤后回填区一般涉及冲沟回填，冲沟两侧现状地形是经过漫长的自然演变而形成的，人类活动对其产生的干扰毕竟有限，加之天然状态下的洪涝灾害影响较小，因此其现状基本处于平衡状态。回填小区排水设计中，由于对堤后人工造地本身以及原周边老城区的排水问题没有给予足够的重视，因而使原本没有内涝灾害的城区在防护工程建设后反而出现了问题。

这种情况是因为原来冲沟区域的自然坡面比降较大，雨后地表水迅速排入河道，滞留时间短。防护工程建设因需将河道两侧堤岸抬高，使原有的排水冲沟被回填成平地，致使地表水排至天然河道的路线变长，流速也比原始状态大幅减小，这样就人为地造成排水困难。山区降雨特点是历时短、雨量大，且常集中在某一狭小区域，而这种短时暴雨的破坏性却极强。因此，在针对水库两岸冲积平原坡面积水的设计时，应考虑到防御两侧山体洪水的箱涵底部高程不宜设置在原沟底高程上，而是适当上抬，并使箱涵产生一定的坡度，否则在外江水库涨水时会因涵管出口位置较低造成江水顶托，使排水不畅。

防护工程施工后形成的安置小区，其市政排水设施应结合原主冲沟两侧支沟所在位置铺设排水干管，而且不宜垂直排入箱涵，因为外江水水位上涨时箱涵已经处于充水状态，排水干管承接的雨水不能迅速流入主河道会造成内涝。因此区内排水干管宜采用高水高排的办法直接泄入河道。此外，鉴于山区暴雨特点，小区内市政排水设施的建设标准应高于普通市政设施的标准。

3．2．4回迁安置

沿河县城回迁安置的移民是在临时过渡前签订了安置协议，并选择了"产权置换、结构面积补差"方式的移民方案。回迁住房选择方式由当地人民政府出台相应的办法，门面回迁则基本依照拆迁前的地段和位置考虑。

3．3沿河县城淹没处理实施效果

目前防护工程已实施完成，堤后移民安置小区建设基本完工，移民回迁安置工作基本完毕。鉴于防护工程的修建，沿河县城两岸的城市面貌发生了翻天覆地的变化，库岸整齐稳固，堤后回填移民安置小区安置容量适当，门面、住宅布局合理，基础设施及公共服务设施完善;移民生活环境较搬迁前有了显著的改善，初步实现了“搬得出，稳得住”的目标，并正在向“能致富，奔小康”的目标迈进。

4　结语

城镇处理是水利水电工程建设征地移民安置的重点和难点，确需复建的城镇迁建方式包括后靠复建、异地迁建以及工程防护等，对有防护条件的，应优先考虑工程防护处理方式。乌江彭水水电站沿河县城淹没处理经后靠复建、异地迁建与工程防护等方案比较，从经济效益、社会效益以及移民安置难度等方面综合考虑，推荐采用工程防护方案。目前，沿河县城防护工程及移民安置已基本实施完毕，总体效果良好。实施经验表明，对于以利用工程防护后形成的区域妥善安置移民的情况，在规划及实施中，移民搬迁过渡期限应适当留有余地，应根据防护工程标段划分设置施工便道;同时还应考虑基础开挖及施工爆破作业对周边居民的影响，高度重视防护堤后回填移民小区基础处理及排水问题。

作者简介:梁婕鹏，女，长江勘测规划设计研究院工程移民规划研究院，工程师．

收稿日期:2015-05-07

文章编号:1006-0081(2015) 07-0030-04

中图法分类号:TV697．26

文献标志码:A