民企参军机遇与变革——客观研判融合总体进程

■ 装备学院武器装备建设军民融合研究中心

民企参军机遇与变革——客观研判融合总体进程

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多年来，军政地各相关部门认真贯彻党中央、国务院、中央军委关于军民结合、寓军于民的指示精神，主动推进部际协调，密集出台政策法规，大胆实践战略合作，大力推行竞争采购，积极探索引民参军，具有我军特色的武器装备建设军民融合式发展格局取得积极进展。同时，我们应清醒地看到，把武器装备建设军民融合式发展战略立起来、深下去、落到底，是一个长期渐进的改革过程，不是一朝一夕就能实现的。总体来看，目前我国武器装备建设军民融合式发展正处于由军民结合向军民融合初步过渡阶段，融合范围仍不够宽、层次相对较低、程度也比较浅，深化改革大有可为，亟须同心协力推进。

准确判断事物发展进程，是科学制定决策的重要基础。推动武器装备建设军民融合式发展，是一项宏大而复杂的国家战略工程，是一项事关富国强军的时代抉择，任务极其艰巨，挑战无处不在，困难超乎寻常，是摆在深化国防和军队建设改革面前不可回避的一场重大战役。多年来，军政地各相关部门认真贯彻党中央、国务院、中央军委关于军民结合、寓军于民的指示精神，主动推进部际协调，密集出台政策法规，大胆实践战略合作，大力推行竞争采购，积极探索引民参军，具有我军特色的武器装备建设军民融合式发展格局取得积极进展。同时，我们应清醒地看到，把武器装备建设军民融合式发展战略立起来、深下去、落到底，是一个长期渐进的改革过程，不是一朝一夕就能实现的。总体来看，目前我国武器装备建设军民融合式发展正处于由军民结合向军民融合初步过渡阶段，融合范围仍不够宽、层次相对较低、程度也比较浅，深化改革大有可为，亟须同心协力推进。

（一）部际协调初步建立

目前，我军武器装备采购管理体制仍实施军地分块管理模式，武器装备科研生产单位多头管理、军用民用技术发展各自为政，缺乏一体化顶层设计与战略规划，致使武器装备科研生产在规划、计划、重大项目等方面缺乏统筹，造成了武器装备建设资源分散难以形成合力、重复投入导致巨大浪费等等弊端。

2011年，为扭转武器装备科研生产领域军政分离、各自为政的局面，国务院、中央军委批准成立了由国务院和军队多部门联合组成的“军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系建设部际协调小组”，使武器装备建设军民融合顶层设计、装备建设资源规划、计划等顶层设计实现宏观层面上的统一规划与部署，为武器装备建设军民融合提供了新的发展机遇。

该部际协调小组旨在加强部际间和武器装备科研生产系统内的统一谋划、同步协调，进而形成推动军民融合深度发展的合力、作为统筹国防科技工业军民融合工作的机构，部际协调小组于每年年初召开会议，审议上一年度贯彻落实《国务院中央军委关于建立军民结合寓军于民装备科研生产体系的若干意见》相关工作的进展情况，专门研究解决当前影响全局的痛楚矛盾和重难点问题。在传达政策、部署战略、共享信息、推广经验、探讨问题、研究对策、搭建平台等等方面，部际协调小组都发挥了巨大作用。2013年，部际协调小组召开的第二次会议指出，要求在体制机制、引民参军、产业发展、资源共享、技术转化上求突破，从宏观层面上提出了解决军民结合、寓军于民装备科研生产体系建设方面问题的对策。2014年，第三次部际协调工作会议进一步加强了协调小组自身建设，强调在国家层面把涉及顶层的事情谋划好，把跨部门、跨领域的事项协调好，统筹各方力量，狠抓任务落实，切实形成推进工作的强大合力。经过两年多的全面深入协作，军地各部门在多部门、多领域等重大事项方面通力合作、密切协同，加强了武器装备科研生产体系建设的顶层统筹，在政策的联运性、协同性上下功夫，已经初步形成了纵向贯通、横向兼容的武器装备建设军民融合式发展部际协调管理体系。在部际协调小组的领导下，各部门、地方各级政府按照各自职责，分工协作，为加强军民结合、寓军于民的改革研究论证工作协调，做好国防科技战略规划与国家重大发展规划之间的衔接统一，为推动武器装备建设领域军民融合深入发展铺设桥梁。

从长远发展看，目前部际协调工作更像是权宜之计，武器装备科研生产体系建设协调小组也只是临时性的过渡机构，武器装备建设军民融合究竟由谁主导，一直还没有明确。2013年11月，党的十八届三中全会《公告》宣布中央将设立国家安全委员会。2014年1月，中央政治局研究决定，国家安全委员会由习近平任主席，李克强、张德江任副主席，下设常务委员和委员若干名的中央国家安全委员会，并于4月召开了中央国家安全委员会第一次会议。国安委这一超级机构的成立和运作，形成了安全决策与协调从国内到国外、经济、军事、政治跨部门以及跨党政军前所未有的打通[1]，显示出党中央在优化顶层设计，加强党政军协作、破解体制机制等深层次问题上的坚强决心。武器装备建设军民融合式发展，是中央站在国家安全与发展战略全局的高度，着眼安全与发展两大战略问题，对国防和经济社会发展进行统筹谋划，具有突出的战略全局性，是筑牢国家安全的基础性工程。设立国家安全委员会，其实质就是在国家安全利益层面确立统筹谋划国防与经济发展的重要顶层机构，消除武器装备建设资源多头管理、科研生产分段运行生产的弊端，提升跨部门、跨领域、跨系统的武器装备建设军民融合协同效率，乃至对国防建设和经济建设协调发展格局的确立必将产生积极深远的影响。

（二）政策法规密集出台

近几年，武器装备建设军民融合式发展得到了中央和国务院前所未有的重视，密集出台了一系列相关的政策法规。

1.军方出台的相关政策法规

在武器装备采购领域，总装备部联合政府相关部门积极推动装备采购制度、军事代表制度、装备价格工作、装备保障体制四项改革，为提高装备采购质量与效益、促进国防工业体制改革、推动军民融合深度发展提供相应的制度规范。2009年，四总部下发了《装备采购制度调整改革方案》和《全军驻承制单位军事代表制度调整改革方案》，按照“先试点、再推广”的要求，2011-2012年，军队完成了海军及总装有关单位的试点工作、截止到目前，四总部先后下发了《深化装备保障体制改革实施意见》《深化装备保障体制改革试点总体方案》，文件部署实施改革试点任务，并计划在“十三五”期间全面推广。

2012年6月，总装备部、国防科工局联合颁发了《关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》，提出坚持积极鼓励、正确引导、同等对待、确保安全的原则，大力推行竞争性采购，允许民营企业按有关规定参与承担武器装备科研生产任务，鼓励民间（境内）资本在《国防科技工业社会投资领域指导目录（放开类）》框架下，进入国防科技工业投资建设领域，引导和支持民间（境内）资本有序参与军工企业的改组改制。

2013年6月总装备部和国防科工局联合出台了《武器装备科研生产许可退出管理规则》，为承担武器装备科研生产任务的企（事）业规范了退出程序和办法。

2014年5月，为加快民营企业进入武器装备科研生产维修领域，总装备部联合国家国防科工局、国家保密局颁发《关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见》，对实施分类审查准入、建立跨部门审查工作协调机制、改进质量体系认证工作、逐步推进许可与承制资格的联合审查、统一设立资格审查申请受理点、规范保密资格认证等级审核工作、建立承制单位资质联合监管机制、取消各类收费制度8个方面提出相关改革措施。同时，会上解密发布《装备科研条例》《装备采购条例》等41项国家与军队发布的关于规范国防投资和装备采购活动政策法规。

2014年7月，总装备部发布了《竞争性装备采购管理规定》（简称《规定》），与以往以通知形式传达“竞争性装备采购指导意见”不同，此次将竞争性装备采购的有关要求明确为法规条文，具有严格的法律约束力。《规定》明确规定了单一来源采购项目，在分系统或配套产品具备开展竞争性采购条件时，应当开展竞争性采购；对于技术风险可控、研制周期不长、装备技术状态和采购数量明确、规划计划和经费落实、具备竞争条件的装备采购项目，应当区分情况优先开展预先研究与研制一体化，研制与购置一体化，购置与维修一体化，或者科研、购置、维修一体化竞争性采购。同时，《规定》明确了各级装备管理部门的具体职责、竞争性采购项目与候选承制单位的确定办法，规定了竞争性采购方案的实施过程和合同订立与履行程序，明确了竞争保护的原则和方式以及承制单位询问、质疑和投诉的处理程序。

2.政府出台的相关政策法规

为加强武器装备军民融合中的资产投资项目的政府监管、强化财务与审计监督，促进军工项目管理水平的提高，国家有关部门颁发了一系列法规制度。2011年，国防科工局颁布了《国防科工局科研项目验收工作准则》。2012年，出台了《国防科技工业固定资产投资贷款贴息项目管理暂行办法》《国防科技工业固定资产投资项目招标投标管理暂行办法》《军品配套科研项目管理实施细则》《国防科工局科研项目管理办法》《国防科工局军工项目财务决算审计管理办法》等。2013年，颁布了《国防科技工业固定资产投资项目管理规定》《国防科技工业固定资产投资项目竣工验收实施细则》，下发了《国防科工局关于补充完善军工项目财务决算审计内容的通知》。2014年6月，国家财政部、国家税务总局印发了《关于军品增值税政策的通知》，对免税军品的范围、免税清单的形成、免税政策的实施等进行了重新规范，从制度上确立了涉军企事业单位免税的主体地位，解决了民营企业销售军品没有免税政策依据的问题。这些政策法规为武器装备建设军民融合的深入发展提供了法律依据与制度保障。

为提升军民技术共享水平，拓宽军民信息沟通渠道，促进军用技术与民用技术的互动发展，国家有关部门还于每年印发各种军用技术推广目录和军民两用技术共享目录。工业和信息化部印发了2012年度、2013年度的《军用技术转民用推广目录》，主要针对军用技术转民用工作，按重点推荐项目、推广项目和参考项目等类型，收录新材料、先进制造工艺、微电子与电子信息、光电机一体化、新能源与高效动力等领域的335项适用于军转民的技术成果；印发了民用新材料领域（2011年）、软件和信息技术服务领域（2012年）的《军民两用产品与技术信息共享目录》以及《高新技术与产品推荐目录（2013年）》，主要结合军民两用技术特点，收录民用新材料领域的产品和技术115项以及高性能碳纤维、先进制造技术、电池电源及电子元器件等领域118项技术成果。

2014年4月3日，工信部组织制定并印发了《促进军民融合式发展意见》，旨在完善融合机制、丰富融合方式、拓展融合范围。《意见》提出，到2020年要形成较为健全的军民融合机制和政策法规体系，军工与民用资源的互动共享基本实现，先进军用技术在民用领域的转化和应用比例大幅提高，社会资本进入军工领域取得新进展，军民结合高技术产业规模不断扩大。

（三）战略合作明显增多

近年来，围绕军民融合深度发展这篇大文章，国家政府、总装备部、军兵种、地方各级政府、军工集团主动作为，因地制宜推进武器装备科研生产体系军民融合发展，在武器装备科研生产领域广泛开展了多种形式的合作。仅2013年，20多个省市军民融合专项经费规模已达10余亿元，有相当部分的专项经费投入到了武器装备科研生产领域“民参军”发展。

1.依托高层论坛开展军民融合理论交流

2012年7月，军事科学院举办的“第三届军民融合发展论坛”，共有中央国家机关、有关省市、军队四总部、军区和各军兵种、军地科研院所和企业集团100多位专家学者参加，围绕军民融合重点领域现实问题进行了探讨与研究。

2013年9月，国防科学技术大学和美国马里兰大学联合主办“军民融合与科技创新国际研讨会”，就军民融合促进军民双向高新技术转移进行了研讨。

2014年5月，总装备部、工信部、国防科工局、全国工商联联合举办首届“民营企业高科技成果展览暨军民融合高层论坛”，以“引导民企参军、服务装备建设、推进军民融合”为主题，为军民信息交流和军地供需搭建平台。展会期间，共有116家民营企业参展，技术与产品涵盖12个专业领域。军地有关主管部门在展会上集中发布了关于简化军品市场准入程序、建立采购信息交互机制等12项推进“民参军”的政策，并首次向外界发布了253项装备采购需求。具备相应武器装备科研生产能力的民营企业可直接在展会的信息发布区登记名称、产品和技术信息，填报合作意向，与军队主管部门形成互动。据有关部门统计，国家科技部、财政部、工信部等国家有关部委，军队四总部、各军兵种、军工集团、军地研究院所、各省国防工办、工商联、地方协会以及民营企业代表一万一千多人参观了展览，展览活动在更广的范围宣贯了武器装备建设军民融合的相关政策，促进了武器装备供需双方的交流互动，为潜在的、互补的战略合作提供了商机。

截止到目前，全国范围内的军民融合相关论坛、学术交流等会议10余次；行业领域范围的军民两用技术推介会、产品供需对接会共12次，武器装备建设军民融合式发展已经初步呈现出多平台交流、多渠道沟通的全民大融合发展态势。

2.依托军民结合产业基地开展多方互动合作

《国家“十二五”科学和技术发展规划》明确指出要引导构建军民融合、寓军于民的国防科技创新体系。军民结合产业基地（集群）为军民融合式国防科技创新提供了要素基础与制度保障，创建军民结合产业基础也是新形势下推动军民深度融合的重要着力点。根据工信部网站资料显示，截止到2014年1月国家已经在陕西、湖北、湖南、四川、贵州、内蒙古、北京、上海、甘肃、河南、重庆、辽宁、江苏等地分5批认定了26个国家级军民结合产业基地，培育了一批具有鲜明技术和产业特色的军民融合创新园区和产业聚集区，吸纳了一大批高新技术企业入驻，发展高精尖军民两用技术，培育扩大了国防科技创新基础，推动了军民结合产业集聚化、规模化发展。按照规定，国家工业和信息化部对基地建设实施动态管理，不断完善产业链条，积极促进科技成果承接转化，推进民口企业参与国防军工配套，为推动军用和民用两个领域间的技术双向转移创造了政策、制度和市场环境，基本形成了“官、产、学、研”多方协作机制，取得了巨大的军事效益和经济效益。2013年度，军民结合产业基地研发投入强度持续加大，军民融合步伐持续加快，主导产业工业增加值持续保持着20%以上的增长，布局更加合理，示范效应明显。

近两年，军队有关部门依托军民结合产业基地建设，发挥主观能动性，积极投入到地方政府主导的军民结合产业基地的建设中，并逐渐发展成为政府之外的第二支主导产业集聚力量，为武器装备建设军民融合式产业集聚增添了“军事需求”要素，开创了军民融合“军、政、产、学、研”多方协作模式。2012 年8月，海军与北京市政府共同创建首家军民结合产业园——“蓝鲸军民融合创新园”，属于“大兴国家级军民结合产业基地”的重要组成部分。主导双方的战略合作以军事需求为牵引、由军队和政府主导，共建共管，其宗旨是担负顶层设计，供需对接、系统集成、科研创新以及推进成果转化及综合保障等职能的综合性科研成果转化实体。这一模式突破了以往由政府独立创建军民结合产业基地的方式，标志着武器装备建设军民融合式发展已经到军队和地方政府共同主导的新阶段。2014年4月该园已经开园投入使用，并组织进行了“军民融合深度发展实践成果展”，约有80余家民营高科技企业有意向入驻园区。

河北军民融合暨国防工业协同创新成果展示洽谈会现场

3.以核心军工企业为中心建立产业联盟

目前大多数的民营企业都是以系统配套商、材料供应商等配角参与武器装备科研生产，处于核心领导地位军工企业与参与配套的民营企业组成了一个短期稳定的合作联盟，开展多方位、多角度的战略合作。例如，中国电子科技集团720厂针对市场和用户需求，创新装备科研生产模式，引入战略合作伙伴，支持“民参军”，先后与成都泰格、上海柏飞、南京誉葆等民营企业，在雷达信号处理、部分微波关键组件、器件方面，开展广泛的技术交流与合作，提升了武器装备技术水平，缩短了研制周期。

此外，军地双方的战略合作从武器装备建设军民融合拓展到了计量领域。2014年5月总装备部与质检总局签署《军民融合计量战略合作框架协议》为推动军地计量深度融合搭建了重要平台，也为装备领域军民融合起到了示范效果，开辟了更大空间。

（四）竞争采购成效显著

目前，军队和国家相关部门通过完善装备采购制度、改进信息交互机制，营造了竞争主体多元化、竞争充分、阳光透明的采购环境，加快了武器装备竞争性采购进程。

1.竞争采购加速推进

在采购制度改革方面，竞争性采购范围逐渐由元器件、零部件向整机、主机发展，由购置阶段向预研、型号研制和维修保障阶段延伸。海军率先进行了竞争性采购试点工作，在采购鱼雷体内测量航向速度的罗经设备时，通过改进设计方案，最终使整个罗经行业的价格降低了30%以上，同时技术性能有较大幅度提升。总装陆装科订部以军事需求为牵引，针对装备技术特点，大力开展分类、分阶段和一体化竞争，研究制定或修订了《陆装科订部邀请招标工作程序》《陆装科订部竞争性谈判工作程序》《型号研制竞争择优承研（制）单位管理办法》等9项规章，将确定装备承制单位的方式由传统上的机关研究定点转变为通过竞争择优确定，新研项目70%以上都实施了竞争，购置项目采取竞争择稳定性确定的比例也逐步增加；对于单一来源采购装备，还主动构建竞争格局，打破行业垄断，加大在分系统和配套产品层次的竞争力度，逐步引入竞争机制。2012 年11月以来，共开展竞争择优34项，占全部竞争项目的85%，并且在某些项目中，扩大了参与竞争单位范围。在承担陆装科订部主要科研生产任务的500余家装备承制单位中，民营企业已有136家。根据有关统计，截至目前，全军集中采购装备已经由最初的4类扩大到13类，年度经费100余亿元；2013年，全军实施竞争性采购项目2000余项，节约经费5.2%。另据统计，去年20多个省市军民融合专项经费规模已达10余亿元。

2.信息互动初步建立

在信息发布方面，随着军民融合加速发展以及市场经济不断完善，大量国有非军工企（事）业单位、民营企业不断涌入武器装备市场，为保障竞争采购的顺利有效开展，信息的传递方向和传递范围等方面都增加了新的较高要求。2013年12月，为推进军民融合发展，进一步完善政府公共服务手段，有效畅通军民间信息交流渠道，工信部和财政部组织建设的军民结合公共服务平台正式启动。该平台由军民技术产品信息服务、军民结合产业发展引导、军民结合运行监测3个平台和1个公共服务门户网站构成，其功能主要是：提供优选先进、实用的信息，为用户获取并利用军民技术产品等核心基础资源提供便利渠道，促进成果共享和产业化；集中宣传政策措施和经验做法，为基地和项目融资，为技术产品对接提供服务；综合评价军民结合发展态势，为相关部门制定政策提供支撑。军民结合公共服务平台在处理政府和军队有关部门所需的信息时，采取规定的流程定向发布，对于公开类的信息，则通过门户网站进行发布。

虽然在为民营企业提供“民参军”政策咨询，以及在发布军民两用技术推荐目录等方面，平台都发挥着重要的作用，但仍主要限于国防科技工业领域内部，以提供军转民技术信息服务为主。下一步，总装备部将通过装备采购网搭载全军装备采购信息服务中心，常态化地发布军方采购信息；工信部通过军民结合公共服务平台，常态化地发布军用与民用优势技术信息，实现两个平台的对接，建立畅通的信息发布运行机制，进一步扩大军品供求信息交流渠道，使民营企业未来能够有的放矢地参与到武器装备科研生产中，进而在更广范围、更深程度推动武器装备竞争性采购发展。

（五）民企参军进程加速

随着军民融合的加快推进，以及装备采购制度改革的深化，民企参军已不再受所有制所限，与国有军工企业享有同等平等地位，一大批优势民营企业已承担多项武器装备科研生产重任。据统计，2013年年底具备装备承制单位资格的企业总数为1800余家，非公有制企业占比已经提升到1/3以上，在去年新增取得武器装备科研生产许可的单位中，非公有制企业占2/3。2014年，新增取得装备承制单位资格认证的约有500多家民营企业，使目前具备装备承制单位资格的企业总数达到2343家，其中民营企业879家。

2007年，全国工商联就开始支持有实力的已参军民营企业，成立了全国工商联科技装备业商会。2012年该商会在民政部注册后，成为首个民营军工企业组成的全国性一级社团组织，承担着带领民企参与国防科技工业建设的职责。2013年年底，该商会的新增会员单位已经超过1000家，掀起了民企参军的热潮。

2014年上半年，取得武器装备承制单位资格并上市的公司数量激增，并且在武器装备科研与生产等方面发挥着越来越重要的作用。例如，某红外技术研制民营企业是第一批获得武器装备生产许可和保密资质的民营军工上市企业，其主营业务的70%-80%都是军品项目，通过自筹资金只花了不到3年时间就研制出新型反坦克导弹武器系统，帮助军方降低了研制费用、缩短了新产品的研制周期。近5年来，中国电子科技集团共引入800多家民企参与900余项军品科研生产配套任务，配套经费近10亿元，其中私营企业参与500余项军品科研生产任务，配套经费达5亿元，在推动军民融合深度发展进程中取得了明显效益。2011年，中国船舶重工集团公司与高技术民营企业开展战略合作，联合开展大约500项科技攻关，联合承担了15个国家级课题。在“蛟龙”号研制过程中，吸引了50多家非公企业共同参与，圆满完成了7000米级的海试任务。

注释：

[1]环球时报社评：国家安全委员会需要全体爱国者支持，人民网，2014.01.26

（据《武器装备建设军民融合式发展研究报告》2014）