邻避视域下移动通信基站环境信访问题与对策

王 勇

(浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 310008)

·法学研究·

邻避视域下移动通信基站环境信访问题与对策

王 勇

(浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 310008)

关于移动通信基站的居民信访投诉呈多发态势，且具有从质和量两方面不断升级的趋向，而环保部门的处理结果却陷入了恶性循环的怪圈，这些问题背后的推手正是邻避冲突问题。解决问题的根本办法在于以法治思维化解邻避冲突：明确法律法规依据，发挥主管部门牵头作用，选址规划先行；对做出特别牺牲的居民给予标准明确公平合理的补偿；全面公开相关信息，推动公众参与，实现双向沟通；开展风险评估，提供健康保险；加强正面宣传与引导，积累社会信任。

移动通信基站；环境信访；邻避冲突；问题；对策

近年来，关于移动通信基站的居民信访投诉呈多发态势，且具有从质和量两方面不断升级的趋向。综合分析这些投诉，不难发现：从投诉动机来看，投诉人主要是担心基站辐射可能对自身和家人健康造成不利影响；从诉求内容来看，大多数人要求基站不要建在自家小区内或者附近，对已建基站则要求拆除、搬迁，另行选址；从投诉理由来看，则多因运营商未批先建，未履行相关程序，未事先征求小区居民意见或者征求意见未获同意；从投诉及处理的整个过程来看，还表现出群体性、激烈性、重复性、持续性等特征。目前，环保部门对移动通信基站设置的环境信访投诉，处理方法基本上是头疼医头脚痛医脚，即对于未引起居民投诉的违法基站，听之任之，不加强制性的干预；对于已引起居民投诉的基站，则一方面对投诉人进行解释、劝说和安抚，另一方面，责令运营商在规定期限内完成基站的环境影响评价审批手续，使其合法化。这样的处理方法从逻辑上是矛盾的，在情理上亦难自圆其说，实际效果也很不理想，往往使环保部门陷于被动的境地，乃至形成一个恶性循环的怪圈。因此，对这些问题进行分析研究，并针对性地提出对策建议，希望对现实问题的解决有所裨益。

一、邻避视域下的移动通信基站环境信访问题

与信访投诉高发相关联的是移动通信基站选址难。诚如业内人士所言，移动通信基站建设的主要困难在于缺乏站址等基础资源：一方面是越来越多的公众关注环境安全，担心基站与自身距离过近，对身体健康有影响；另一方面是政府大规模开展城市和道路建设，但站址、管道等基础设施未能同步建设，加之网络优化以及新一代移动通信的发展需要增补大量的基站，高密度的站址需求与站址资源缺乏的矛盾更加突出[1]。

现代社会移动通信及网络服务已与大众的日常生活须臾不可分离，作为其支撑的基站也因而具有不可辩驳的公共性。移动通信和网络信号人人都需要，但移动通信基站因其自身具有电磁辐射等负外部效应，却不为公众，尤其是住宅区居民所接受，一种“不要建在我家后院”的心理使基站建设遭遇了重重困难。移动通信运营商和属地政府陷入了两难：不建站，就不能满足公众日益增长的移动通信和网络服务需求，运营商将面临被投诉的局面，而政府也难逃失职乃至不作为的指责；建站，则在目前城市化高速推进，城市土地与空间资源稀缺，而移动通信技术朝向单个站点覆盖范围趋小的方向发展的情况下，即便最大限度开发利用政府和企事业单位大楼及公建配套设施，也难以完全避免在居民住宅区内或者周边建设基站的窘境。此时，受影响的小区居民往往群起反对，邻避冲突似乎无可避免。

有学者根据“预期损失”“不确定性”两个维度，将“邻避”设施和针对它们的“邻避”行动划分为污染类、风险集聚类、心理不悦类和污名化类四个亚类型，并认为邻避设施的属性特征不同，其所引发的“邻避”行动过程也各有差异[2]。就移动通信基站而言，它并不属于某一类典型的邻避设施，由此产生的邻避行动也绝非单纯的某种类型所能概括，而是包含了污染、风险、心理、污名等多种成分，且每种成分的内部构成还独具特色。首先，正如专家所言，我国现行的电磁辐射防护标准比欧美各国要严格得多，实践中绝大部分基站实际辐射值又远远低于国家标准，不会对附近住户身体健康造成影响；现实中也没有一个病例能证明通信基站辐射引起人体伤害[3]。但是，电磁辐射污染与水、气、噪声、固废等其他类型的污染截然不同，它看不见，摸不着，人体也感知不到，只有当较为严重的后果显现时才能倒查出是否为辐射污染所致，显得神秘莫测，并为公众所忌惮和嫌恶。其次，移动通信技术诞生的时间毕竟不长，人类当前的科技水平尚不能完全揭晓基站辐射的所有秘密，也不能百分之百地确保其不会对人体健康造成损害，仍然存在潜在的风险。再次，公众对基站认识偏差导致的心理误区也是造成邻避效应的重要原因。对于风险，国人的传统观念多是宁可信其有不可信其无；对于未知事物，国人往往敬畏之心远远大于好奇心，而诸如山头、风水、阴阳等一些传统的文化禁忌也往往使架设于现有建筑屋顶之上具有相对高度的基站天线成为众矢之的。最后，由于绝大部分公众对电磁辐射认识水平相当有限，大众传媒对移动通信基站的正面宣传尚显单薄，一旦与之相关的负面信息见诸报端和网络，将迅速扩散。受首因效应的影响，负面形象一旦固化，再想扭转过来，将异常困难。

二、以法治化解邻避冲突——解决移动通信基站信访问题的出路

分析我国移动通信基站信访问题的形成，邻避冲突是一个绕不开的话题，解决问题的关键在于对邻避冲突的化解。邻避冲突的化解应根据影响邻避冲突的因素对症下药、综合施治。而无论采取何种具体措施或者方法都必须置于法治的维度之下，符合现代法治国家追求社会公平、正义、秩序和效率的一般要求。

(一)明确法律依据，主管部门牵头，总体规划先行

对于移动通信基站的选址，目前我国尚没有一套明确的标准和机制，对于选址确定后的行政许可也缺乏完善的程序指引，各地的地方性法规、规章及规范性文件对环保部门的权责规定不一，具体做法也大相径庭，《电信条例》与《物权法》等相关法规之间的直接冲突，更使运营商无所适从。加之，无线电管理机构没有承担起应尽的主管职责，通信、规划、环保、物价、房地产、公安、市容等部门要么无所作为，要么各自为政，各管一块，互相掣肘；移动、联通、电信三家主要运营商更多的是各自为战，极力扩张，抢占市场份额，最终导致基站选址和设置的无序与混乱，造成公共资源的浪费和城市景观的破坏。

不少地方政府已经看到了问题的所在，并着手改革。上海市自2009年起，市政府带头在办公楼顶架设基站，同时还确定了基站选址依“政府大楼、企事业单位、公建配套设施、住宅建筑”的顺序，并尝试把基站建设列入住宅或其他重大工程配套方案的规划方案中[4]。佛山市于2014年修改完善并重新印发的《佛山市公用移动通信基站设置管理办法》对市、区两级相关部门及移动通信运营商基站编制站址资源发展规划编制的具体权力(利)与责任(义务)做了较为细致和可操作性的具体规定。深圳市则于2010年通过了《深圳市公众移动基站选址专项规划》[5]272。厦门市更为超前，将公共移动通信基站建设纳入土地出让条件，按要求设置的通信机房将按公建配套项目处理，所分摊的用地保留划拨，不计地价[6]。

在所有这些创新做法和模式中，尤以厦门市的改革最为彻底。笔者理想中的基站选址与设置模式也基于此：政府先期制定科学的基站布局规划，按照“先公建后私宅”的顺序确定基站站址，且尽量共享，避免重复建设。然后，将公用移动通信基站建设纳入土地出让条件，按要求设置的通信机房及天线附挂的建筑物(构筑物)按公建配套项目处理，所分摊的用地保留划拨，不计地价。对于成片大型居住区确有必要设置基站的，在房地产项目立项、初步设计、环评等环节要求必须配备一定面积、一定高度的建筑物、构筑物或附属物作为移动通信基站设置之用，所有上述信息在土地招拍挂阶段即向潜在开发商公开，开发商在拿地时就必须考虑设置移动通信基站的成本，包括可能因心理因素、污名化效应等影响引起的土地和房产贬值，一旦拿地就意味着自愿承担上述风险和责任。待房地产建成对外销售时，开发商必须如实公开小区内移动通信基站设置的全部信息，潜在购房者在购房时充分考虑移动通信基站可能带来的影响及自身心理承受能力等，一旦决定购买，则视为接受或者欢迎移动通信基站“In my backyard”。同理，业主在转让房产时也必须如实告知第三人房产周边的移动通信基站设置信息。如此理想的方案变为现实需要两个基本条件：一是法律依据的支撑。对此，宜由中央层面在地方先行先试的基础上，积极探索统一立法或者制定示范法(标准、指南)；各地在统一立法出台之前，尽快将目前以红头文件形式颁布的规范予以修改、完善，上升为地方政府规章或者地方性法规，之后则结合地方实际制定具体的实施办法和细则。二是有一个主管部门牵头强有力地协调推动。基站设置和选址涉及无线电、信息、规划、环保、物价、房地产、公安、市容等各部门职责，运营商又有移动、联通和电信三家，没有统一协调则各自为战，徒增内耗，主管部门牵头，则事半功倍。

(二)合理划定范围，明确方式标准，公开透明补偿

由于受地理条件、网络和技术、经济成本等因素的限制，距离基站越近的居民受到基站辐射污染等负面影响越大，所承担的成本也越大，以致“逾其社会责任所应忍受之范围”，“使其须忍受特别的损失”[7]11-12。无论是基于社会公平的关照还是社会效益的考量，对此一小部分人群给予特别的补偿都是应当的。加之，潜在辐射风险的不可预知和基站天线等对居住景观的破坏及与传统文化的不协调等，仍可能对周边居民造成精神压力和嫌恶情绪等间接损害，给予适当的补偿于情于理都是必要的。

关键是合理界定补偿的范围、方式和标准。就范围而言，一方面受影响的周边居民应补尽补；另一方面，防止少数局外人浑水摸鱼，超限获得补偿以致加大基站设置成本，引起新的不公平。补偿方式有多种，包括直接金钱补偿、同类型奖偿、应急基金、好处保证和经济友好奖励[8]。就移动通信基站而言，鉴于其并未造成直接损害，而精神损害之类的间接损害较难以金钱衡量，且即便以金钱补偿也不一定能达到抚平受补偿者内心伤痕，提高基站设置认可度的目标，反而可能引发部分受补偿者的心理不悦和道德耻辱感，补偿不宜以直接金钱交易的方式进行，应更多采用精神慰藉、环境友好设施配套建设、社区合作生态共建等方式进行；即便是给予物质补偿，也不宜直接给予金钱，而可考虑以移动通信资费优惠等方式替代。补偿的标准(额度)原则上应以边际成本为界限，以促进帕累托最优为目标，并考量距离远近和受影响程度等因素，且应尽量做到同一城市范围内各基站补偿标准大体一致，同一基站不同时期前后大致相同，避免受补偿者之间因标准不一，互相攀比。最为基础的是，补偿对象范围、方式、标准等都必须公开透明，做到同样情况，同等对待。

(三)加强信息公开，推动公众参与，实现双向沟通

已有的研究成果表明，缓解特别是制度缓解较之补偿更具有稀释不满、降低冲突概率和烈度的功能。而项目决策中公众参与的引入又是国内外学者公认的制度缓解的主要路径[9]。然而，我国移动通信基站设置的公众参与本就不够，且似乎陷入了问题。在移动通信事业尚处于起步成长阶段时，政府的监管并不到位，公众的权利意识尚不强烈，环保意识有待增强，基站未批先建、无照运行似乎不成其为问题。但是，近年来，公众环保意识和维权意识日益增强，如果没有公开的基站选址过程，一旦居民得知某基站选中其小区作为兴建地址的时候，在无心理准备的情况下，第一反应必定是在诧异与愤怒支配下誓言抗争到底。这种极端化情绪性的反应可能很快关闭各方进行理性协商和沟通的机会，埋下互不信任的隐患[8]，长期累积的结果便是居民认为运营商是把追求自身经济利益建立在危害其身体健康和破坏良好环境基础上的“万恶资本家”；运营商则将信访投诉的居民视为狂妄无知、无理取闹、胡搅蛮缠、贪得无厌的“刁民”。更为严重的是，公众与政府之间也缺乏基本的信任度：公众普遍对政府制定的政策、做出的决定、提供的监测数据等缺乏认同，甚至认为政府与运营商互相勾结，狼狈为奸；政府如果还未能摆脱那种高高在上、唯我独尊、一贯正确的官僚作风，缺乏与公众沟通的技巧与能力，一旦遇到不同意见，要么惶惶然不知所措，要么将异见视为对公权力的藐视，一味地指责或打压。如此，利害关系人的意见得不到有效的表达，诉求更无从得以满足，只能采用升级信访投诉甚至直接抵制、抗拒基站建设等自力救济方式达到目的，开发商的建设成本和政府的监管与维稳成本均将大幅增加。反之，则可能增加多元利益主体之间的信任和合作，有利于减少因负外部性影响和技术风险模糊性而造成的恐慌和抵触情绪，有利于营造关注居民财产价值和生活品质的社会氛围，能提高公民对设施的心理接受度[10]。

公众参与的具体形式多种多样，但前提无一例外都是信息公开。为此，从政府到运营商应逐步公开移动通信基站选址规划、建设规划、中期规划、年度计划；对于必须在学校、医院、居民住宅小区等环境敏感点设置的基站，提前公开选址与设置方案；对于须报批环境影响评价报告书(表)的基站，按照《环境影响评价公众参与暂行办法》的要求履行一系列向公众公告的义务。进入征求公众意见阶段后，视情况采用调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，不预设立场、不带任何偏见地征求公众意见，正视差异，坦诚沟通，求同存异，避免“走过场”和“形式主义”。此外，在保留和加强环境影响评价环节公众参与这一重要渠道的同时，还应将公众参与向上游的立项与规划、中游的沟通与协商和下游的回馈与补偿全面拓展与延伸。首先，在立项与规划阶段，主管部门和规划部门应通过网络、报刊等大众媒体公告相关信息，并通过组织抽样调查、民意测评和召开专家评审会、公听会、听证会等多种形式，了解公众的真实想法和需求、主要担心和顾虑、补偿意愿和期望值等，吸收公众意见中的合理成分，对原有规划进行修订，尽量满足公众的要求；对于不能满足的，充分说明理由，做出合理的解释，真正实现决策模式从“决定—宣布—辩护”向“参与/自愿/合作”转变[9]。其次，进入具体选址和设置阶段，运营商也必须如实告知利害关系人站址方位、基站类型、发射功率、天线类型、共享情况、辐射防护措施及预期效果等基本信息，接受居民的质询，并在必要时主动与业主委员会或者居民代表沟通，就站址调整、防护措施加强进一步协商；政府相关职能部门则负责就选址规划、辐射防护标准、审批许可情况及回馈与补偿政策等接受居民的咨询，居中调和运营商与居民之间的矛盾。再次，在基站建成投入使用及后续管理阶段，运营商与居民代表还可就回馈与补偿方案的调整与落实、防护设施的维修与养护、监测频次及超标情况的处理等进一步磋商，政府则可就后续的监管向居民做出承诺，听取和接受居民对后续监管要求的意见和建议，必要时亦可充当公证人，由运营商与居民签订“不污染后院”的君子协定，并成立由居民代表、专家、律师和运营商代表及政府代表共同组成的“三三式”委员会，督促各方遵守协定。

(四)开展风险评估，引入健康保险，逐步建立互信

与乌尔里希·贝克所称的那种“足以让人类社会所赖以生存的整个地球都毁于一旦的巨大风险”[11]不同，移动通信基站所可能带来的风险和威胁是很小的。但是，专家透过客观、科学与概率评估的真实风险与公众亲身感知的风险和科技冲击的认知存在落差。风险评估绝不仅仅是一群行业内部人士或者专家学者运用一套只有他们自己知晓的术语和规则进行科学的风险计算，而是在运营商、政府和公众之间搭建风险沟通的平台。首先，在沟通准备阶段，相关资讯必须以大众化的语言或其他便于知晓的方式全面地无条件公开；其次，沟通主持人(组织者)必须秉持客观、中立的原则，严禁暗箱操作和背后利益交换；再次，准许公众聘请专业人士、环保类公益组织等作为代理人参加沟通；最后，沟通过程全程公开，所有辩论书面记录。一次良好的沟通过程实际上是缩小运营商与公众之间对基站风险认知差距的契机，也是政府向公众推销其基站选址与布局规划的良媒。即便通过沟通，双方之间的分歧仍然存在，难以达成一致，最起码也使各方更加明了问题的焦点和对方的关切，为进一步沟通或者其他改善措施的介入做铺垫。

就当下的情况而言，显然公众最为担心和忧虑的无疑是基站辐射可能对人体健康造成的潜在威胁。这是短期内难以通过科学进步和技术创新而消除的。为了打消公众的疑虑与后顾之忧，可考虑引入公众电磁辐射健康损害责任保险，对基站“安全距离”范围内的所有人员统一由运营商向保险公司购买健康保险。如果在大范围内推行健康保险的时机和条件难以在短时间内具备，更具操作性的方案是：就个别基站采用运营商与利害关系人签订环境保护协议的方式，明确由运营商承担可能受影响的利害关系人因基站辐射引起的疾病检查、治疗等费用。一方面，就运营商而言，基站的辐射风险是可控的，完全在其经济承受能力范围之内，做出相应的承诺并不困难，且能向利害关系人显示出足够的诚意，进而赢得信任；另一方面，对于居民而言，有此承诺，如同吃下定心丸，有助于消除其恐惧辐射的心理阴影。

(五)加强辐射宣传，立足正面引导，积累社会信任

风险在当代的突显更是一种文化现象，而不是一种社会秩序[12]。移动通信基站邻避冲突在我国的形成和放大与我国的社会传统，文化禁忌，民众心理、性格和认知特点有着密切的关系。在一个缺乏安全感和科学常识、谈辐射色变的社会，移动通信基站很容易成为人们敌视、恐惧、愤懑与抵制的对象，发展初期政府及运营商对环境问题的关注不足所累积的社会不信任因素加剧了这一趋势，大众媒体上关于基站辐射问题的负面报道也起了推波助澜的作用。消除负面影响的最好办法就是加大正面宣传与引导，以期以正抵负，以正压负，逐步扭转社会偏见，形成良性的社会知识结构和认知偏好。

就宣传而言，当前的困难在于，运营商有宣传资金，但因其具有当事人的身份，难以洗脱王婆卖瓜自卖自夸的嫌疑，加之前期的失策造成的负面影响和信任丧失很难在短期内改观，由其作为宣传主体显然并不合适；政府虽然也因为前期的政策失误遭受了形象贬低和信任损失，但毕竟有强大的合法性与正当性作为支撑，其公信力虽然受损但并未根本动摇，加之可以动员社会组织等加入宣传阵营，相较运营商而言，由其作为宣传主体显然更为适格，但问题是政府并没有此项工作的资金预算。因此，有必要对这些资源进行整合，形成运营商出资金、社会组织出创意、政府提供平台的宣传组织模式，持续不断地进行有组织的正面宣传；同时，针对媒体上夸大不实的负面报道和公众的质疑要及时地澄清和回应，避免以讹传讹和负面因素的累积。

三、结语

当代中国正处于一个特殊的转型时期，即由传统文明模式向现代文明模式的转变。社会快速转型期的一个鲜明特点，是社会进步与社会代价共存、社会优化与社会弊病并生、社会协调与社会失衡同在、充满希望与饱含痛苦相伴。邻避冲突的多发正是我国工业化初期政府及企业界对环境等问题的关注不足所累积的社会不信任因素酝酿出的，是我国社会转型期所付出的社会代价。诸如移动通信基站等邻避设施在给社会带来风险的同时，也带来了信任危机。事实上，风险与信任是互相关联的存在。风险的存在为信任创造了机会，而信任令人敢于承担风险。风险与信任是现代性的本质面相。风险使社会充满着不确定性、偶然性与复杂性，但信任却通过简化复杂性而保持社会生活的持久性与结构平衡。邻避冲突的破解之道必然遵循的轨迹便是邻避设施→风险凸显→信任危机→信任重建→社会平衡。

[1] 徐蓉蓉，吴海成，傅文中.移动通信基站建设新思路[J].通信企业管理，2009，(11)：72-73.

[2] 张 乐，童 星.“邻避”行动的社会生成机制[J].江苏行政学院学报，2013，(1)：64-70.

[3] 陈丽容.赵 荔：规范基站建设能有效缓解基站选址纠纷[N].通信信息报，2007-09-12(A02).

[4] 陈 怡.市民现场观摩公用移动通信基站辐射监测：“看得见”的电磁辐射令人放心[N].上海科技报，2014-06-04(003).

[5] 深圳市史志办公室.深圳年鉴2010[Z].深圳：深圳年鉴出版社，2011.

[6] 吴江波.厦门移动通信基站纳入公建配套不计地价[N].通信产业报，2011-01-17(22).

[7] 董保城，湛中乐.国家责任法[M].台北：神州出版公司，2002.

[8] 何艳玲.“中国式”邻避冲突：基于事件的分析[J].开放时代，2009，(12)：111.

[9] 唐明良.新型工业化城镇化背景下浙江应对邻避冲突的选择——风险沟通及其实现[J].浙江学刊，2013，(2)：215-218.

[10] 陈宝胜.公共政策过程中的邻避冲突及其治理[J].学海，2012，(5)：110-115.

[11] [德]乌尔里希·贝克.从工业社会到风险社会(上篇)——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考[J].王武龙，编译.马克思主义与现实，2003，(3)：26-45.

[12] 杨雪冬.风险社会理论述评[J].国家行政学院学报，2005，(1)：87-90.

(责任编辑：吉家友)

The Dilemma of Environmental Petition about the Mobile Communication Base Station and Its Solutions under the dimension of NIMBY

WANG Yong

(Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou 310008, China)

Environmental petition about mobile communication base station is multiple, and there is an escalating trend from two aspects of quality and quantity. Analyzing the formation of mobile communication base station petition, NIMBY is an important topic for study. The ways to get out of the dilemma are to resolve NIMBY conflicts: to get a clear legal basis and strengthen the location planning with the agency in charge playing a vital role; compensate the people for their special sacrifice fairly and reasonably; open information about the station in all directions, promote public participation, carry out two-way communication; put risk assessment into effect, provide health insurance for the people taking potential risk; make propaganda for mobile communication base station positively, and build up social trust gradually.

mobile communication base station; environmental petition; NIMBY conflict; dilemma; solution

2014-12-28

国家社科基金重点项目 (11AZD020);浙江省社科规划一般课题(13ZJQN013YB)

王 勇(1981-)，男，湖北黄冈人，浙江大学博士研究生，杭州经济技术开发区环保局工作人员，研究方向为政府规制、环境行政法。

D922.68

A

1003-0964(2015)02-0045-05