当代公共管理的社会学转向

◎马殿富



当代公共管理的社会学转向

◎马殿富

在社会发展的过程中，当代公共管理也在发生转变。过度的重视经济价值的社会发展模式已经暴露出越来越多的弊端，当前社会开始推行多元公共价值，也就是以追求幸福作为公共管理的目标。本文简要介绍了社会发展观念转变的过程中对公共管理提出的新的要求以及公共管理的社会学转向。

我国的社会发展观念经历了一个深刻的转变，从以GDP为核心的竞争时代开始向以创建和谐社会、追求幸福为目标的时代转变，这也对当代公共管理提出了更高的要求。为了适应这种需求，当代公共管理开始了社会学转向，也就是从传统的政策途径和商业途径向社会学途径转变。

公共管理受到社会发展观念转变的影响

以GDP为核心的市场社会竞争时代。人类社会受到了18世纪工业革命的重要影响，从而产生了一次社会大转型。在这个过程中，人们在制定公共政策时非常重视市场的作用。市场能够有效的提升经济效率，获得繁荣和自由。自从改革开放以来，我国充分发挥市场的作用，取得了巨大的经济发展成就，这一过程中并没有社会政策，只有经济政策。

市场社会对经济增长的主要衡量指标就是GDP，公众和政府普遍将政府管理绩效和社会经济发展水平等同于GDP。在现代经济学中，个人和社会的福利都由货币收入和GDP来衡量，这种分析方法也影响到了其他学科。在公共管理学中，政策途径和商业途径不断融合，从而拉开了新公共管理运动的序幕。

以追求幸福为目标的和谐社会时代。二十世纪最令人瞩目的宏观经济学成就应该是GNP或者GDP，通过衡量经济指标来对人们的生活进行改善，但这并非一劳永逸之策。人们开始逐渐怀疑这种对经济增长过分注重的发展模式，资源匮乏、家庭破裂、健康损害、犯罪、污染等在GDP核算中都作为经济价值，忽视了生活质量、家务劳动、志愿服务、社会情感、锻炼、可持续性、自然资本的内容。法国组织其他各国于2011年成立了一个“经济表现与社会进步衡量委员会”， 对这个现象进行了考察，认为应该对衡量体系进行转变，从对经济生产进行衡量转向对幸福进行衡量。

中国的市场化进程中的表现难以用GDP的角度进行全景描述，但是我们也发现在经济增长的同时，我国也出现了政治分化、社会变迁和环境恶化的现象。

当代公共管理受到社会发展观念转变的影响。在市场社会中，逐渐改变了单一追求GDP的发展观念，转而以幸福作为追求的目标，寻求综合性的发展，这也对公共管理产生一定的影响。根据2012年哥伦比亚大学与联合国共同发布的“世界幸福报告”可以发现，由于过度的关注技术进步和经济增长，造成了社会信任的下降和不安全感的上升。这也充分说明公共管理的实践要改变以经济价值为核心的传统模式，开始寻求多元公共价值。

但是从现实层面上来说，我国很多政府官员仍然存在着依赖GDP的惯性思维，这就需要对其进行进一步的引导，使其在制定公共政策时不仅从经济学的角度，而且能够从社会学的角度进行思考。

当代公共管理的社会学转向

总体而言，当代公共管理的社会学转向主要是从政策途径和商业途径向社会学途径转变。

政策途径和商业途径。上世纪70年代以来，在商学院和公共政策学院开始出现了公共管理的研究，因此公共管理的研究具有两种不同的途径，分别为P途径和B途径。所谓的P途径全称为PolicyApproach，也就是政策途径；B途径全称为Business Approach，也就是商业途径。在两者之外不能明确的均统称为X途径。

从定量分析中产生了政策途径，政策途径对经济学方法的公共政策分析比较重视，对政策的管理和执行研究比较关注，对实践者的经验非常重视，力图通过对资深管理者和政治执行官的对话进行促进，这也是公共事务管理的“柔性面”的代表。

商学院产生了商业途径，商业途径的学者主要是受到经济学系统训练或者在商学院授课的专家学者，其在公共部门研究中充分应用了经济学和工商管理学中的一些方法、理论和概念，认为政府应该积极借鉴企业的运行模式和管理经验，对于运行过程、组织结构和战略管理比较重视，商业途径的研究重点主要在于分析、解释私人组织空间和公共组织空间的经验性差别。

尽管在对传统公共行政的态度、对公私组织的观点以及对课程设置的依据方面存在一些分歧，然而政策途径和商业途径经过了一段时间的融合，开始形成了公共管理的范式，其标志为美国公共管理学术研讨会的成立。

针对公共管理问题，公共管理学主要是从经济学以及管理学的角度来进行研究，因此公共管理学又被看作以市场为导向的公共行政学，或者以经济学为基础的新政府管理理论等等。在上世纪90年代，公共管理学获得了迅速的发展，强调交易成本理论、委托代理理论和公共选择理论等经济学理论，其追求的目标主要有效率、效益和经济3个方面，由于这3个词的英文都以字母E开头，因此其目标也被称为“3E目标”，具有明显的市场导向。上世纪90年代的英国、加拿大和美国受到新公共管理的影响，出台了很多奖励创新项目，与其他国家的创新相比，这些国家在经济领域的公共政策创新具有一定的优势。

社会学途径的出现。社会学途径的全称为Sociology Approach，因此也被称为S途径。具体而言，社会学途径的分析方式是人类学学科和社会学，不再着眼于非管理型属性，而是对公共管理中的公共性属性进行分析，使用民族志的方法来寻求多元公共价值的实现。在制定和执行公共政策时，不能单纯的依靠数据分析，而是要对社会事实予以重视。

在社会发展观念转型的过程中，公共管理的目标日益复杂，不仅要县经济增长，还要关注社会互动、社会形态、公众真实生活状态等方面。社会学途径的目标就在于对公共管理研究进行多层次、多角度的拓展。

在社会学中，对人性的假设前提设置为合理的“社会人”，在解释个人的角色扮演、身份认同和自我意识时使用的是公民概念，对社会活动中比较复杂的行为进行了考虑，从而能够对社会主核心管理手段和公共政策的影响进行更好的认识，对公共政策进行有效的扩展。

社会学途径的研究要素。在社会学途径中，人们之间并不存在孤立的互动，在社会互动和网络化关系中内化了个人和集体的各种行为，因此必须对这些行为背后的缘由和动机进行挖掘。当前我国处于社会转型期，面临着一些观念和利益方面的分化，要从公共性的角度来思考问题并进行公共政策的制定和执行并不容易。

在社会学途径中整个社会是一个有机的系统。社会学途径的最终追求就是多元化的公共价值。对于当代公共管理而言，公共价值理念具有以下几个方面的启发：首先，公共价值是一套多元化的价值体系，其中包含的生态价值、社会价值、文化价值、政治价值和经济价值，政府不仅要保障经济价值的重要性，还要对其他价值与经济价值之间的关系进行平衡，其目标在于实现幸福。其次，公共管理者应该遵循公共价值管理的要求，将自己塑造成为价值的创造者，而不是政策的执行者，能够主动地寻求突破和创新，从而对本土知识和当地实际进行尊重，从而将本土共识凝聚起来。

社会学途径使用的调研方法主要是田野调查和民族志，当前的公共管理尚未建立起真正高效的沟通机制，理论研究者和实践者之间存在着一些分歧。通过田野调查和民族志等经典的方法，社会学途径希望能够有效的弥补二者之间的分歧。作为一种多层次方法论，民族志对实践者和研究者从经验中获取的知识非常重视，也就是要获取社会认知就必须通过自然主义的途径。

对于我国而言，要解决市场社会中存在的一些社会问题，就应该对公共行政田野进行深入调查，对社会发展中人民群众的主体本位予以充分的尊重。这就需要政府开展大量的社会调研工作，然后再制定公共政策，提高公共政策的科学性。

社会学途径的基本框架。与商业途径和政策途径不同的是，社会学途径必须在动态的社会环境中对政府为何没有进行相应的行动进行探究，认为人不仅具有经济人的特征，而且具有社会人的特征，价值观念、社会形态和社会环境都会影响人的行为和观念。社会的重要组成单元就是组织，组织与外界之间存在着密切的交换和沟通，因此私人组织和公共组织同样具有外部性特征和公共性特征。互动模式、制度、文化等不易察觉的因素都会对社会进行深刻的影响和作用。

通过民族志方法和社会学分析方式对公共管理问题进行研究，具有更好的实效性和针对性，数据更加准确和务实。总体上来说，当代公共管理的社会学转向具有以下几个方面的优势：能够获取更多的有效资料、能够对社会问题进行及时的了解、能够为制定和执行公共政策提供更加翔实可靠的依据。社会学途径所提倡的民族志、田野调查的方法在认识社会问题和社会环境方面更加真实和具体。社会学途径符合当前社会快速发展的要求，必然成为公共管理研究的一个主流方向。

（作者单位：中国人民解放军61889部队三大队）