环境保护税开征之我见

◎仲倩雯

环境保护税开征之我见

◎仲倩雯

十八届三中全会后，财税体制改革一直着眼于包括环境保护税在内的六大税种改革。如何利用包括环境保护税法等税收在内的各种有效手段保护生态环境，减少环境污染、改善民生，是我国实现可持续发展“中国梦”的必然选择。6月上旬，国务院法制办公布的《环境保护税法（征求意见稿）》，表明环境保护税的开征已经是“箭在弦上”，更加凸显了这项改革的迫切性。本文从我国现行的环境税费制度在环境保护功能上的不足入手，在讨论环境税推行的可能阻力的基础上，提出在我国开征环保税的基本构想及对策。

随着经济的高速发展，环境保护问题日益突出。我国当前环境保护的职责主要是依靠政府的行政手段，以收费为主，而保护环境的税收政策主要集中在资源税、消费税、增值税和企业所得税等方面。但是，严峻的环境形势让我们不得不反思我国目前经济发展方式以及环保税收体系中的不足。有机统一经济发展与环境保护是我们面临的一个重要课题。

开征环境保护税的必要性

为了应对环境保护问题，我国先后颁布了《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，但是这些的实际执行效果并不明显。从国外的经验来看，通过税收立法，征收环境保护税，不失明智之举。

一方面，我国现行的环境税费制度已经不适应综合治理环境的需要。在环境收费上，排污费起着主导作用。而排污费征税范围窄，很多污染并没有纳入进来。企业守法的成本相对于违法成本较高，逃避缴纳排污费现象严重。同时由于执法不严、监测手段落后、监控不严密等一系列原因，使得其无法足额征收。排污费作为行政性收费，具有弹性较大，给税务机关和交费企业之间提供了很大的协商空间。在有关环境保护的税收制度上，主要涉及税种有资源税、消费税、企业所得税、增值税。但是这些税种的税收调节面不宽，优惠单一缺乏灵活性，提及环保的相关规定零星，不成体系。正因为这些税种的政策着力点都不是在环境保护上，因此保护作用欠佳。通过开征环境保护税可以大大减少治理污染和缴纳相关税费之间的暴利空间，才可以落实环境保护的目标。

另一方面，环境保护税的开征也有很多现实意义。根据“双重红利”理论，环境保护税的改革不仅能够带来改善环境质量的“环境红利”，也能够通过降低现行税制对资本、劳动的扭曲，从而促进就业、经济增长，带来“非环境红利”。借环境保护税的开征可以有利于经济结构的转型，也有利于优化以“绿化”为导向的税制结构的调整。

环境保护税开征的难点

环境保护说作为一个新的税种，其开征必然会迎来经济性、社会性、制度性各方面的阻力。

如何分配收入、整合部门之间的利益。目前的环保性收费是涉及多部门的征收，收入的入库级次也不一样。若进行“费改税”，将其全部改为环保税，势必出现环境保护税收入定义为地方税、中央税还是中央与地方的共享税的问题，如果是地方税如何在各级政府分配问题，容易引起各级财政收入的纷争、相关部门的权限和利益取舍、部门设置和人员整合等问题。比如环保部门在“费改税”后就会面临经费缺口问题，依照意见征求稿中按日计罚是不是会使环保部门“放水养鱼”，发现企业问题，故意拖日子，然后处以重罚。

居民和企业反对开征环境保护税。居民和企业作为理性人，他们追求的是自身利益的最大化。环境保护税的开征无疑会侵占他们的既得利益。开征初期，企业会因为税负增加影响利润，尤其是环保税的重点监控纳税人——火电、钢铁等行业，进而影响企业投资规模和产品的市场竞争力。对于一些经营状况不好的企业，税负的增加甚至直接会导致破产。此外，环保设施作为公共产品自然有外部收益，不排除人们往往更愿意“免费搭车”。

与其他政策制度的协调。为了获得更好的环境和经济效应，将环境税与其他政策制度结合起来运用，仅仅依靠环境保护税的单项突进难以取得成功，需要合理的制度设计和完善的配套政策做支持。一旦费与税之间过渡，那么就会面临很多技术问题。例如如何建立准确、可靠的排污申报和核实制度。

环境税的课税标准难以合理确定。本次公布的环境税法意见征求稿，从形式上将原先各地区征收的排污费平移改为环境税，包括在征收的对象和税率上都没有太多变化。但对于征税对象和税率的确定确实存在很大难点。

征税对象：理论上讲，对于各种污染物，都要计入征税范围。但是对于国际上很重视的二氧化碳，却没有纳入。而且，农业生产也会造成一定污染，却也排除在外。总之，污染肯定不止这些，是不是需要留下足够的借口，以便能够扩围，囊括其他的污染。这些都是需要考虑的。

税率：由于企业和征管部门存在信息不对称，税率难以确认。一方面，足够高的税率才能对生态环境保护有实在影响，但税率过高，可能使企业在环保设备上投资不当，影响企业收益；但若考虑纳税配合度，采用过低税率，则可能给环境带来不可逆转的破坏。同时，不同产业对于环保税的敏感程度不一样，是不是需要制定差别税率也是问题之一。

我国环境税收制度体系设计问题

考虑到开征环境税可能面临的阻力与难点，为完善我国环境保护税收体系宜采用分步走、分阶段推进的方式。在推进环境保护费改税的过程中，结合现行税种进行“绿化改造”，实行一揽子改革，以形成完善的环境保护税收体系。

现行有关环境保护税种的“绿化”设计。协同“费改税”，对这些相关税种进行“绿化改造”，可以加强我国税制促进生态环境保护的作用，事半功倍。

改革和完善资源税，促进资源节约和环境保护。首先要做的是扩大资源税的征收范围，将矿产资源之外的，如海洋资源、生物资源等其他资源的开采和利用也纳入征税范围。其次考虑把应税资源的销售和使用数量计税改为按资源开采或生产的数量计税，达到节约资源的目的。最后应取消水资源费、育林费等费用，并将其相应纳入资源税的范围。

完善消费税的政策。将消费过程中对环境产生污染或资源消耗大的产品都纳入征收范围，根据其不同危害程度，对应税品采取差别税率。

改革完善增值税优惠政策，鼓励企业无污染生产。一方面对企业购进的用于环保设备予以进项税加倍扣除的优惠政策，或者对于此类企业出口，实施优惠鼓励，鼓励企业从“环境不友好型”向“环境友好型”转变；另一方面取消对农药、农膜，尤其是剧毒农药的免税规定。

完善企业所得税优惠政策，鼓励环保产业发展。对生产和经营环保设备给予更多税前扣除等优惠政策，但是也要清理一些税收优惠政策。比如地方政府为了发展地方经济，招商引资时往往采用税收返还政策，这极其容易使得企业进行污染源的转移。

环境保护税的制度设计。在环境税的开征中，采用渐进式的改革方式，首先开征执行成本低、公众接受度高的税目；其次对税负的逐渐加重，税率一步到位会遭到极强的民众抵触心理。

征收范围：从税收公平性的角度出发，环境保护税的征收范围必须具有普遍性。但从目前我国国情看，如果从一般意义上确定征税范围，立法过程和税收征管都有一定困难。我们必须立足国情，首先解决当前环境治理中最为突出的问题。先从重点污染源和易于征管的课征对象入手，留下足够的接口，待取得足够经验再扩大征收范围。

就意见征求稿中，所谓的环境保护税是狭义的，基本上就是排污税，没有涉及生态环境和污染产品。既然我们要开征环境保护税，强化环境保护，碳税作为最有可能倒逼企业去节能减排的税种，不能排除在外。当然这个最好建立在一个前提——在目前的《环保税法》中，应当将二氧化碳作为准污染物，解决它性质问题，以便将来更好接入环境保护税中。对于在使用、消费以及处置过程中对环境构成危害的产品也要征税，以此倡导使用低污染或无污染的替代产品。

税率：从理论上来讲，按照环境保护税收原理，根据环境保护税的税率计算的应纳税额应不少于污染所造成的社会机会成本，因此必须把环保税的税率提高到边际利润以上。

在实际操作中，由于制定这项税收主要目的不是为了在短期内增加财政收入，而是为了长期实现一定的环境保护目标。因此，初始税率设计应该较低，逐渐加以提高。税率的设计应该考虑差别因素，不同类别、不同地区、不同部门采取不同税率标准。

税收优惠：取消不利于环境保护的补贴和税收优惠政策，是构建环境税收体系的一个重要内容。目前的纳税人仅限定为企事业单位和其他生产经营者，没有包括自然人纳税人。对于个体工商户等非法人理应征税。环境税开征后，要清理会对环境税的实施效果产生一定抵消的优惠政策规定。类似农村小养殖场比规模化养殖污染更严重，不应列入优惠范围，对其征税。

取消的同时，还要建立完善环境税收优惠政策的统计以及评价制度。根据统计出来的由实施优惠政策而减少的税收收入额，来分析优惠政策对企业行为的影响以及带来的各方面的效益，从而能够在之后的建设中做更好的调整。只有好好利用减、抵免税收政策等税收杠杆，才能积极鼓励纳税人采取措施，进行利于环境保护的生产和消费。

完善相关配套措施。因为税收政策存在局限性的客观限制，试图单独依靠税收政策来解决环保问题是不切合实际的，其运用势必与经济、法律、行政等手段配套结合共同实施。

法律法规的保障：环境保护税政策必须要需要通过法律形式来体现，不仅局限于环境保护税自身的建立，也包括其与其他法律条规的协调。首先在环境保护税的开征上，首先提高其立法层次，最好能由人大立法。其次，要注重与现行法律制度的衔接。要在现行的《大气污染防治法》、《水污染防治法》中都要明确污染物征税的相关内容。最后，在税收征管法中也要做相应的修改调整，明确相关部门的职责。

征管方面的配套措施： 建立环保税税源信息交换平台。我国正处于大数据时代，在全面推进信息化过程中，税务机关应充分搜集、分析信息资源，尽快建立共享信息数据库，利用数据仓库技术，为环境保护税提供广阔的信息资源。同时与环保部门、林业部门等相关部门单位联网合作，共享、整合信息，大大提高环境保护税源管理的质量和效率。

加强监督和管理。建立环保主管部门与税务机关之间相互制约、相互监督的机制,避免两方相互推卸责任或者扯皮问题出现；在环保资金的管理运作上，并非一定要专款专用。按照我国现状，环境收入与支出间缺口实在不容小觑，必然需要更多的财政补贴。同时，要通过财政奖励等方式引导社会资金注入。不管怎样，环保资金的申报一直到应用，一定要做好监督工作，尽大可能提高环保资金的利用率。或许可以信息库为依托，加大透明度，通过群众力量在监督；费改税将会使得原先环保部门“自收自管”模式转变为“企业申报，税务征收，环保协定”，那么为提高申报的准确性，也要加强对企业相关人员的培训，提升自身监测能力。

加大环境保护观念的宣传力度。政府应通过利用新闻媒体、印发宣传材料、举办宣传活动等多种渠道，利用新闻媒体加强对环境保护观念的宣传。不仅可以使环境保护的观念深入人心减少征税阻力，也可以有效收集关于开征环境保护税的意见。

随着经济的飞速发展，环境的破坏愈演愈烈，环境保护已经成为全社会的关注热点。从国际上的诸多经验来看，环境保护税是遏制和扭转生态环境恶化趋势的必经之路。我们要积极调整环境保护的相关税收政策，面对现存的障碍，迎难而上，改善旧税制，探索适合我国的环境保护税收体系，点面结合，先易后难，逐步推进环境保护税的建设，提高发展环保产业税收政策的实施力度和效率，致力于建设美丽中国。

（作者单位：苏州大学)