自贸区不易在全国推广

◎范利

自贸区不易在全国推广

◎范利

由于上海自由贸易区试验成立以来已经取得了一定的成果，各地纷纷提出申报，再加上最近经济形势向好，形成了一股自由贸易区的申报热潮。然而，审视其“热申报”的背后，不难发现很多地区对其认识存在误区，本文就自由贸易区是否适合且容易在全国推广进行的探讨和分析。

目前自由贸易区“热申报”现象得到广泛的关注，审视其背后，不难发现，多数地区将申报自由贸易区作为另一争取政策优惠的机会，对自贸区的认识存在误区尚未认识到自由贸易区的建立给本地区经济建设带来的负面影响，忽略了其存在的风险和问题，希望通过设立自由贸易区争取更多的国家政策优惠，这是对国家自由贸易区发展战略的误读。基于此，在全国上下自由贸易区“热申报”的背后，必须进行“冷思考”，冷静分析自由贸易区的定位，反思上海自由贸易区发展过程中的风险和问题，关注各地自由贸易区申报背后的地区差异。

上海自由贸易区的定位

“中国（上海）自由贸易试验区”为上海自贸区全称，其定位可见一斑，“中国”二字凸显自贸区政策意义、战略高度和影响范围。作为中国首个具有国际意义的自由贸易区，主要任务是为探索中国对外开放的新模式和新路径，加快推动行政体制改革和政府职能的转变，推进经济增长方式的转变和经济结构优化，形成在全国可推广、可复制的经验，促进全国的发展。

其定位也不仅仅是靠特殊的优惠政策而形成的促进贸易的特殊发展区域，而是旨在不依赖政策优惠的前提下，通过制度创新来提高对外开放水平，为自由贸易区推向全国提供经验。

上海自贸区面临的问题

目前上海自由贸易区的发展取得了显著成果。但是在上海自由贸易区发展过程中，仍然不能忽视其可能带来的风险，应充分重视和积极解决关键问题。

法律体系的构建。上海自由贸易区的制度设计中重要的一条就是进行自由贸易区法律制度的探索。自与外资相关的三部法律被停，探索出在自贸区适用的法律显得尤为重要。中央层面《中国自由贸易区法》或者《中国自由贸易区条例》的出台任重而道远。而有地方立法权的上海市人大和上海市政府在进行地方立法时，也面临着地区特色和全国法制建设的统一性之间权衡的难题。而上海自贸区试验的经验需要通过固化成为相关法律制度才能真正稳定下来，为全国推广提供依据。目前上海自贸区仅仅陆续出台各项具体的政策，自贸区法律体系的构建尚需漫长的过程。

事后监管的加强。上海自由贸易区首次在中国实行准入前国民待遇和负面清单的模式。在这种模式之下，区内很多行业的外资准入门槛会大大降低，除了负面清单所列领域之外，其他领域外资基本畅通无阻。一方面，从2014 版的负面清单来看，区内部分服务贸易和金融方面开放力度都空前加强，这些关键领域的开放无疑会诱发金融风险以及对内传染的风险，一旦管理不善，将导致市场过于开放，使国内相关行业陷入艰难处境，甚至导致国内经济秩序的混乱。另一方面，与准入前国民待遇和负面清单模式并驾齐驱的是对投资准入由审批制转入备案制，国内相关的监管法律可能部分失效，事后监管就更加关键。

各项配套措施的完善。上海自由贸易区不仅仅是一个贸易单元，而且是金融交易的区域，是经济改革中最活跃的各种元素的集合体。因此在上海自由贸易区的建设过程中，不仅仅要注重促进贸易便利化，完善促进贸易自由化的各项配套措施也势在必行。首先，要求政府提供更加快捷高效的工商服务，这是贸易便利化的直接要求。其次，要有相应的纠纷解决机制，完善仲裁和诉讼程序。再次，要有对自由贸易区内的投资进行环境评估的机制。如果缺少相关支持配套措施，上海自贸区的建设难以实现持续高效发展。而目前上海自由贸易区工作重点是主要制度对配套措施的关注不够，导致上海自由贸易区的发展无法成为系统、可持续性发展的过程，而是危如累卵的过程。

政府职能的转换。上海自贸区实行的一系列新政策对政府职能的转化提出了新的要求。一方面，如前所述，由审批制转入备案制之后，自贸区面临的风险上升，要求政府在市场的主导作用之下必须充分扮演好监管者的角色，在“一线逐步放开”的前提下，“二线”要高效“管住”。另一方面，上海自贸区的重要功能之一是为对外经济服务，因此政府还承担着服务者的角色，这包括制定标准化流程、完善基础设施、提高行政效率等，为贸易便利化创造条件。另外，上海自贸区的顺利运行不仅与自贸区管委会直接相关，同时涉及海关、税务等各个政府部门，需要多个政府部门相互协调，这就对政府部门联合执政水平提出了新的要求。综上所述，政府由管理者向监管者和服务者角色的转变以及政府各部门有效协调是上海自由贸易区发展必须解决的问题。

自由贸易区“热申报”

各地区自由贸易区的申报情况

自由贸易区申报的数量繁多：目前上海自贸区的发展受到各地关注，并且也取得了一定的成就。因此各地区申报自由贸易区的热情高涨。迄今为止，据不完全统计，明确将申报自由贸易区写进政府工作报告的就有二十多个地区，主要以东部沿海地区为主。

各地自由贸易区申报的目的不一：纵观各地自由贸易区的申报情况，大都得到了各地政府的大力支持，但各地区竞相申请自由贸易区背后的动机各不相同。有的地区是真正紧追改革潮流，希望借自由贸易区发展的契机成为本区域经济增长的突破点，提高对外开放水平。但亦有地区试图通过申报争取国家的政策优惠，作为吸引资金的契机。还有地区的政府借自由贸易区的申报大搞政绩工程。窥斑见豹，在一哄而上的申报背后，某些地区并不符合申报条件，亦未领会国家设立自贸区的战略意义及风险，只是将其作为传统的经济特区来对待。

各地自由贸易区申报的进度参差不齐：正在申请的自由贸易区发展状况良莠不齐。一些地区的申请处于论证阶段，有些地区已经实施了具体的措施来促进申报，如为了促进港澳台自由贸易区的申请，珠海横琴新区现已封关运作。有些地区源于保税区或者保税港区，在其基础上试图向自由贸易区转型，该类地区在自由贸易区申报方面显得略胜一筹。相对而言，另有一些地区不具有上述优势，基础较为薄弱，但还是希望抓住此次自由贸易区申报的机会，在新一轮的改革开放潮流中占有一席之地。

自贸区模式不宜复制和推广的原因

各个申报自由贸易区的地区的发展不仅与上海存在着巨大差异，而且各自在经济发展基础、现有法制环境以及各地政府调控能力方面也各有不同。

经济基础不同：作为全国最大的口岸城市、中国对外开放的重要窗口，上海具有重要而独特的经济地位，各项政策都旨在将上海打造为中国未来的金融中心、物流中心和商业中心。上海的重要地位与特殊性，其他地区是无法复制的，所以各项针对上自贸区的政策短期内全部“移植”到国内其他城市是不现实的，也不适合在全国范围内推广。一方面，上海具有地缘优势。上海处于中国海岸线的中点，到国内的主要港口所在地，如广东、大连、天津以及周边国家和地区，如日本、俄罗斯、韩国、港澳台等，距离几乎相等，并且拥有全年不冻的洋山深水港，吞吐量巨大；另一方面，上海具有得天独厚的发展资源与基础，经过多年来对国际航运中心和金融中心的建设，其经济发展水平和对外开放程度在国内处于先进水平，金融创新程度在全国也位居前列。因此，在上海首先建立自贸区试点是最可行也是风险最低的。这是其他地区无法比拟的地缘和经济优势。纵观目前正在申报的自由贸易区，其所依托的腹地经济基础和发展水平各不相同，因而各种与上海自身发展水平相辅相成的开放政策、试点措施便不适用于其他城市。

法制环境不同：由于各地区发展水平的差异和法制建设的需要各不相同，加之地方立法机关的能力有所差别，因此，各地区目前所具有的法制环境也是不一样的。除了贯彻全国性法律之外，上海市的地方立法中还有《上海外高桥保税区条例》《洋山保税港区管理办法》《上海浦东机场综合保税港区管理办法》。此外，上海市还有《上海市推进国际贸易中心建设条例》等一系列地方法规。可以说，在上海自由贸易区设立之前，上海市的法制环境在全国范围内也是属于领先的。就目前申报自由贸易区的各地法治环境来看，除了个别地区针对保税区或者保税港区的发展进行了地方立法之外，多数地区建立自由贸易区的法制环境都比较薄弱。

政府调控能力不同：如前所述，上海自由贸易区的发展过程是一个循势而变、与时俱进的过程。在此过程中要想发挥市场主导的作用，需要政府的积极调控。各地正在申报中的自贸区也要面临与上海自由贸易区类似的风险和问题，这对各地政府的调控能力提出了更高要求。目前，各个地区的政府人员素质、专业队伍建设水平存在差异，对各项事务的调控能力也有所不同。一些地区的政府在原保税区或保税港区管理委员会的基础上构建了专门政府机关，以此作为申报自由贸易区的管理机关，这样的执法机制由于经验丰富、创新能力强，对各项改革事务的调控能力也相对较强。而在一些没有类似建设经验的地区，由于政府部门缺乏经验，执法机制不健全，调控能力较弱。

以上种种分析表明，当前在全国推广自由贸易区是不现实的，也是不容易的，处在不同地域、不同发展水平的城市应该明确自身具备的地理优势或特色，明确各自的定位，发掘各自的潜能、因地制宜，打造区域性的各种“中心”。为获得自贸区试点打好切实的基础与保障。

上海自由贸易区取得的阶段性的成果值得肯定，它的顺利发展昭示着中国蛰伏着的能量正在爆发，但在发展过程中仍存在着风险和问题，其“可复制、可推广”的经验无疑需要漫长时期，并非一蹴而就。在此之前，各地政府须根据自身独特的地缘特色、法治环境和人力资源等要素予以全方位的考察和评估，借此弭平所有障碍，厚积而薄发。

（作者单位：苏州大学东吴商学院）