我国社会福利制度改革的再思考：困境及对策*

卢 江 蔡棕宇 葛 扬

（1.南京大学商学院，南京 210093；2.南京财经大学经济学院，南京 210046）

伴随开放程度的扩大，我国经济体制改革逐渐深化并取得举世瞩目的成就，成为世界经济中一枝独秀的力量。2013年，我国经济总量达到9.04万亿美元，排名世界第二，超过美国经济总量的一半，比日本经济总量多出三分之一。然而，我国社会福利水平远远低于美国和日本，这说明我国社会福利制度改革和经济体制改革并没有协调发展。尽管正在逐步开展从补缺型社会福利体系向适度普惠型社会福利体系转变，但不可否认的事实是我国社会福利制度改革陷入了困境，其原因既包括旧体制遗留下来的次要问题，更重要的是新时期经济体制转型过程中制度调整的决策失误。

一、福利制度改革主体角色定位：政府“顶层设计”的偏妥

笔者认为，社会福利可以分为“市场配置型”和“政府配置型”两类，前者是指生产要素市场和产品与服务市场的竞争性均衡状态下市场参与者所能获得的社会福利，这部分福利必须依赖于市场在资源配置方面的客观作用；后者包括两个方面：一方面是“市场配置型”社会福利的替代性补充，另一方面是“市场配置型”社会福利的缺陷性补偿。一般而言，“市场配置型”社会福利总量是由经济发展水平决定的，因此，我国社会福利制度改革主要针对的是“政府配置型”社会福利，即政府提供的社会福利。

从当前世界各国的社会福利总量水平来看，“政府配置型”社会福利占重要组成部分，显然，在社会福利制度的“顶层设计”中政府角色定位是否合理是决定改革成效大小的关键问题。任何一个国家的社会福利改革都离不开政府的主导作用，其原因有二：一是政府是缺陷性补偿社会福利的直接提供者；二是政府掌控着影响社会福利配置的基本要素，比如财政转移支付、社会福利法律条文的约束等。我国政府在“顶层设计”时将自己界定为提供与获取社会福利的双重角色，这造成了当前社会福利改革困境的最根本因素。

从作为缺陷性补偿社会福利的供给角度来看，政府的作为是不足的。根据国家统计局2013年国民经济和社会发展统计公报的数据来看，全国分行业固定资产投资总额达到436528亿元，占当年国内生产总值的76.73%。其中居民服务、修理和其他服务业，教育，卫生和社会工作，文化、体育和娱乐业，公共管理、社会保障和社会组织等与社会福利直接相关的五个行业投资总额分别为2037、5486、3184、5251、5908亿元，占投资总量的 0.4%、1.25%、0.73%、1.2%和1.35%，共计5%。相比较而言，当年全国房地产业投资总额达到111424亿元，占投资总量的25.53%。这说明国家在提倡和引导社会福利投资方面力道是不足的。其次，2013年居民消费价格指数比上年增长2.6%，其中一篮子权重商品中食品价格上涨4.7%、居住价格上涨2.8%，娱乐教育文化用品及服务、医疗保健和个人用品价格分别上涨1.8%和1.3%。这说明当前百姓收入最大的支出仍然要用于基本的饮食和住房需要，故而在教育、医疗等社会福利方面的可支配收入面临缩水。

从作为社会福利的获得者来看，政府与民争利的作为是有些过的。政府与民争利的表现不在于直接与民众争社会福利，而是通过强势部门、垄断行业等强行掠夺经济体制改革的利益，这种可获得的利益最终却并不会受益于百姓，其逻辑思维是先让政府富裕起来，然后再考虑居民，即所谓的“藏富于政府”而非“藏富于民”，在这种情况下，社会福利本身的蛋糕就不会做的更大。从全国的财政支出来看，2013年全国教育支出21877亿元，占当年GDP比重为3.85%；文化体育与传媒支出2520亿元，占当年GDP比重为0.44%；医疗卫生支出8209亿元，占当年GDP比重为1.44%；社会保障和就业支出14417亿元，占当年GDP比重为2.53%；住房保障支出4433亿元，占当年GDP比重为0.79%。显然，上述与居民社会福利直接相关的项目财政支出是非常低的，究其深层原因，政府的财政收支管理制度不得不引起质疑。比如《中国经济观察报》指出仅从2010年6月至11月上旬，美元对人民币贬值3%，使中国外储和所持美国国债分别损失546亿美元和270亿美元，由此可见美国四轮量化宽松货币政策给中国的美元资产产生了大量缩水。实际上量化宽松货币政策是美国政府转移国内经济危机，让其他国家来为其经济复苏和维系人民生活买单，中国作为美国国债最大的持有国，故而也就成了美国危机的直接转移对象。2014年第一季度，中国经济增长下滑和美国量化宽松货币政策有重要的内在联系，更加严重的是中国社会福利的大量流失造就了美国社会福利的强劲补偿。

上述分析说明政府“顶层设计”的失误应该为中国社会福利损失负责。《货殖列传》曾提出治国之道：“故善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”最差的治国之道就是政府与民争利，因此，政府在新一轮的“政府配置型”社会福利制度改革中必须转变角色定位，从“提供与获取”社会福利的双重角色转向“提供”社会福利的单一角色，亦即政府需要让利。另外，政府的收入投向应该多用于能够拉动内需的实体经济，也唯有如此才能真正把社会福利蛋糕做大，惠及百姓；相反，虚拟经济泡沫越是膨胀，普通百姓的社会福利便会损失越大。

二、社会福利分配的公平缺失：隐性转移

当前，我国社会福利保障范围逐步拓宽，社会福利体系由补缺型向适度普惠型转变。在不断扩大覆盖面时需要谨防社会福利分配的公平缺失，造成公平缺失最主要的原因为隐性转移，包括农村向城镇转移、居民向企业转移、低收入群体向高收入群体转移。

从城乡二元结构来看，随着经济结构的调整和升级，农业占GDP比重越来越低，而主要分布于城镇的工业和第三产业成为拉动经济增长的主要力量，因此，最核心的生产要素以及政策都在向城镇集中，从一定程度上讲，我国30多年的改革开放是以农业、农村、农民的巨大牺牲为代价的，即早期的农业支持工业发展思路。现今工业反哺农业、城市支持农村的模式难以得到切实有效推行，主要原因在于农业基础的薄弱，工业反哺农业的投入成本太大，效益低下。农村目前社会福利的最大来源得自于新型城镇化的推进。但问题是城镇化是一个漫长的进程，而且城镇化的思维模式亦是农村社会福利向城镇社会福利隐性转移。在短时期内如何解决农村社会福利成为关键。举例而言，2013年城市居民的娱乐和医疗保健等价格上涨分别为1.7%和1.2%，农村居民的娱乐和医疗保健等价格上涨分别为1.8%和1.8%。同年，农村居民人均纯收入8896元，城镇居民人均可支配收入26955元，显然，这说明农村居民在社会福利方面的支出更多，亦即表明政府在社会福利分配时存在较大偏颇。结合二元经济结构、农业是国民经济的根基、农民生活经济状况等原因，政府在社会福利方面需要更多倾向于农村。

从居民和企业的市场地位来看，社会福利的配置存在严重的不平等。就现实而言，普通廉价的生活用品市场接近于完全竞争市场，故而作为买方的居民在商品选择时可以货比三家，他们占有优势，亦即所谓的买方市场。一般而言，企业在该类产品市场中利润比较单薄，因此，他们和居民在该类产品市场中互相得到的由市场配置型的社会福利相对较为公平，但是一些特殊商品和金融机构的存在使得相关企业享受到超额社会福利。以商品房为例，全国大部分城市的商品房价格大大超过普通居民的收入水平。我们不妨来深度剖析一下社会福利在这个商品房市场是如何隐性向开发商转移的。由于政府在教育、医疗、养老等社会福利方面配置不足，普通居民的预防性货币需求较大，较大部分的收入转化为储蓄。储蓄则通过金融机构转化为房地产开放商的投资，再加上政府巨额的土地出让金，房价必然居高不下。在高通货膨胀的形势下，居民以住房投资作为保值增值的手段，从而被迫承受高房价的压力。从上述情况来看，居民本应享受到的社会福利至少受到三重损失：首先，政府的土地出让金是房价居高不下的重要原因，这部分政府的收入最终是由居民承担的；其次，房地产市场的投资资金绝大部分来自于居民的储蓄，最终却向居民售以高价位的商品房，房地产企业从居民身上进行了双重福利“剥夺”；再次，居民购房需要向银行支付高额的按揭贷款，而银行的生存根基是得自于居民存款，显然在这个案例中银行也对居民进行了双重福利“剥夺”。综上所述，在我国当前的社会主义市场经济建设当中，一方面，政府配置型的社会福利不足；另一方面，市场配置型的社会福利很大一部分隐性转向了企业。

社会福利分配的公平缺失表现之三是低收入群体本应享受到的社会福利向高收入群体转移，其根本原因是高收入群体逐渐掌控了较多的福利资源，进而形成利益集团。比如中国青年报在2011年就报道深圳保障房富人扎堆的现象，这并非个别现象，那么原本面向低收入群体的社会保障房何以最终被高收入群体窃取呢？原因是政府在社会保障房的申请人资格审查等程序上出现了失误，正如中国青年报所指出的“最可怕的是，权力部门不仅不匡扶正义，反而以‘程序规范、审查严禁’为名，正当地促成如此”那样，社会福利在一定程度上被相关权力部门主观配置，这种公平缺失的根源在于政府权力的非正当使用。再以医疗为例，尽管我国推出了农村大病统筹、城镇职工医疗救助等，然而许多药品在低收入者群体里是在报销项目之外的，却可以进入高收入群体的报销项目之内。同样的例子还可以见诸教育、卫生等领域。显然，政府权力的监管缺失是造成社会福利从低收入群体向高收入群体转移的主要原因，因此，如何切实有效对政府权力的监管成为政府配置型社会福利制度改革的重要内容。

三、个人福利过分寄生于公共福利：收入分配制度不完善

当前我国社会福利出现个人福利过分寄生于公共福利的现象，反映的实质问题是市场配置型社会福利效率低下，个人寄希望于政府配置的缺陷型社会福利，然而从现实来看公共福利配置亦是不足的，故而导致我国社会福利制度改革的两难困境。破解该难题的关键是要分析其背后原因，笔者认为可以从直接和根本两个角度来剖析。

直接原因之一是个人有消费能力的市场配置型社会福利不足，这又是由个人绝对收入水平不足和收入增长速度与市场配置型社会福利价格增速不协调所决定的。市场配置型社会福利作为竞争性和排他性的产品，其价格受供给和需求影响，市场起决定性作用下的社会福利产品必然是优胜劣汰。由于我国不同阶层群体的收入能力差额巨大以及社会整体贫富差距悬殊，因此市场配置型社会福利只能相对应地根据收入阶层的划分而产生不同的类别，在一定程度上，市场配置型社会福利也受市场自发性、盲目性和滞后性而产生效率不足和公平缺失的现象。直接原因之二是部分公共资源逐渐转化为私人资源，这就意味着原本可以无偿享有的社会福利现在要付费才能获得。其渠道包括两个方面：第一是各种变相的隐性收费。比如，农民工转移就业、职业技能培训、农业养殖扶持等公共事业项目中，参与者必须缴纳一定的以各种名目设立的费用才能得到相关机会。第二是为资源的流失所支付的费用。在不同的行业和产业之间，公共资源的收益普遍是非常低下的，故而导致优势资源更愿意向私人市场倾斜，同等条件下，优势资源代表的社会福利较高，因此，如果居民想要得到更高的社会福利，则需要支付更多的费用。举例而言，在教育领域，现在越来越多的家庭更愿意将孩子送往私立学校读书，哪怕背上承重的压力，其原因有两方面，一是公立学校的硬实力不足，比如教学经验丰富的老师多集中在私立学校；二是私立学校的软实力较好，比如服务、职业规划等。以此推论可知，由于公共资源向私人资源的转移，低收入群体的家庭要么只能享受较低档次的社会福利，这实际上侵犯了公民的基本权利；要么寄希望于公共福利的大幅度回流提升，这在短时期内由于路径依赖而难以完成。

那么导致我国个人福利过分寄生于公共福利的根本原因何在呢？基于前述部分的逻辑分析，很容易得出结论即收入分配制度不完善是其症结所在。当前我国收入分配制度不完善是由多方面原因造成的，初次收入分配效率不足和二次收入分配公平缺失有新的表现形式。尽管党的十八大报告提出要提高劳动报酬在初次分配中的比重，但是目前按财产收入分配愈演愈烈，按劳分配的主体地位主要体现在低收入群体中，高收入者更多地体现为资本、技术、管理等生产要素为主的分配模式，因此不同的收入群体之间分配方式的差异决定了他们所能享受到的社会福利的悬殊。另外，按劳分配为主体是由公有制为主体的经济结构决定的，在公有制占整个国民经济总产出比重逐渐下降的过程中，按劳分配为主体的收入分配制度也必然会受到强烈的冲击。其次，二次收入分配不公平本身也导致政府配置型社会福利的缺失，比如中国遗产税、家庭多套住房房产税都还难以以高税率开征，这不仅造成富者愈富、穷者愈穷的马太效应，更会削弱政府财政收入的支配能力，进而降低政府在提供公共社会福利上的影响力。综上所述，为了更加有效破除个人福利与社会福利的依赖关系，政府必须在收入分配制度改革上不断推出切实有效的遏制贫富悬殊的政策措施。

四、福利制度改革的指导原则：破除市场原教旨主义的神话

我国社会福利制度的发展大致经历了新中国建立之初、计划经济体制时期、转轨时期以及当前时期四个阶段。新中国建立之初的社会福利制度主要由政府包办，导致政府巨大的财政压力。计划经济体制时期的福利制度指导原则变成了国家负责制。到了转轨时期，社会福利制度改革由于经济成分的变化、利益主体的收入能力以及生活方式等多种因素逐渐引入了市场机制，不可否认，市场机制的介入在初始阶段缓解了国家紧张的财政压力，但从后续社会福利发展来看，政府已经被市场机制俘获，形成路径依赖，结局就是福利制度改革被锁定在市场机制起主导作用的僵化不前的泥潭中。另一方面，政府在社会福利制度改革问题上的逻辑思维存在一定的偏差，即没有将市场配置型社会福利和政府配置型社会福利的关系定位准确。引入市场机制的社会福利改革本身是不容置疑的，其内在的逻辑是居民的社会福利应以市场配置型社会福利为主，如此便需要市场机制在福利改革中起主体作用，但关键的问题是任何一个国家社会福利改革的主体都应该是政府，而非市场，亦即政府配置型社会福利需要发挥更强大的作用。因此，新时期打破我国社会福利制度改革困境需要从指导原则上打破市场原教旨主义的神话。

辩证地看，没有引入市场机制的社会福利容易缺乏效率，没有竞争致使社会福利极其容易转向部分群体垄断，但这是就市场配置型的社会福利而言的。那么主张市场能够完美地解决社会福利资源配置并能使得社会福利效率达到最优的原教旨主义对政府配置型社会福利是有效的吗？对此问题需要详细论证。从经济实践对理论的验证来看，市场原教旨主义就像是“百足之虫死而不僵”。毫无疑问，市场原教旨主义在20世纪经济大萧条面前破产了，萨伊定律、斯密教条的古典经济理论神话被深深地烫上了烙印，此时古典经济理论中的社会福利问题显然被市场的自发性、盲目性彻底破坏了。故而，凯恩斯经济学体系应时而出。借助于国家对经济的干预，以美国为首的资本主义制度国家不仅摆脱了经济大萧条的痛苦，还在二战后全面进入“黄金时期”，毫无疑问，美国、欧洲的高社会福利改革得益于这一时期奠定的基础。由于两次石油危机导致西方国家在20世纪70年代和80年代进入滞胀危机，从市场配置型社会福利来看，经济衰退且物价高涨显然是极其不利的，此时政府配置型社会福利在很大程度上为居民度过经济危机提供了坚实的后盾。然而在经济理论和实践上，此时市场原教旨主义再一次呈现在世人面前并最终酿造了2007年美国次贷危机引发而演化成的全球性经济危机，又一次地，市场原教旨主义备受指责。日本前首相鸠山由纪夫2009年在《日本的新道路》中痛批美国的市场原教旨主义。2002年，日本大藏省前财务次官神原荣介就在 《市场原教旨主义的终结》中进行了强有力地批评。2001年诺贝尔经济学奖得主之一斯蒂格利茨曾多次批判市场原教旨主义。他不仅否认了私有制相比国有企业而言更有效率的论点，同时还指出：“即使能够证明私有制比公有制更有效率，也并不能说私有化就是可取的。”［1］“市场并没有发挥应有的作用，因为它们显然既无效率也不稳定。”［2］西方权威经济学家的观点已经表明国家社会福利不能过度依赖市场机制作用。

同样，市场原教旨主义在我国社会福利制度改革中产生的极其不利影响需要引起高度警惕。20世纪90年代，市场机制引入我国教育、医疗、卫生、食品安全等直接事关居民公共社会福利的领域，从当前的效果来看，很难令人信服其正面作用，相反，更多地是各种质疑和批判的声音见诸官方报纸、媒体评论等。如冷元元（2012）指出我国农产品和食品市场在市场原教旨主义影响下呈现价格暴涨暴跌及质量安全等混乱现象，作者提出不能放纵市场无为而治的倾向，需要借助于政府“有形的手”对农产品和食品市场进行调节和控制，弥补和矫正市场缺陷。［3］所以，当前我国社会福利制度改革必须破除市场原教旨主义，对于公共福利的提供，政府需要统一筹划、分配和管理，不可完全实行平均主义，以防导致居民的惰性，而是要根据相对情况来有针对性地分配，在此过程中需要注意把握政府的“顶层设计”的角色定位和公平性的准确度。

五、总 结

经济发展的最终目的是国强民富，百姓安居乐业，社会福祉不断提升，最终实现人的全面自由健康发展。依托于社会福利为根基的经济增长和政策选择的道路才是真正可持续发展的。当然，中国社会福利制度改革陷入困境的因素是多方面的，解决这些困难不可能一蹴而就，关键在于抓主要矛盾，只有把最核心的问题先解决，然后才能一步步破解次要的难题。中国特色的社会主义道路不仅在经济发展模式和质量上体现出特色，更应该在社会福利制度上超越世界其他国家。中国经济发展是为福利制度改革转让红利的时候了。其中，中国社会福利制度的改革首先是政府角色定位和行政职能的改革，作为公共福利的直接提供者，政府需要重新理清与民争利的背道而驰思维。只有在“顶层设计”上准确把握福利改革的核心问题，才能在实践操作中自觉地避开深水区，才能真正做大社会福利“蛋糕”。另外，社会福利需要公平分配，因此要警惕社会福利不公平转移的三种隐性途径，即农村社会福利转向城镇、企业侵吞居民社会福利和高收入群体挤占低收入群体社会福利。破解中国社会福利制度改革最根本途径在于不断提高居民收入水平并缩小收入差距，这样公共社会福利中有较大一部分可以转化为居民可支付的个人福利。政府的福利包袱较小，便可以集中主要力量提供个人不可支付的公共福利。现阶段中国社会福利制度改革思维和模式需要从市场原教旨主义中解放出来，市场机制在指导公共福利提供和分配上是无效的。

［1］斯蒂格利茨．私有化成功与失败［M］．北京：中国人民大学出版社，2013：7．

［2］斯蒂格利茨．不平等的代价［M］．北京：机械工业出版社，2014：7．

［3］冷元元．“市场原教旨主义”神话的又一次破灭——以农产品和食品市场为例［J］．马克思主义研究，2012，（5）：63．

（责任编辑 吴晓妹）