政府职能转变视角下的社会组织发展——以广东顺德社会组织发展为例

黄　丽

（中共佛山市委党校管理学教研部，广东　佛山　528300）

政府职能转变视角下的社会组织发展
——以广东顺德社会组织发展为例

黄丽

（中共佛山市委党校管理学教研部，广东佛山528300）

社会组织发展不仅有利于社会体制改革，同时也有利于政府职能转变和政府治理结构优化。广东省佛山市顺德区在社会组织发展过程中面临一系列相关问题与不足，如社会组织缺乏独立性，社会组织对政府职能承接较少，社会组织自身发育不良等。为了进一步发挥社会组织的公共管理与服务功能，应转变观念，变政府培育为社会组织自行发展，减少政府过度干预，完善社会组织自身能力建设，完善社会组织自律机制与监督机制。

社会组织政府职能转变社会治理创新

随着改革开放不断深入，中国社会的发展进程也在不断加速，在社会结构方面，社会阶层出现了明显分化，由原有的单一结构向多元结构发展；在社会诉求方面，不同社会阶层的诉求差异化非常大，以过去的以物质需求为主，转变为现在的物质与精神需求共同存在；在社会利益方面，各阶层之间的利益冲突日益加剧，由利益冲突逐步演变为群体间冲突；在社会价值方面，主流价值悬置，小众甚至一些极端价值横流，对社会群体的思想危害极大。在当前的社会状况下，单凭借政府的力量已无法解决日益尖锐的社会问题，地方政府纷纷开展基层治理创新。顺德区政府开展了社会体制综合改革，就是将体制内与体制外的力量相结合，最终形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局。社会体制综合改革的核心问题是转变政府职能，即将部分政府职能转移给社会，而社会组织是承接政府职能转移的主体，一方面，活跃于基层社会公共领域，为民众提供社会服务；一方面，与政府形成良好的沟通与合作机制，在政府主导的地方治理结构中寻求发展，因此社会组织应充当政府与社会个人之间的桥梁。社会组织的发展，关系到社会体制综合改革的成败，如何完善社会组织，推动社会组织朝着良性互动的方向发展，成为顺德区政府目前面临的一个重要问题。

一、顺德社会组织发展中存在的问题

根据顺德区民政宗教和外事侨务局2011年的统计数据，全区共有注册登记的社会组织628个，其中社会团体356个，民办非企业单位272个。到2013年，全区注册登记社会组织已突破700个，他们在社会公共管理与服务过程中发挥着重要作用。在原来的双重管理体制下，社会组织登记注册困难，但实际活跃的社会组织数量巨大。调研结果显示，各类未进行正式登记注册，或者采用工商登记的方式存在的社会组织的数量大约10倍于合法登记的社会组织。多年来，较多专家、学者研究双重管理体制的弊端，并且呼吁取消该制度。在这种趋势下，顺德区2011年启用直接登记制度后，放开了社会组织登记注册的一些限制，使得顺德区合法社会组织的数量大幅增长，呈现出可喜的发展势头，但其中也存在一些问题。

（一）社会组织缺乏独立性

1.社会组织沦为“二政府”。较多的社会组织在成立后依附于政府，希望更多地从政府部门获得职能转移和权力下放，没有职能与权力的社会组织，无法在现有的体制下生存，尤其是成长中的社会组织。与社会组织相比，政府拥有更多的政治、社会与经济资源，在经济社会发展过程中发挥着决定性作用，但是社会组织拥有的社会资源与政府极其不对称，处于一种弱势地位，不得不依赖强势的政府。事实上，社会组织应独立于政府部门之外，作为其中一种主体参与到基层治理实践中，无论是民办非企业，还是基金会，或者是社会团体，都应该发挥其主体作用，应与政府处于一种平等对话与沟通的状态，而不能沦为“二政府”。

2.政府对社会组织的人事控制。调研发现，很多的社会组织为了能够争取到更多的政府资源，倾向于邀请政府部门退休领导担任社会组织的领导，由退休领导和政府部门进行沟通，或者利用之前积累的人脉关系获得相应的职能或权力，无形中政府与社会组织产生了千丝万缕的联系，甚至有个别社会组织的领导职位由现任政府领导兼任，对社会组织未来发展有非常大的促进作用。一方面，政府部门领导希望通过兼任社会组织的领导提高该专业领域的知名度，并且获得相应的利益；一方面，社会组织非常希望现任领导帮助其获得更多的社会资源，政府部门领导与社会组织在这个过程中是受益的，因此在这种形势下人事控制难以避免，而且在部分地方相当常见。

3.政府对社会组织的管控多于培育。原有的双重管理体制极大地束缚了社会组织的发展，尤其是登记注册环节，有学者将这种管理体制生动地形容为“两个婆婆”，登记注册机关与业务主管机关，都有对社会组织进行监督、管理的责任与权力，设计该政策的初衷是形成“双保险”管理制度，将社会组织置于严密的政府管控之下。虽然社会组织登记管理制度已进行了变革，但是这种管控思维依然延续下去，如要求社会组织接受相关业务领域的政府职能部门的监督，而且开展活动需要向各级政府部门备案，其实就是另外一种形式的管控。政府对社会组织的管理制度一直处于“重监控而轻培育”、“重干预而轻支持”、“重管理而轻服务”的状态，社会组织与政府之间是不平等的依附关系，在这种管理思维与政策下，社会组织的发展非常艰难。

（二）社会组织承接政府职能较少

1.政府对社会组织扶持力度不够。社会组织运作不以营利为目的，其追求的并非经济效率，而是社会效率。但是社会组织参与社会管理，提供社会服务的过程中一定会产生相应的成本。社会组织的收益多半来自于政府资金扶持和社会捐赠，政府每年会对重点社会组织项目进行资金扶持，但覆盖面不够，一些处于运作初期的社会组织无法获得政府的资金扶持。另一方面，政府对社会组织的政策优惠不明确，社会组织应当享受税收优惠政策，但实际上一部分工商登记的社会组织无法享受，即使是合法登记的社会组织，由于具体税收政策不明确，实际操作中容易出现问题。目前，学术界对于社会企业的定位和具体运作模式争议较大，政府对社会企业也是无所适从，没有明确的政策指引社会企业的健康发展。

2.政府对社会组织放权较少。政府对社会组织下放的实质权力较少，如行业标准制定、行业准入的资质审核、技术素质考核等。目前，社会组织以提供社会服务为主，承接部分政府职能的社会组织较少，而且承接的职能不涉及考核认定等实质性权力，以辅助性权力为主，如培训、统计、产品认定、行业评比等。一方面，政府职能转移需要一个过程，先试着将一些简单的权力下放，再考虑以后对社会组织的全面放权。政府逐步放权，有利于风险控制，防止社会组织发展出现混乱局面；另一方面，目前社会组织发展不够完善，过多地放权给社会组织，社会组织容易出现能力不足的局面。

3.符合承接政府职能条件的社会组织较少。

随着社会组织登记制度的改革，社会组织发展迅速，取得了可喜的成绩。政府在社会组织规范管理方面的工作压力也非常大，为进一步规范社会组织，促进社会组织自我完善、自我管理，顺德区推行社会组织评估制度。截止2014年，顺德区已开展了4批社会组织评估工作，政府以评估结果来判定社会组织的级别。2011年，顺德区开展第一批社会组织登记评估，30家社会组织获得3A及以上等级。2012年进行的第二次评估，有29家社会组织获得3A级以上登记。只有获得3A以上（包括3A）级别的社会组织，才有资格承接政府放权。获得3A及以上的社会组织数量在顺德区社会组织总量中占比例较小，大部分社会组织都不具备承接政府职能的条件。截止2012年前三季度，顺德还有85%的社会组织未承担政府转移的职能，91%的社会组织未得到政府购买服务，社会组织得不到政府职能的转移，活动空间非常有限，社会组织发展进程缓慢。

（三）社会组织自身发育不良

1.社会组织内部治理结构不完善。社会组织内部治理结构包括组织结构、战略方向、项目管理、考核与激励制度。在组织结构上，目前社会组织的法人治理结构与其他类型的组织存在趋同的形势，社会组织法人治理结构特征不明确，目前大部分社会组织的法人治理结构框架架空，很多的职能没有得到具体体现。在战略方向上，部分社会组织战略目标模糊化，服务对象没有进行很好的区分，存在跟风的现象。一些社会组织开展这类型的服务，获得一定的政府与社会支持，其他社会组织也模仿开展相应的服务，专业化的程度不够，最主要的原因是战略方向定位不明。在项目管理上，顺德的社会组织开展的项目活动是结合了本地产业的发展需要，但是一些基层城乡群众服务类的项目较少，主要集中在镇街这个层面，村居与社区等基层社会服务开展力度不够。在考核与激励制度上，目前顺德区社会组织工作人员以社工为主，社工一般都面临职业发展与工作时间方面的困境，社工这份工作带给他们的更多的是精神上的收获，物质上的报酬明显不足。同时，社会组织对社工的激励不够，以年轻社工为主，资深社工较少，人员流失较大。

2.现行管理体制下的监督困境。顺德区过去使用多年的双重管理体制不利于社会组织的正常发展，出现了登记难、注册难、监管难的问题。双重管理体制其实是一种政治把控与风险共担的一种管理形式，通过登记管理机关与业务主管部门对社会组织实施双重管理。顺德区2011年出台的《关于规范社会组织管理加快社会组织发展的实施意见》中提到要建立社会组织直接登记制度，除民办教育机构和医疗机构等法律法规、政策文件规定须由政府有关部门进行前置审批外，其他社会组织的申请人可直接向登记管理机关申请登记为独立法人机构，其他政府部门不再担任社会组织的业务主管部门［1］。直接登记制度的建立，将减少社会组织登记注册的困难，虽然政府部门不再担任社会组织的业务主管部门，但是却负有对社会组织相关业务活动指导与监督的责任。登记管理机关往往只重视事前审批，对于社会组织成立后的一些具体情况无法进行及时的日常监督。直接登记制度最大的挑战来源于对社会组织的监督，而对社会组织的外部监督主要来源于政府层面，社会层面的监督较少，监督力量薄弱。

3.社会组织的社会影响力与公信力不够。目前，仍有部分社会组织会员覆盖率不高、代表性不强、权威性不足、公信力不高，有的机构设置不合理，人员组成不合理，缺乏职业化、专业化的管理人员，社会组织自律保障机制普遍缺乏，日常监督难以为继。政府职能转移需要有一批成熟的社会组织来承接，由于社会组织先天发育不良，政府职能转移需要一个过程，贸然下放过多权力给社会组织，容易引发问题［2］。目前，顺德区比较有影响力的社会组织以公益服务类、经济服务类、科技研究类和文化体育类为主，获得3A及以上评级的社会组织数量偏少，产生的社会影响力、公信力和覆盖面不够。

4.社会组织缺乏社会工作专业人才。顺德社会工作教育尚处于起步阶段，顺德职业技术学院开设了社会工作专业，但是与其他专业相比处于弱势，师资力量薄弱，招生人数较少，每年输送的社会工作专业人才较少，一些毕业生就业困难，因此就放弃社会工作专业，而转行从事其他职业。综合这些因素，导致社会工作专业人才储备不够。一些正在从事社会工作的专业人才，因为社会组织治理结构不完善，激励不足，职业发展受限等原因，辞职从事其他工作，已有的社会工作专业人才不能安心工作，社工流动与流失较大。

基于以上分析，社会组织的发展不仅存在先天发育不良的问题，而且还存在后天政府干预过多的问题。要破解这个难题，需要从思想上转变观念，从体制上进行改革，从行动上落实改革。

二、转变观念，改革创新

（一）转变观念，放手社会组织自行发展

传统的行政干预的观念深深地影响着当前政府的治理结构，社会组织的发展一直受到政府的干预，强政府的形象一直以来都没有实质改变，因此在政府职能转变过程中，需要改变以往的“强政府、弱社会”的局面，向“强政府、强社会”转变。在现有政府体制下，政府将可以由社会承担的职能转移给社会，而政府依然保持强政府的形象，只是社会需要由弱变强。如果还是走政府培育社会组织的老路，将使社会组织成为“二政府”。社会组织本身拥有完全不同于政府的体制，政府过度行政干预将遏制社会组织的发展。

（二）提高社会组织自身能力

在人才队伍建设方面，推进社会组织工作人员专业化与职业化，完善社会组织人才培养与引进机制。建议本土院校开设相应的专业和课程，加大师资力量，为相关社会组织培养专门的职业技术人才，提升区内社会组织管理与服务水平。在领导体制方面，应彻底脱离与政府之间的关系，社会组织的领导人员不应由政府的人员担任。在资金方面，应引导社会组织自收自支，不再依赖政府资金扶持。

（三）完善自律机制与监管机制

政府部门在社会组织服务与管理方面做到参与不干预、引导不包办，由社会组织自行运作。同时，也可以充分吸收国内外知名社会组织在区内设立分支机构，引导社会组织制定严格的内部规章制度。在社会组织监督机制方面，应进一步完善社会组织等级评估制度，并依据评估结果决定是否具备参与政府购买服务与承接政府职能转移的资质条件。建立网上信息公开平台，将社会组织的相关活动资料在网上公开，接受公众的监督。

［1］顺德区政府.关于规范社会组织管理加快社会组织发展的实施意见（顺办发〔2011〕50号）.

［2］李小群.顺德社会体制综合改革研究［D］.广州：中共广东省委党校，2013.

动态

2015年“党建强会计划”十百千特色活动沟通会召开

4月14日，学会服务中心党委在科技会堂召开2015年“党建强会计划”十百千特色活动沟通会。中国科协学会服务中心主任、党委书记李志刚，机关党委办公室副主任孟令耘以及获得资助的相关全国学会党组织负责人等60余人参加，会议由学会服务中心党委副书记吴晓琦主持。

会议首先通报了2015年特色活动申报及评审的情况。自2010年“党建强会计划”项目实施以来，不断创新活动形式，丰富活动内容，今年资助内容已经增至6个方面，使活动更加凸显党的元素，更加突出学会特点。通过数据对比显示，今年特色活动的申报，理科学会党组织参与数量继续增加，特色活动的覆盖面持续扩大，5年来累计参与活动的学会党组织达90多个，占学会党组织总数的90%以上，对发挥学会党组织的凝聚力起到了积极的推动作用。根据申报工作中存在的认识不到位和项目设计及填报不规范等问题，吴晓琦同志在沟通会上作了解释和说明，并就活动开展中应该注意的有关事项提出了要求。参加会议的同志还分别就活动实施中的相关问题提出了意见和建议，并进行了深入地探讨。讨论中，大家对学会党组织如何在意识形态领域发出正面声音，如何确保学会党组织和广大科技工作者紧密团结在党的周围充分发挥作用给予高度关注，并希望拿出切实可行的办法来。

孟令耘同志表示机关党委高度重视学会党建工作，会及时反映、认真研究大家提出的意见和建议，争取以更好的方式为全国学会党组织做好服务。李志刚同志做了会议小结，他肯定了全国学会党组织对于特色活动的重视和参与热情，并从提高认识、突出重点、统筹协调等方面提出要求。他强调学会党建工作是个新课题，全国学会党组织在实施过程中要注重加强研究工作，围绕党建如何强会、全国学会党组织如何发挥作用等课题借助《学会》、《科协研究》、《学会党建通讯》等平台进行深入研究。

（供稿：中国科协学会服务中心党委办公室）