教育政策执行力研究纲要

2015-03-01郭勇

信阳师范学院学报（哲学社会科学版） 2015年3期

关键词：执行力主体政策

郭勇

(信阳师范学院教育科学学院，河南信阳 464000)

·教育研究·

教育政策执行力研究纲要

郭勇

(信阳师范学院教育科学学院，河南信阳 464000)

教育政策执行力的概念、类型、构成要素、影响因素及评价构成了教育政策执行力研究的基本框架。教育政策执行力是指各级各类教育组织及其人员准确理解教育政策目标，并通过对人财物、信息、时空等各种资源的调度、控制和使用，有效地执行教育政策的能力。研究教育政策执行力具有重要的理论和实践价值。教育政策执行力的构成要素包括个体要素和组织要素，其影响因素包括教育政策自身质量、执行主体、执行客体和政策资源。对教育政策执行力的评价有利于教育政策执行力的提升。

教育政策；教育政策执行力；纲要；体系

2003年，拉里·博西迪和拉姆·查兰合著，刘祥亚翻译的《执行——如何完成任务的学问》一书的出版立即引起中国企业界对执行力问题的广泛关注。2006年，温家宝总理在《政府工作报告》中指出要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”[1]。这是执行力概念首次在政府文件中出现，之后有关执行力、政府执行力、公共政策执行力、政府公共政策执行力的研究成果大量涌现。

教育政策是国家管理教育的基本手段，其是否能够有效执行直接关系到教育事业的健康发展，因此，研究教育政策执行力具有重要的理论和现实意义。那么，什么是教育政策执行力？教育政策执行力有哪些基本类型？其构成要素有哪些？影响教育政策执行力的基本因素是什么？以及如何对教育政策执行力进行评价？限于篇幅，本文拟以纲要的形式对这些问题进行整体性阐述，以构建教育政策执行力研究的基本体系框架。

一、教育政策执行力的概念与类型

教育政策“是一种有目的、有组织的动态管理过程，是政党、政府等政治实体为实现一定历史时期的教育目标和任务，利用公共资源，解决教育问题，平衡、协调教育内外关系所制定的行动依据和准则”[2]12。教育政策执行主体的执行力是制约教育政策有效执行的重要因素，那么，什么是教育政策执行力？其主要类型有哪些呢？

(一)教育政策执行力的概念

目前，国内有关政策执行力概念的界定可谓是见仁见智，比较有代表性的是莫勇波和周国雄的观点。莫勇波认为，政策执行力是指“能够准确理解政策的目标及方向，并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调度和使用，从而达到有效调控政策、完成既定目标的政府内在能力和力量”[3]。周国雄认为，公共政策执行力是指“公共政策执行主体为达致政策目标，通过对各种相关资源的调度、控制和使用，有效地执行公共政策的能力总和”[4]18。我们认为，教育政策执行力是指各级各类教育组织及其人员准确理解教育政策目标，并通过对人财物、信息、时空等各种资源的调度、控制和使用，有效地执行教育政策的能力。

(二)教育政策执行力的类型

依据不同的分类标准，教育政策执行力可以分为不同的类型。以下仅列举以教育政策内容、教育政策主体、教育政策执行主体的态度为标准划分的教育政策执行力类型。

1.纵向的教育政策执行力和横向的教育政策执行力

一个完整的国家教育政策的逻辑结构，在纵向上可分为教育总政策和具体政策两个层次，横向上可分成教育目标政策、教育途径政策和教育条件政策三个方面[5]。因此，仅就教育政策执行的内容来看，我们可以把教育政策执行力分为纵向的教育政策执行力和横向的教育政策执行力，其中纵向的教育政策执行力包括教育总政策执行力和教育具体政策执行力；横向的教育政策执行力包括教育目标政策执行力、教育途径政策执行力和教育条件政策执行力。

2.组织的教育政策执行力和个体的教育政策执行力

从执行主体来看，教育政策执行力包括组织的教育政策执行力和个体的教育政策执行力。其中，组织的教育政策执行力包括各级政府的教育政策执行力和各级教育行政组织的教育政策执行力，也包括各级各类学校的教育政策执行力；个体的教育政策执行力既包括政府部门主管教育的行政领导的执行力，还包括各级教育行政部门领导的教育政策执行力，也包括各级各类学校校长的教育政策执行力，甚至包括各组织内部其他成员的教育政策执行力。因此，教育政策执行力的研究是由组织的教育政策执行力和个体的教育政策执行力共同构成的一个系统，彼此之间既有区别又有联系。

3.积极的教育政策执行力和消极的教育政策执行力

“态度是一种对待特定的人、团体、思想、问题或物体的相对持续时间较长的情感、信念与行为倾向”[6]67。执行主体的执行态度是指其对执行工作的情感、信念与行为倾向，包括积极执行态度和消极执行态度两类，从而形成积极的教育政策执行力和消极的教育政策执行力。教育政策执行主体的态度影响教育政策执行力，从而影响教育政策执行的效果。一般而言，采取积极态度执行教育政策的主体会积极主动、认真负责地贯彻落实教育政策措施，坚持不懈地完成教育政策目标；采取消极态度执行教育政策的会被动、马虎地对待教育政策执行工作，要么推卸责任，要么不合作或明里暗里抑制执行行动。在教育政策执行过程中遇到困难就畏缩不前，不仅会延误教育政策执行的时机，而且容易导致教育政策执行不到位、教育政策执行效力弱等问题。

二、教育政策执行力的构成要素

教育政策执行力要素是指构成教育政策执行力必不可少的因素，是执行力产生的基础性条件，分为个体教育政策执行力要素和组织教育政策执行力要素。

(一)个体教育政策执行力的构成要素

个体教育政策执行力包括高层、中层和基层人员的教育政策执行力，其构成要素包括政策领悟力、战略分解力、岗位行动力、过程控制力、结果评估力。政策领悟力是指教育政策执行人员理解、领会教育政策目标及措施的能力，是执行教育政策的基础；战略分解力是指教育政策执行者依据对教育政策目标和措施的准确理解对具体工作进行分解并确定每项工作的流程标准、执行操作标准以及结果标准的能力；岗位行动力是指教育政策执行者明确岗位职责、实施岗位行动、完成岗位任务的能力；过程控制力是指教育政策执行者对自身岗位工作执行过程进行合理控制的能力；结果评估力是指教育政策执行者科学评估自身岗位工作结果并改进自身工作效能的能力。

(二)组织教育政策执行力的构成要素

组织教育政策执行力的构成要素包括组织机制、群体机制、个体机制、责任机制和激励机制五个方面。组织机制涉及组织设计和组织文化，良好的组织设计和积极的教育政策执行文化是教育政策有效执行的组织保障。群体机制表明执行人员并非单独工作，而是参与到由正式领导者所带领的某个团队，团队的特性、角色和团队成员相互依靠的方式都可以影响教育政策执行的效果。个体机制直接影响教育政策执行的效果，涉及工作满意度、压力、激励、信任、公正、伦理以及学习和决策。责任机制和激励机制共同构成教育政策执行的问责机制，责任机制凝聚组织执行力，它通过各项规章制度的制定确保责任落实到人；激励机制倍增综合执行力，它通过对教育政策实施效果的评估、奖惩确保教育政策实施到位。

三、教育政策执行力的影响因素

教育政策执行力强弱受多种因素的影响，这些因素主要包括教育政策、执行主体、执行组织、执行资源等。

(一)教育政策自身的质量

“政策的有效执行是以高质量的政策为基本前提的。政策执行的好坏首先受制于政策本身的质量高低”[7]412-413。教育政策执行亦是如此，其效果在很大程度上受制于教育政策自身的质量，而教育政策质量的高低与政策目标的准确性、政策过程的民主性和政策内容的可行性紧密联系。

1．教育政策目标的准确性

教育政策目标是“教育政策者在政策制定中希望达成的境地”[8]271。教育政策目标制约着教育政策执行的方向，预示着教育政策制定者期望政策实施后所达到的效果。教育政策目标准确与否，一是看教育政策目标是否具有合理性；二是看教育政策目标是否具有可行性；三是看教育政策目标是否具有明确性。

2.教育政策过程的民主性

“在任何高度复杂的组织中，要想使任何决策得以贯彻执行，必需调动各个层次人员。只有他们的决心、他们的积极性和他们的认可才能决定一项决策能否及时得以贯彻”[9]158。理想的教育政策制定和选择过程应该是民主的，与教育政策相关的利益群体都具有表达其利益的机会，都能够为教育问题提供不同的解决方案。

3.教育政策内容的可行性

政策的可行性是指“既定的政策具备执行所需要的基本的客观条件，经过政策执行者的主观认同和努力，可以实现客观与主观的统一，即实现既定的政策目标”[10]176。可行性强的教育政策内容应该具有完整性、科学性和创新性[11]。

(二)教育政策执行的主体

“教育政策执行主体，是指将教育政策方案付诸实践以解决实际教育政策问题的组织或个人”[12]90。执行主体的组织结构、个体素质、政策水平、道德修养等都直接影响教育政策执行的成败和政策目标的实现。

1.教育政策执行组织

教育政策执行是一种组织行为，执行组织结构是否合理，权责是否明确，组织内部是否形成有利于政策执行的组织文化等等都会直接影响教育政策执行的力度与效度。首先，合理的教育政策执行组织结构能够保证教育政策执行目标的实现。其次，明确的教育政策执行组织权责分配能够保障教育政策的有效实施。最后，组织文化尤其是执行文化能够影响整个教育政策执行环境并决定教育政策执行的成败。

2.教育政策执行个体

影响教育政策执行的个体因素包括利益、心理、知识和能力。教育政策执行实质上是执行主体与目标群体对利益加以选择、分配和落实的过程，政策执行过程中无疑会涉及国家利益、地方利益、部门利益和个人利益之间的冲突与整合。教育政策执行者的需要、动机、态度、情感、意志等心理因素是教育政策执行的动力因素，直接影响着教育政策执行的效率。合理的知识结构和能力结构是教育政策执行的智力保障，教育政策执行者如果没有广博的知识、合理的能力结构必然会影响教育政策的有效执行。

(三)教育政策执行的客体

教育政策执行的客体是指教育政策所调适的对象，是教育政策执行的目标群体，是教育政策执行活动过程中受到直接影响的组织和个体。执行客体对教育政策执行的影响主要体现在服从或不服从的态度和行为上。詹姆斯·安德森指出，“所有公共政策都试图以某种方式影响和控制人类的行为，或使人们的行动与政府的规定目标相一致，但是除了惩罚犯罪的政策之外，社会科学家很少关注服从问题……政策的全面研究，不仅要关注导致决策的某一事件，而且要注意执行行动，最后还要看人们是不服从”[13]120。调适对象的态度和行为影响着教育政策执行的效果，如果政策调适对象对执行采取服从的态度和行为，则执行难度就会降低，执行效果就会好；反之，执行难度将会增加，执行效果就会差。

(四)教育政策执行的资源

教育政策的有效执行需要合理的政策资源。保障教育政策有效执行的资源既包括权威资源、信息资源、经费资源、人力资源等物质资源，也包括体现为社会团体、民众、社会权威等对教育政策执行支持态度和支持行为的精神资源。以物质资源为例，首先，权威是教育政策执行中不可缺少的政策资源。因为“权威既可以加强行使权力者的责任感，也可以促使个人遵从权威者制定的规范；权威通过保证专门知识和专门技能的利用，确保具有理性和交通的高质量的公共政策的实现；权威有助于组织的整体协调，让群体的所有成员采取彼此一致的复合决策，以达到预期的目的”[14]269。其次，教育政策执行需要有效的执行沟通。教育政策执行过程中既需要足够的、可靠的政策信息，也需要畅通无阻的信息传输渠道以实现信息共享。最后，财力资源和人力资源是教育政策有效执行的重要保障。经费是教育政策执行的最为基础性的物质保障，人力资源是教育政策执行的必要前提。因为，任何一项教育政策的执行都需要大量的经费投入，需要具备较高的政策水平、合理的专业知识结构、积极的行为意向和态度的教育政策执行人员。

四、教育政策执行力的评价

教育政策执行力评价是在明确教育政策执行力相关理论的基础上，依据一定的标准，采取科学的态度和方法，对教育政策执行活动中的各要素进行质和量的价值判断的过程。教育政策执行力评价活动必须具备以下几个要素：评价主体、指标体系、评价方法和评价流程。

(一)评价主体

评价主体解决的是由谁评价的问题。西方国家一般以多主体机构协同进行评价，“这些主体一般包括隶属于立法机关的审计部门和隶属行政机关的预算管理部门，并通过法律制度的形式明确评价主体的职责、关系与地位”[15]70。借鉴发达国家的经验，教育政策执行力评价主体应该是多元的，只有这样才能客观、全面、有效地进行教育政策执行力评价。教育政策执行力评价主体包括内部评价主体和外部评价主体。内部评价主体是指作为被评价对象的教育行政组织内部的主体，包括教育组织自身、教育组织上级主管部门的工作人员和专设的内部评价机构。外部评价主体是指在教育组织之外对教育政策执行力进行评价的主体，包括政党、权力机关、社会公众和第三方评价组织。

(二)评价指标

评价指标解决的是以什么为标准进行评价的问题。构建教育政策执行力评价指标既可以从教育政策执行力所表现出来的效果维度，也可以从教育政策执行过程维度，或从教育政策执行力的构成要素维度制定。莫勇波提出政府执行力评价的五个维度，即执行刚度、执行力度、执行高度、执行速度、执行效度[16]87-88。刘雪明，廖东岚提出政府执行力的四个维度，即政策共识、执行协同、执行文化和公信力[17]。本研究拟从教育政策执行力的个体要素和组织要素两个方面构建教育政策执行力的评价指标体系，既对个体的教育政策执行力进行评价，又对组织的教育政策执行力进行评价。

(三)评价方法

教育政策执行力评价方法是指执行力评价主体确定评价指标权重、收集资料、分析资料和解释资料的办法和手段。教育政策执行力评价的方法很多，分类的标准不同，则类别也不同。如果以是否可以量化为标准，可以把教育政策执行力评价方法分为量的评价方法、质的研究方法或量的评价方法与质的评价方法相结合的方法；如果以教育政策执行阶段的比较为标准，则可分为“始—中”“始—终”“有—无”对比评价方法；如果以教育政策执行力评价主体划分，则可分为内部评价的方法和外部评价的方法，等等。

(四)评价流程

评价流程解决的是教育政策执行力将以什么样的步骤开展评价。教育政策执行力评价流程包括制定计划、确定评价主体、收集评价资料、实施评价方案和分析评价结果五个步骤。