政府行为视角下民族区域自治地方经济发展方式转变研究

黄 军

（兴义民族师范学院， 贵州 兴义 562400）

我国民族区域自治地方大多属于老、少、边穷地方，经济发展模式主要是投资依赖型，水平比较低下。如何实现民族区域自治地方经济发展方式向投资驱动型向效率驱动型转变，加快民族区域自治地方经济发展，巩固社会稳定，这与政府行为密切相关。从政府行为视角下研究民族区域自治地方经济发展方式转变存在的困难，并提出相应的对策，对民族区域自治地方政府加快经济发展方式转变有一定的理论参考价值。

一、经济发展方式转变理论

经济发展方式，原称为经济增长方式，是指推动经济增长的各种生产要素投入及其组合方式。转变经济发展方式，即实现经济发展的方法、手段和途径的转变，既包含从外延（粗放）增长向内涵（集约）增长的转变，又包含向发展目标多元化转变，向经济结构全面优化转变，向建设资源节约型、环境友好型社会转变等[1]。衡量经济发展方式转变的程度，传统上用度量粗放与集约的主要指标——全要素生产率（TFP）的贡献率，通常把全要素生产率对经济增长率的贡献小于30%的经济发展方式称为粗放型，30%～50%的为半集约型，50%～70%的为集约型，70%以上为高度集约型，40%～60%之间时经济发展方式转变处于关键的过渡期，且转变一般经历了劳动密集型——资本密集型——知识、技术密集型等大体相似过程[2]。

整体而言，我国现在的经济发展方式还属粗放型（外延式）[3]，是以要素投入为主，尤其是资本增长推动，属资本密集型，具体表现为技术进步对经济增长贡献率低、经济效益低、资源配置效率低等；应分别从经济体制改革、产业结构转换、技术进步、政府职能转换等方面加快转变经济发展方式；转变经济发展方式与深化经济体制改革密切相关，其难点主要集中在政府管理体制、财税体制、价格体制和企业体制等关键环节[4]。因此，政府管理体制改革、创新在经济发展方式转变中的重要作用是不能忽视的。

二、制约民族区域自治地方经济发展方式转变的原因

1.民族区域自治地方社会历史自然环境

我国民族区域自治地方社会历史自然环境很大程度制约了经济发展方式转变。在自然环境方面，我国少数民族大多聚居于边远、落后、自然环境恶劣地区。资源稀缺、环境恶劣极大影响了民族区域自治地方经济社会可持续发展。在历史演变方面，我国民族区域自治地方社会发育程度较低，市场经济发育程度较低，产业结构不合理，经济增长很大程度依靠农业，经济增长比较单一，造成了市场体系和政府管理都十分薄弱。在社会发展方面，民族区域自治地方基本处于边远山区，离区域性大中型城市，政府在民族区域自治地方公共基础设施建设投入不足，通信、交通、水电建设落后，使民族区域自治地方无法在区域性大中型城市经济快速发展中被辐射而受惠。

2.民族区域自治地方政府官员对发展理念的曲解

“不管黑猫白猫抓住耗子就是好猫。”这是邓小平同志在20世纪60年代提出来的，当时在1958年由于“大跃进”和人民公社化运动给国民经济造成了巨大的损失情况下，中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。在此背景下,邓小平提出了“不管黑猫白猫抓住耗子就是好猫”，当时讲这句话的意思是不管用什么方法也要把国民经济调整好。而民族区域自治地方官员在经济发展过程中，将“猫论”曲解为经济增长唯一论，片面追求地区生产总值的增长，忽略了经济增长而导致的环境、资源过度破坏。这种追求短期快速经济发展指标提升，而忽视长远利益的做法已经是导致民族区域自治地方资源的枯竭、环境的恶化的重要因素，严重影响了民族区域自治地方经济社会可持续健康发展。

3.短期功利型增长理念指导下的民族区域自治地方政府发展观

民族区域自治地方政府官员每一届任期是短暂的5年，要在5年内取得显著的经济发展是突出官员政绩的主要路径。为短期内取得政绩，粗放型经济发展方式成为官员们首选的战略，由此带来的环境、资源破坏随着经济的发展要在很多年后才能暴露出来。所以民族区域自治地方政府官员只关心自己任期内经济增长速度所取得的成就，为政绩观而不关心在经济发展过程中所带来的危害，特别是那些不纳入政府绩效考核的因素。正是在这种短期功利型增长理念指导下的民族区域自治地方政府发展观，放任一些企业在经济发展过程中高消耗、高排放、高污染地损害环境。然而，在这种短期功利型增长理念的感召下，民族区域自治地方政府成了这些企业的保护伞，在利益上形成共同团体，使得环保部门的职能没有得到真正发挥，形同虚设。

4.民族区域自治地方政府不断应付经济发展过程中所带来的高物价问题

民族区域自治地方政府作为中央政府设立的地方治理机构，对于中央政府统一部署的各项工作，要责无旁贷地完成，如在加快城镇化发展进程中，如何调控高地价、高房价、高物价等问题。从我国政府改革来看，大多数采取的是自上而下的渐进式改革方式，先将改革措施从一些地区或者城市推行试点，这种做法前瞻性、系统系不够，面对一些新生的社会问题，使得政府无暇应对，往往将一些难点、复杂问题往后拖延。显然，在当今多元化发展的背景下，政府体制自身创新不够，难点问题得不到解决，使得“渐进式”的改革方式难以应对社会发展中所产生的新矛盾，而且还容易积累大量新问题、新矛盾。如城市化进程中由征地拆迁所引发的社会矛盾、边疆民族地区社会稳定所引发的社会矛盾等问题，导致各级政府应接不暇，而改革政府自身管理体制机制、转变经济发展方式等关键问题就一再被拖延，成为制约经济发展方式转变的桎梏。

三、加快民族区域自治地方经济发展方式转变路径思考

民族区域自治地方经济要持续健康发展，就必须转变政府职能，创新政府行为，调整产业结构，加快经济发展方式的转变，增加内生动力，实现经济发展良性循环。

1.加快民族自治地方政府职能转变，提高行政管理效率

转变政府职能，使民族自治地方政府从管制型政府向服务型政府转变，提高行政管理效率，是加快民族自治地方经济发展方式转型的有效路径。

民族自治地方政府在行使行政管理职权时，面临特殊的自然环境、政治经济环境，在追求经济高增长过程中，处理政府与企业、政府与市场关系时，存在一些错位、越位、缺位等现象，容易采取杀鸡取卵的经济发展方式。同时民族自治地方政府权力的自我扩张，干涉了经济社会发展的方方面面，成了万能政府。建设有限政府，经济发展方式由政府主导向市场主导转变，发挥市场机制这只“无形”的手在资源配置中的基础性作用，并通过政府调控这只“有型”的手来弥补市场的不完善、失灵，是政府职能转变的核心理念。然而现实中，民族区域自治地方市场机制体系不完善，不健全，制约了民族自治地方经济的发展，如民族自治地方生产力比较落后、自给自足的自然经济状态，市场主体发育不健全，市场化水平低下，支撑市场化的基础设施、社会保障落后成为了制约经济发展的瓶颈。在现有条件下，民族自治地方政府要转变经济发展方式，必须要强化政府在经济发展中的主导作用，特别是涉及经济发展方式转变的重要行业和关键领域都离不开政府作用。当然，民族自治地方政府改革、转变政府职能的最终目标是建立完善的社会主义市场经济秩序，政府的干预是短期的，而不是长期的，更不是否定市场，取代市场，一旦市场条件具备，政府就应该发挥宏观指导作用，退出微观干预领域。

2.充分利用民族自治权，创新民族区域自治地方政府管理体制

《民族区域自治地方法》规定，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。为此，民族区域自治地方地方政府要充分利用法律赋予的自治权，因地制宜，大胆创新政府管理体制，尤其是创新政府绩效考评内容、方式方法，在民族区域自治地方地方政府绩效考核内容中增加生态环境保护、物价调控、社会稳定等指标因素，对于转变民族区域自治地方地方经济发展转变具有重要的作用。通过政府自身管理体制的创新，如果成功就会引起中央政府的高度重视，将其经验做法作为典型，进行推广到其他地区乃至全国，推动全国经济发展方式转变；若改革成果不理想，可以视为民族区域自治地方政府在经济社会发展过程的一种自我探索、尝试，为寻找经济发展转变提供借鉴。

3.调整产业结构，实现民族区域自治地方经济发展方式的转变

民族区域自治地方产业结构大多数是以牺牲环境为代价的粗放型经济发展方式。因此，要加快转变民族区城自治地方经济发展方式，“通过科技与体制创新对原有产业进行改造和提升，使产业生产要素得到最佳组合与配置，创造最大化、科学化的产业利润。”[5]要实现民族区域自治经济产业结构调整，优化升级，必须因地制宜，利用民族区域自治地方优越的条件、资源特色，发展特色农业经济，形成“一地一色”。如湖北长阳土家族自治县大力利用地理环境优势，种植高山蔬菜，形成高山蔬菜产供销一条龙、贸工农一体化的产业化经营格局，获得“全国高山蔬菜生产第一县”的历史地位。民族区域自治地方政府要利用得天独厚的自然景观、人文景观和民族文化历史，发展旅游产业，以此带动其他服务业的发展，加快经济发展方式转变。同时，民族区域自治地方政府要在现有经济发展基础上，发展新兴产业，如加快金融保险、电子信息、教育、新闻出版、广播电视等新兴产业的发展，这些产业不仅能解决就业，而且能加快民族区域自治地方经济发展方式的转变，带来其他社会效益。

[1]黄泰岩.转变经济发展方式的内涵与实现机制[J].求是，2007，（18）：6-8.

[2]高峰.国外转变经济发展方式体制机制经验借鉴[J].世界经济与政治论坛，2008，（3）：113-116.

[3]林毅夫，苏剑.论我国经济增长方式的转换[J].管理世界，2007，（11）：5-13.

[4]唐龙.体制改革视角下转变经济发展方式研究述评[J].中共中央党校学报，2009，（2）：57-61.

[5]杨昌勇.农民工输出背景下农村生产力发展面临的问题及对策研究[J].理论月刊，2013（09）.