要让顶层设计成为推力，而非桎梏 “新政”下的产业勃兴

文 / 本刊记者 崔丽媛

要让顶层设计成为推力，而非桎梏 “新政”下的产业勃兴

文 / 本刊记者 崔丽媛

4月29日，财政部等四部委联合发布《关于2016～2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》，通知显示，2016～2020年补贴范围扩大至全国，而且退坡速度加快，2017～2018年的补贴在2016年基础上下降20%，2019～2020年在2016年基础上下降40%，这是今年最新出台的推广新能源汽车政策（简称“新政”）。顶层设计的不断变化对产业的发展具有着重要影响，直接关系到新能源汽车未来的发展速度与方向。

当中国以爆发式连续增长超越美国成为全球第一大汽车销售国时，显现的一个问题越来越突出地摆在国人面前：交通拥堵，空气污染，能源安全。这些因汽车数量猛增所带来的不可承受之重，使中国政府不断用约束和激励手段推动汽车的节能减排。

“新政”频出：新能源汽车发展的重要推手

节能与新能源汽车的发展是我国减少石油消耗和降低二氧化碳排放的重要举措之一，而新能源汽车产业作为国家重点推动科技创新项目被成功列入到国家的七大战略性新兴产业之中，说明了中央和地方各级政府对其发展给予了高度关注，并在其后发展过程中陆续出台了各种扶持培育政策，为新能源汽车的发展营造了良好的政策环境。具体而言，国家针对新能源汽车的目标是“着力突破动力电池、驱动电机和电子控制领域关键核心技术，推进插电式混合动力汽车、纯电动汽车推广应用和产业化。同时，开展燃料电池汽车相关前沿技术研发，大力推进高能效、低排放节能汽车发展”。

从2009年财政部与科技部发布《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》（“十城千辆”）进行补贴推广新能源车以来，国家陆续制定了一系列政策支持新能源车的推广。其中具有重要意义的政策有3项，分别是《汽车产业调整和振兴规划》、《节能与新能源汽车示范推广范围有关工作的通知》、《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》。《汽车产业调整和振兴规划》明确提出新能源汽车产业的战略规划，推动纯电动汽车、充电式混合动力汽车以及其零部件的产业化。《节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法》将部分权利下放到各大省市自治区，由各地推出地方的版本，比如上海地区在2012年年底就推出了《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》，私人购买新能源汽车可以最高享受17.09万元的补贴。

2012年6月，对新能源汽车产业最具影响力的文件《节能与新能源汽车产业发展规划（2011-2020）》正式发布，其中明确规定到2020年为止，新能源汽车累积产销量达到500万辆，在这十年中，中央财政将投入1000亿元用于发展新能源汽车产业，其中500亿元作为新能源产业发展专项资金，300亿元用于新能源汽车的示范与推广，还有200亿元用于推动混合动力汽车为主的节能汽车项目，此外还有数十亿的资金用于试点城市新能源基础配套设施的建设工作。国家还在财政税收上对新能源产业链上的企业和个人进行税收优惠，包括免征（纯电力）或者减半购置税（混合动力）等。

4月29日，财政部等四部委又联合发布了《关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》（以下简称通知）。《通知》显示，2016～2020年补贴范围扩大至全国，而且退坡速度加快，2017～2018年的补贴在2016年基础上下降20%，2019～2020年在2016年基础上下降40%。

针对新出台的《通知》，中国公路学会客车分会高级技术专家裴志浩指出：“今年4月份财政部四部委下达了关于2016～2020年财政支持，这一个特点是普惠惠及全国部分88个推广城市，只要全国各地有新能源，只要给你有额度你就有这个补贴的支持，这个影响比较大的。另外虽然一些考核有所改变，比如单位载质量的能耗考核，另外也有梯度降低，到2018年比2016年下降20%，2020年2018年下降20%，但是在客车上我看了一下补贴几乎差不多略有下降。”

顶层设计发挥效力，推动产业发展

在市场还未发育完全之前，往往需要借助外力来促进新兴产业的进步与发展。也就是说，新能源车实现产业化，必须经过两个时期。一是政策补贴，扶植产业发展期；二是完全市场化时期。然而，目前产业链尚未成熟，新能源车制造成本仍然较高，必须依赖合理的政府补贴才能使得下游接受。因此，新能源车的销量结构与政府的补贴力度、补贴范围及补贴方式密切相关。其中，政府补贴对新能源车销量的影响主要体现在两方面：一是补贴的金额，二是补贴的车型。

首先，新能源车销量对补贴金额非常依赖。2012年9月，有关部门发布《关于扩大混合动力城市公交客车示范推广范围有关工作的通知》，将混合动力公交客车（包括插电式混合动力客车）推广范围从目前的25个节能与新能源汽车示范推广城市扩大到全国所有城市，补贴额度仍然保持2009年11月“十城千辆”中的金额，普通混合动力客车根据节油率最高补贴42万元。由于技术进步，补贴后的混合动力客车成本下降明显，因此，该项政策实施后，2012年下半年到2013年上半年新能源客车（以普通混合动力客车为主）出现了爆发式增长。2013年全年增速达到86%，远超过去几年，并超额完成了3000～5000辆目标。

从2009年财政部与科技部发布《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》（“十城千辆”）进行补贴推广新能源车以来，国家陆续制定了一系列政策支持新能源车的推广。

其次，补贴车型决定了下游发展方向。2013年9月后，《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》明确补贴范畴为插电式混合动力客车、纯电动客车与燃料电池客车，将普通混合动力客车排除在外。同时补贴客车长度由原来的10米以上，变为插电式混动10米以上，纯电动客车6米以上。这显著地影响了2013年第四季度与2014年新能源客车的销量结构。2014年1～6月，插电式混合动力客车销售2781辆，占新能源客车的比例达到61%，而2013年插电式混合动力客车占比仅为18%。7米以下轻型新能源客车销量为466辆，同比增长74.5%，远高于大型新能源客车、中型新能源客车的13%、36%的增速。

利弊本存在，切莫让“新政”成为桎梏

其实，政策除了可以发挥促进作用，过度的保护和扶持亦无法促使新能源汽车赢得市场。在我国大量、繁复的新能源汽车政策中，给予企业支持的时候往往有很多限定条件，这些限定条件阻碍了企业的创新与发展。比如，科技部“863”重大项目往往是支持有一定规模或者某些硬件条件达到要求的企业，而且获得支持的企业在项目执行过程中，有无数的技术路线等方面的限制。其实，很多企业具有很强的创新能力和资源整合能力，可以在很低的起点上快速整合资源，获得很强的竞争优势，生产出好的产品，赢得销量和市场。

实际上，在一些媒体对客车企业的实地走访中，很多企业也反映，有时候接受了国家关于新能源客车的一些资助项目，这些项目对于具体的技术指标要求极细，反而影响了企业的创新。反观国外，其政府更倾向于给予企业低息贷款支持，比如，特斯拉就获得了美国能源部4.65亿美元的贷款。企业的贷款最终还是要自己来还，因此企业一定会对这些项目进行严格的项目可行性分析，一定会很慎重地去投资。

市场是一只无形的手，对于资源自行配置的效率很高。正因如此，本届中央政府才提出了“让市场在资源配置中起决定性作用”的要求。比以前更加鼓励自由竞争，比以前更少限制和减少垄断，并且不断取消一些限制竞争的政策。但是，我国汽车产业政策一直未改，中国的汽车行业大大限制了新能源汽车企业的自由竞争。

此外，国家相关部委在制定补贴政策时，对于具体的技术路线做了过多限制，经常充当着资源配置者的角色。比如，我国的纯电动汽车补贴政策中对钛酸锂等电池给予15万元的定额补贴，远低于其他锂电池车辆的补贴。实际上，在英国伦敦多种纯电动公交车的2年试运行中，钛酸锂电池最终胜出，现已成为伦敦纯电动公交车采购的主流电池。而在中国，因为补贴政策的缘故，钛酸锂电池现在已经升级为多元复合锂电池。

很多企业也反映，有时候接受了国家关于新能源客车的一些资助项目，这些项目对于具体的技术指标要求极细，反而影响了企业的创新。

中国公路学会客车分会高级技术专家裴志浩

除了中央的扶持政策以外，很多地方政府也推出了许多“相关”辅助性政策。其中包括所谓的新能源汽车区域圈联盟，把本省或本区域新能源汽车的上下游生产企业“绑”在一起，这就限制了当地企业在更大范围内（跨区域、全国甚至全球范围内）配置资源的自由。

在新能源汽车推广补贴政策中，除了中央财政外，还要求地方财政也给予补贴，这反而催生了地方保护。很多地方政府出于拉动本地经济发展的考虑，在新能源汽车采购中往往首选本地生产的汽车，让那些在行业具有领导地位的优势企业和品牌无法充分发挥优势资源，在新能源汽车产业快速做大做强。

如何让政府投入更有效率，真真正正地成为我国新能源汽车产业的推动力，确实是一门大学问。或许，特斯拉的低息贷款模式真的值得我们好好学习一下。