依法治国视野下教科文卫体系统职工维权机制的构建

董 鑫

(许昌学院 法政学院，河南 许昌 461000)

依法治国视野下教科文卫体系统职工维权机制的构建

董 鑫

(许昌学院 法政学院，河南 许昌 461000)

随着事业单位改革的不断深入和人们权利意识的逐步提高，事业单位中过去不曾存在或被掩盖的矛盾开始浮出、激化乃至被全社会所关注。作为事业单位群体的教科文卫体系统职工，其合法权益不仅可能受到与工作相关的职能部门的影响，还可能在生活方面与社会上各种群体发生利益冲突。但教科文卫体系统职工维权意识不强，职工维权集中在经济权益和民主参与权等方面，职工对工会又缺乏充分信任，维权路径和方法单一。为此，教科文卫体系统职工必须依法维权，强化个人维权的法律保护，转变工会维权思路，构建教科文卫体系统工会维权与个人维权的良性互动机制。

教科文卫体系统；职工权益；维权机制

一个人，只要是生活在一个特定社会群体中的成员，其权益就会有受到社会群体中他人侵害的可能。事业单位改革涉及人事聘用、机构编制、管理体制、绩效工资、养老保险等方面，利益关系盘根错节，改革过程中不可避免地会对职工的权利造成一定的影响，甚至侵害。由于职工的知识层次较高等特征，教科文卫体系统职工的权益要求也高于一般社会群体。教科文卫体系统职工是中国特色社会主义建设的专业技术人员，更是事业单位的主力军，重视和保障他们的权利，对他们的维权特点进行深入分析，构建系统的维权机制，具有较强的现实意义和理论价值，也是法治社会建设的必然要求。

一、教科文卫体系统职工权益受侵的主要特点

教科文卫体系统职工不仅是单位人，也是社会人。在社会交往频繁的今天，教科文卫体系统不可能内部封闭起来，而是越来越多地融入到社会大环境中。面对各种利益的冲突，各类矛盾必然凸显出来。

(一)工作相关的职能部门对其利益的影响

教科文卫体系统相对封闭，职工的与职业相关的社会关系网并不复杂。在职业的发展和规划上，因为系统的封闭性，决定了职工对系统内部一些利益的依赖。如果职能部门对职工利益分配方式缺乏稳定性，职能部门的行为缺乏充分的调研和解释说明，就可能导致部分职工对来自工作内部的侵害感到无能为力，从而对未来越来越迷茫无助。在某些情况下，系统内一些对口的职能部门出台的政策或者规定可能会直接影响、甚至侵害职工的合法权益。另外，在政策的执行上，有些不良的工作作风，也会直接导致教科文卫体系统职工权益受到影响或者侵害。

(二)在生活方面与社会群体的利益冲突

教科文卫体系统职工在融入社会的过程中，不可避免在社会上发生各类冲突和矛盾，但因为其身份的特殊性，可以通过锁定职工的单位，发现职工所有的个人隐私(包括家庭住址、私人关系等信息)，从而成为被胁迫的对象；并且由于单位的封闭性，对个人晋升除了个人能力，也更看重为人处世的方式等道德因素，所以单位人的身份，甚至可能成为社会人要挟的把柄，不满足对方的无理要求，就要搞坏你的名声。在这种情况下，单位很可能不仅不能成为职工合法权益的挡箭牌，反而成为维护自身合法权益的包袱。

二、教科文卫体系统职工维权的基本特点

由于近年来教科文卫体系统各项制度综合改革的逐步推进，导致其劳动关系由单一转向复杂，教科文卫体系统职工较高的知识水平、丰富的人文素养，加之职工群体构成人员层次较多等特征，导致教科文卫体系统职工的维权呈现出不同的特点。

(一)职工维权意识不强

首先，“息讼”的传统思想严重制约了职工对个体权益的追求。一方面认为主张权利就是“没事找事”的理念直接导致在社会生活中个体平等的权益意识长期被忽略；另一方面“大局”观念、“全局”意识的提法，也在一定程度上压制了职工对于个人合法权益的维护。这些思想直接导致了教科文卫体系统职工在遇到有关问题时，维权意识不强，甚至根本没有维权的想法。其次，教科文卫体系统职工的知识层次虽然很高，但是因为工作性质的原因，系统封闭性强，人员关系圈子相对狭窄，各种正面和负面的消息传播速度很快，消散和被人遗忘的速度很慢。当合法权益受到侵害时，有的职工逆来顺受，消极等待，怕落个不好的名声，或者让人家觉得自己倒霉事情多，成为“话题人物”；有的职工对维权信心不足，害怕遭到打击报复，担心维权不成又得罪领导，并对以后的职业发展造成不良影响；或者遇到公共利益侵害时，总寄希望于他人，希望别人出头“搭便车”；还有的职工对自身的合法权益知之甚少，也从不关心更不去主动了解应该享有哪些合法权益，维权知识的缺乏让部分职工合法权益受侵害时，竟然不知，甚至知道了也不清楚需要向什么机构寻求帮助，更不懂得职工可以拿起法律武器自我维权。

(二)职工维权集中在经济权益、民主参与权等方面

首先，从劳资关系上看，教科文卫体系统职工与单位之间的关系，不同于一般劳动者与雇主之间的劳动关系。教科文卫体系统属于事业单位，职工取得相应的编制后，与事业单位签订聘用合同，因此，职工与单位的关系不是简单的用合同来维系的雇佣与被雇佣关系，更倾向于行政化的领导与被领导关系。其次，从价值目标实现上看，教科文卫体系统和职工有着共同的价值取向和奋斗目标。事业单位与职工都不以营利为目的，有很强的社会公益性，无论是教科文卫体系统的管理者还是一般职工，都在为更好服务社会、为社会主义国家的繁荣发展而努力工作。所以，与一般的劳动者更迫切需要维护他们的基本生存、居住和生活权益不同，以知识分子为主体的教科文卫体系统在体制改革的过程中，其权利诉求表现出了独有的特点：

1.利益诉求日趋多元，但仍以经济权益为主要诉求

由于人员层次丰富，综合素质高，教科文卫体系统职工在各方面权益上均有一定诉求，尤其是政治权益和社会权益方面，相对于其他单位比例偏高。而教科文卫体系统因为是财政拨款为主，虽然不存在欠薪等社会一般劳动关系中的突出问题，但因为资源有限，其职工的权益维护仍然以经济权益为核心内容，主要表现形式就是职工在职称评定、职务晋升、津贴发放、绩效分配等方面有较为集中的利益诉求。

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2．职工职称职级越高，越注重民主权益的实现

因为教科文卫体系统的高知性，职工职称职级越高，其资历、知识层次和综合素养越高；与之相对应的，就越注重民主参与权等政治权益、注重自我价值的体现，而非仅仅注重经济权益。通过对教科文卫体主要单位进行走访和对其职工进行问卷调查获取的数据的分析，也印证了这一点：职称职级越高，认为政治权益维护、自我价值实现越重要的人数比就越高。同样，对近些年信访举报的案例进行数据分析，教科文卫体系统的职工到纪检监察机构维权的人群，寻求维护经济权益的职工，较多地集中在后勤、工勤等单位，集中在合同工、人事代理等非正式人员群体，而教授、工程师和党政机关干部往往反映的是对职称评定、职务晋升、评优评奖、民主监督与管理等方面的不同意见。

(三)职工对工会缺乏充分信任

首先，职工受旧有观念的影响，对工会维权缺乏充分了解和信任。现实中，受各种因素影响，工会维权效果有限，缺乏较有成效的典型案例，维护职工权益的形象没有很好树立起来，在遇到维权问题时，难以赢得广大职工的认可。其次，教科文卫体系统的工会改革正在进行，其存在的体制化特征并未有效抹去，如工会跟党委不分家，党委直接控制工会等依然存在。第三，由于教科文卫体系统工会行政化的存在，一些单位的领导并没有意识到单位工会的真正作用和意义在于维护职工权益，所以在工会运行中，仍旧追求表面工作。这直接导致很多工会表面上看起来都非常热闹，工作很繁忙，但是因为缺乏层次较深的认识，职工权益维护的主要渠道功能没有发挥好。此外，工会对自身维护职工权益的职能也没有进行足够的宣传等等。这些原因导致当前工会的感召力和吸引力有所下降，职工在遇到各种问题需要维权时，对工会的依赖度偏低、对工会维权能力的信任度不高。

(四)对职工维权路径缺乏有效指引

随着教科文卫体系统综合改革的推进、单位内部人事制度改革、经济结构调整、分配制度调整等工作的进一步深入，加之以复杂的社会因素影响，教科文卫体系统职工的维权活动逐渐增多。但职工在遇到各种侵权时，维权实际效果却并不令人满意，其根源在于对维权途径缺乏有效的指引，对维权的方法缺乏足够的了解。通过对调研数据的分析，在职工自发的维权活动中，首先选择信访部门进行维权的比例最高，其次是选择找相关领导进行沟通，第三选择组织人事部门反映情况，第四选择纪检监察机构，而最后选择的才是工会。而上述提到的各部门，只有工会是以职工权益充分实现为自身使命的机构。

三、依法维权，建立工会维权与个人维权的良性互动机制

教科文卫体系统的工会，具有多重功能。虽然工会有加强职工之间交流、促进职工团结等职能，但组建的首要目的是为了保障职工合法权益，维护职工的利益。教科文卫体系统因为地位的特殊性，其职工在寻求权利救济时存在限制。他们不能像企业职工那样，寻求《劳动法》上一系列倾向性的保护，仅能依照《事业单位人事管理条例》第37条之规定，当事业单位工作人员与所在单位发生人事争议时，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理。所以在出现问题时，与通过有限的法律途径解决问题相比，他们更加依赖工会组织的保护。

近年来，在全面深化改革的指引下，教科文卫体系统为适应中国特色社会主义建设的需要，不断完善系统运行体制，改革当前体制中出现的问题。2011年3月发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确地提出了事业单位改革的总体目标：“今后5年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。”[1]可见，改革涉及到人事聘用、机构编制、绩效工资、养老保险等一系列不同方面，涉及到职工的切身利益。立法在改革和经济社会发展中具有引领和推动作用。因此，在深化事业单位改革中，立法必须先行。一些具体政策，实施细节尚不明朗的时候，不能仓促地进行试验。比如“绩效工资制度改革”，就必须先进行立法或试点，努力做到重大改革于法有据。改革实验经过实践证明行之有效，要及时上升为法律，保护改革的成果。一些改革实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序做出授权。

(二)建立教科文卫体系统的劳动争议协调机制

为保障事业单位工作人员的合法权益，依法处理事业单位工作人员的申诉，促进事业单位及其主管部门依法行使职权，根据《事业单位人事管理条例》(以下简称《条例》)，2014年6月27日中央组织部、人力资源社会保障部联合出台了《事业单位工作人员申诉规定》[2](以下简称《规定》)，这使得教科文卫体系统职工维权有了最基本的依据和保障。教科文卫体系统发生劳动争议，将按照《规定》，有效地维护教科文卫体系统职工的合法权益。因为教科文卫体系统职工与单位之间的关系不同于一般的劳动关系，不能通过劳动诉讼来解决争议，如果申诉之后对申诉结果处理不满意，按照《规定》只能再申诉；如果对再申诉结果不满，当事人就没有合适的其他途径来解决纠纷。所以，适时建立行业性的教科文卫系统劳动争议协调机制就显得尤为重要。作为劳动争议的调解委员会，可由职工代表、单位行政机关代表、工会代表等组成，并由工会代表担任调解委员会的主任。调解委员会的委员应当增强专业知识，掌握《公务员法》等相关法律法规，在公平、公正的原则上依法对劳动争议进行调解。只有调解和申诉制度相结合，以充分调解为主，以依法申诉为辅，才能保证职工权益合理、充分的实现。

(三)完善教科文卫体系统职工维权立法，保障相关权利的实现

十八届四中全会提出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，抓住提高立法质量这个关键。”[3]6职工权益的实现，必须依靠完备的职工维权法律体系。上述《条例》、《规定》等法规的出台，在一定程度上缓解了教科文卫体系统职工权利保护的法制缺位，但是教科文卫体系统具有特殊性，法律法规还有很多不足，尤其对于单位职工维权的监督方面法律法规的缺失，不利于保证工会或职工个人权益的最终实现。所以，要加快教科文卫体系统维权的立法，可以从工会和职工个人对单位的日常监督入手，对单位有关劳动法的执行情况进行经常性和全方位的监督和检查。如监督有关福利分配方案的执行和落实情况，为建立和维护和谐稳定的劳动关系提供有力的法律保证；监督单位竞聘过程，依法行事，保证人事等纠纷的时候，以事实为依据，以法律为准绳。

(四)增强教科文卫体系统职工的法治观念，推进法治单位建设

增强职工法治观念，普及职工法律知识，是全面依法治国的基本要求。因此，为保障教科文卫体系统职工合法权益，增强他们的维权意识和能力，必须把普法和守法作为一项基础性工作长期开展。在法治教育中，积极引导教科文卫体系统职工树立自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的观念。[4]增强职工厉行法治的积极性和主动性，形成用法光荣、违法可耻的氛围，使法律的权威性，成为单位职工的内心拥护和真诚信仰。坚持单位领导带头学法、模范守法，完善教科文卫体系统职工学法用法制度，把《工会法》、《事业单位人事管理条例》的学习列入日常工会学习活动中，并适时开展各种法律竞猜、法制问答活动，推动教科文卫体系统树立法治意识。

总之，不论是工会帮助维权，还是职工个人维权，主要途径还是信息交流和意见沟通。通过多种途径保证职工对涉及切身利益的热点、难点以及工作重点问题，能够与单位及有关部门进行定期沟通，及时就有关问题提出意见及建议，并达成共识，这既是教科文卫体系统维权的重要途径，也是消除信息不对称，引导双方和谐相处的明智办法。同时，工会要有效发挥自身作用的同时，着力推动本单位树立法治意识，深入开展法治宣传教育，引导职工自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的理念，将法治理念贯穿于“维权”的全过程。

[1] 中共中央,国务院.关于分类推进事业单位改革的指导意见(中发〔2011〕5号)[Z]. 2011-03-23.

[2] 成中共中央组织部，人力资源社会保障. 事业单位工作人员申诉规定(人社部发〔2014〕45号)[Z]. 2014-06-27.

[3] 中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编[C].北京：人民出版社，2014.

[4] 中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N]. 人民日报，2014-10-23(1).

责任编辑：师连枝

On the Construction of Worker Rights Protection Mechanism in ESCH System from the Perspective of the Rule of Law

DONG Xin
(School of Law and Politics, Xuchang University, Xuchang461000, China)

With the gradual improvement of the institution reform and people’s awareness of rights, workers in ESCH system as groups may be affected by work-related departments in terms of their legal rights and could have a conflict of interest with various groups in society in terms of life. But the fact is that ESCH workers do not have strong rights awareness and they usually focus on economic rights and democratic participation. Also ESCH workers do not have full trust on worker unions. Therefore, ESCH workers must protect their legal rights according to the law. Worker unions should change their working mood in protecting workers’ rights. Law protection is to be strengthened when individuals conduct rights protection. Finally a benign interactive mechanism between the rights protection of unions and individuals is to be constructed.

ESCH system; rights and interests of workers; rights protection mechanism

2015-04-19

2015年度河南省总工会“工运理论研究”项目：“教科文卫体系统职工维权特点及维权机制构建的研究”(2015004)。

董 鑫(1985-)，女，法学硕士，河南新乡人，许昌学院法政学院教师，研究方向：中国司法制度的理论与构建。

D922.5

A

1671-9824(2015)04-0134-04