奥巴马时期美国南海政策的变化及影响

邱 普 艳

(中国社会科学院 亚太与全球战略研究院，北京 100007)

奥巴马时期美国南海政策的变化及影响

邱 普 艳

(中国社会科学院 亚太与全球战略研究院，北京 100007)

基于美国自身利益需要以及国际形势的变化，奥巴马上台后，对南海问题进行了积极干预，将其逐步推向地区化和国际化。一方面支持东南亚周边国家对南海主权的要求，反对中国对南海权益的合理要求；另一方面与东南亚国家共同遏制中国日益上升的地区影响力，增加了解决南海问题的难度。面对美国这种强势介入南海的态度，中国应积极地制定对策，坚决捍卫国家利益，维持地区稳定。

奥巴马政府； 南海政策； 变化； 影响

美国对南海问题的介入由来已久，冷战后美国对南海问题一直采取保守的态度，不想过多的干涉。自奥巴马上台后，高调宣布重返“东南亚”，强势介入南海争端，更多的是将南海问题推向地区化和国际化。美国政府介入和干涉南海问题，使得解决这一地区问题的难度增加。

一、美国南海政策的演变与奥巴马时期的新变化

长期以来,美国政府的南海政策时常随着形势和时代的变迁而变化，但其为美国国家利益服务的根本出发点却是一以贯之的。从冷战时期直到今天，美国的南海政策随着地区形势的变化几经演变。有的学者把它分别称之为：冷战时期——不介入与不完全介入；冷战结束后——积极而非实质介入；9·11事件以后——中东权力趋于稳固下逐渐强硬。

(一)冷战时期：美国对南海问题的不介入与不完全介入政策。冷战开始后，国际格局发生了很大的变化，形成了以美国为首的资本主义阵营和以苏联为首的社会主义阵营的对峙。美国与南海周边国家签署了大量的双边军事同盟条约，构筑出一道“反共防波堤”，以此来遏制中国。在整个越南战争时期，美国的军舰在南海自由航行，无视中国的主权，但是为了不过度刺激苏联，防止中苏联合起来威胁美国的霸主地位，美国对南海问题采取不介入的政策。

进入70年代后，中美两国关系逐步改善，加之美国在越南战场的失败，这极大地影响了美国的亚太政策，导致其在南海问题上采取了较为温和的态度，基本保持了“中立”立场，既不激烈反对也不明确表态支持任何争端方的诉求。

(二)冷战结束后，以1995年的“美济礁事件”为标志，美国政府采取积极而非实质介入的南海政策，把南海问题置于亚太安全战略的框架下去解读。冷战后，由于国际战略格局的变化，美国对中国的战略需求一度降低，其亚太政策也经过几番调整，逐步形成了“控制两洋，东扩西进”的全球战略，在此战略的指导下，美国开始对南海表现出愈来愈强烈的兴趣。1995年初，中菲“美济礁事件”后，美国政府便借口在南海地区反对使用武力，以此来遏制中国。美国政府在1995年5月10日发表《南沙群岛和南海的政策声明》，表示“在南海地区的单方面行动和反应加剧了该地区的紧张局势，不赞成使用武力和武力威胁解决领土争议，要求各方克制，避免采取不必要并且导致动荡的行为”。[1]1996年2月美国国防部《东亚安全战略报告》进一步指出：“在南海问题上美国愿意帮助和平解决这场争端”。美国国防部副国务卿约瑟夫·奈也在日本表示：“如果南海群岛发生军事行动并妨碍了海上航行自由，美国就准备进行护航”。[2]以此为标志，美国开始积极采取干预南海的政策。

(三)“9·11”事件后，美国以反恐为借口，加强与南海周边国家的联系，有意干涉中国的主权。2001年“9·11事件”之后，小布什政府将反恐作为其对外战略的要点，对南海问题也是极为关注，以所谓“反恐”和“保护航道安全”为名，不断地对新加坡、泰国、菲律宾甚至越南进行军事拉拢，致力于恢复和加强其在南海及周边国家的军事存在。同时积极地通过各种渠道支持争端各国，为其提供相关的情报，进一步插足南海问题。

(四)奥巴马时期美国南海政策的新变化。自奥巴马上台后，美国的南海政策发生了极大的变化，2009年7月23日，美国国务卿希拉里在第16届东盟地区论坛上高调宣布“重返”东南亚后，美国对南海的政策有了标志性的变化，开始从“积极中立”转变到“积极介入”。此后又通过各种手段以图将南海问题多边化和国际化，使得该问题的解决更加复杂化。

2010年 3月10日，美国助理国务卿坎贝尔就南海问题在吉隆坡发表讲话，表达了美国希望在南海地区维持“航行自由”，进行“多边”谈判的态度，美国支持东盟与其他国家进行协商解决，这为美国介入南海问题打开了局面。

2010年7月23日，美国国务卿希拉里在河内发表了美国对南海的政策声明，指出美国新时期在南海地区的利益包括“国家利益”和“国际利益”两个部分。“国家利益”不仅包括过去强调的航行自由与航道安全,而且还包括了海洋公有空间(含天空)的使用、合法商业行为不受阻碍等内容。所谓的“国际利益”不仅包括东南亚各国在南海地区的利益,而且还包括其他东盟地区论坛参与方在南海地区的利益,以及其他海洋国家和国际社会成员在该地区的利益。[3]在讲话中，希拉里还强调,为了美国和各相关国家在南海地区的利益,美国鼓励所有与南海有领土争端的各方通过合作性的外交手段解决南海问题。希望各方协同解决争议问题,缓解地区紧张形势。

这次讲话是美国第一次公开涉及到中国与东南亚国家关于南海这个岛屿主权争端的问题，否定中国政府在南海问题上的一贯立场，即南海的这些被争端的岛屿属于中国。与此同时，她还援引了《海洋法》“陆权决定海权”的原则，故意曲解国际法，站在与中国有争端的某些东南亚国家一边，调整其在东南亚的政策，强化了美国在这一地区的多个军事同盟及准军事同盟的战略伙伴关系，明确地反映出美国开始加强对南海问题介入的深度。

总之，奥巴马上台后，美国对南海争端的态度已经产生了明显的变化，从幕后开始走向台前，试图强势介入南海问题，推动南海争端的多边化与国际化，以图增强其在南海问题上的影响力，并以此为切入点，实现其削弱中国不断增长的地区影响力和强化自身对东亚地区领导力的目的。

二、奥巴马政府南海政策变化原因之分析

(一)实现美国全球战略的需要

二战后美国的全球影响急剧扩张，在政治、经济、军事方面没有任何一个国家能够与之抗衡，使之成为当之无愧的世界头号强国。冷战之后，随着苏联解体和社会主义阵营的瓦解，经过二十年的发展，欧洲局势逐渐稳定。9·11事件后，美国以反恐为借口，先后发动了伊拉克战争和阿富汗战争，不仅加强了对中东地区的影响，其势力还进一步渗透到中亚地区，逐步完善了其新的全球战略布局。与此同时，近几年亚洲经济增长迅速、区域合作势头加强，中国力量的迅速崛起，美国感觉到中国在亚洲不断地“坐大”，威胁到了自身在东南亚的利益，为了保持自身在东亚的主导地位，美国开始重新调整亚洲战略，加强对东南亚的控制和对中国的遏制，重返亚太以抗衡中国在这一地区不断发展的力量，防止中国对美国的现有国际体系构成威胁。2011年11月10日，美国国务卿希拉里在夏威夷大学发表演讲，提出美国将“转身亚洲”(Pivoting to Asia)的新概念,[4]将战略重心转移至亚太地区，将中国作为最主要的军事“假想敌”。在东亚地区安全上，强化美国的战略主导地位、协调新老伙伴关系，以此来制衡中国在本地区的影响力。南海问题无疑成为美国实现其战略的幌子和契机，而近几年来美国在这一问题上的不断发声则充分证明了这一点。

(二)“中国崛起论”的威胁

改革开放后，中国经济发展迅猛，综合国力不断提升，成为亚洲地区最强大的经济引擎，然而由于历史上的意识形态分歧与一些领土纠纷，加之地缘政治和经济竞争，一些周边国家对中国一直存在戒备心理，美日等国正是利用这一心理在国际上竭力鼓吹“中国威胁论”，给中国周边安全环境带来了许多不利因素。

近年来，随着全球油价的不断上涨和能源需求的剧增，南海的战略地位也就愈加凸显，使得本来与中国有着海洋权益纠纷的国家更加蠢蠢欲动。对于他们而言，有了石油等于就有了GDP。越南、菲律宾、马来西亚等国家根据1982年《联合国海洋法公约》提出岛礁的领海、毗连区和专属经济区等领土要求，希望利用公约来抢夺南海资源，同时希望借助与中国有主权利益纠纷的南海问题来先发制人，企图牵制或延缓中国发展。

这些南海权益声索国认为，在南海问题上的“双边”谈判对其不利，而“多边化”可以改变力量悬殊的对比，利用非南海问题争端国和区域外的大国介入来平衡南海地区的力量对比，于是便积极拉拢美国介入南海争端，企图在美国与中国进行抗衡的过程中“坐收渔翁之利”。越南方面则一直希望借助美国在南海的力量来防范和制衡中国，并与美国建立安全合作关系，利用美国的力量实现自己的目的。菲律宾也希望美国的力量能够在南海问题上对中国加以牵制。长期以来，菲律宾政府积极利用各种地区、国际会议和领导人出访等场合积极邀请美国介入南海问题，来推动南海问题的国际化。2009年2月，菲律宾国内通过“领海基线法案”将中国的南沙部分岛礁和黄岩岛划入菲律宾领土，并竭力拉拢美国予以支持，美国也给予了一定程度的响应。一些美国学者就表示，“美国应该毫不动摇地支持菲律宾对南沙群岛的主权要求”。[5]

这些国家积极拉拢美国干涉南海的行动其实也正中美国下怀，美国与这些南海权益声索国进行了积极的沟通和合作，以进一步介入南海问题。

(三)国内学者和官员们的鼓动

2009年初，奥巴马上台伊始，就开始布局新的全球战略，调整亚太政策，为恢复其在东南亚的影响力寻求突破点。在这种背景下，美国国内的一些学者和官员纷纷发声推动政府积极介入南海问题。美国传统基金会亚洲研究中心主任华尔特·罗曼、美国海军战争学院的娆尔·沛卓若和彼得·达顿等人相继发表言论要求在南海问题上对中国采取强硬态度。华尔特声称，中国对南海地区的权益要求是违反国际法的，美国必须采取介入态度支持菲律宾在南海的领土主张。[6]娆尔也对“南海九条断续线”的主张提出质疑，认为美国应加入印尼与越南的行列，甚至提出派遣军舰巡航西沙和美济礁附近海域。[7]自2009年美国宣布重返东南亚以来，华尔特等人的主张与美国国内一些官员可谓不谋而合。前海军上将詹姆士·李恩斯也宣称，中国占领南海岛礁属于非法，美国应抵制中国的行为，甚至还建议向菲律宾提供各种装备来强化其保卫海岛的能力。[8]美国参议员吉姆·韦伯自2009年以来，多次在国会表示关注南海问题，2009年8月访问越南时进一步提出美国应在南海问题上支持菲律宾和越南，从而牵制中国。[9]国务院副助理国务卿史考特·马希尔也不点名指出“美国在南海的航行自由受到威胁，必须采取更积极的南海政策”。[10]

伴随着这些学者和官员言论主张影响力的日益增加，其对奥巴马政府南海政策的加速转变也产生了越来越大的影响。

三、美国新南海政策对地区安全格局的影响

(一)南海地区战略均势被打破，周边的安全环境恶化

毋庸置疑的是，美国新政策的意图就在于拉拢周边南海争端国制衡中国。2011年6月，菲律宾把南海改名为“西菲律宾海”，同年11月希拉里在马尼拉的记者会上就公开采用了这一说法，实际上表达了对菲律宾这一做法的支持。除了在政治上支持东南亚国家，美国还与这些国家进行军事演习来表明其态度立场。2009年以来，奥巴马政府在南海周边进行了多次军事演习，这些行为不可避免地进一步加剧了南海的紧张局势。

同时，作为亚太地区力量中心之一的东盟，一贯追求集体合作安全机制和大国平衡战略，其主要目的是实现本地区的安全与稳定。但是随着奥巴马政府对南海问题的强势介入，与中国有领土和海洋权益纠纷的部分东盟国家对“中国崛起”的担心不断增加，为了确保其“既得利益”，这些国家便拉拢美国，向美国寻求军事庇护。美国则充分利用这些纠纷，大肆散布所谓的“中国威胁论”，诱使这些国家向美国寻求安全保证。近几年来，随着这一趋势的加强，原有的“战略平衡”已不复存在，这将对中国的发展产生非常不利的影响。金融危机后，美国逐步将其全球战略重心向亚太地区转移。2010年奥巴马正式确立与东盟的合作框架，在稳定老盟友的同时，积极拓展与印尼、越南的关系，试图建立“亚洲战略联盟”，并将矛头指向中国，对我国的周边安全造成了严重的威胁。[11]

(二)南海争端国际化和复杂化，解决南海问题的难度更大

近年来，美国从自身利益出发积极介入南海问题，极力插手中国与东南亚各国的军事援助，与东盟国家频繁开展军事演习，并为有关国家提供中国在南海的卫星侦察情报。[11]美国极力促使南海问题国际化及其在南海地区的频繁活动，这必定会对中国维护领海主权和海洋权益带来巨大的威胁，随后，美国还向有关国家承诺：“一旦中国在南海问题上动武，美国将会出面制止”。[12]有了美国的保证，东盟一些国家对中国的态度日趋强硬。南海周边国家以相关的国家法和《联合国海洋法公约》所论述的专属经济区或大陆架为依据占领岛礁，划分管辖海域，不时对中国在南海岛礁上修建的渔政设施，勘探石油等活动进行干预；有的国家还通过立法宣誓对南海某岛屿的主权，如菲律宾所宣布的黄岩岛，而美国也依据自己对相关国际法和《联合国海洋法公约》的解读而多次进入中国南海专属经济区。[5]因此，东盟部分国家积极与美国展开合作，将美国卷入南海争端中，这就使得中国在南海问题中日益处于被动，南海问题的解决难度加大。

四、中国维护南海权益的对策

奥巴马政府积极的南海政策是其新形势下推出的“亚太再平衡”为代表的亚太战略的重要组成部分，这一政策正是利用了中国崛起大背景下周边邻国对未来中国和地区形势的担心，以及由此导致的领土、领海主权争端的激化。因此，未来几年南海问题的复杂性将会在美国的干预下有进一步恶化的趋势，对此中国必须采取相应的对策。

第一，一方面要坚定地表达维护国家领土领海主权的决心和意志，并采取更加积极地措施。领土领海主权是国家核心利益所在，南海历来是中国的固有国土，尽管一些国家近些年来不断以各种理由侵犯，但南海主权属于中国是不容改变的。因此，对于任何国家侵占我国领土领海的行径都要坚决的反对，维护国家领土完整。首先，大力发展本国的经济实力，建设一支强大海军队伍。海军是国家海洋战略力量的核心部分，也是海洋权利自我实现的工具。既要维护我国领海主权不受侵犯，也要保障国际航道的安全。其次是进一步加强主权宣示和海洋法理研究，加快国家领海基线的勘定，为我国主张南海主权和相关权益提供有力的证据。再次，加强对有争议地区的行政管理和控制，对各执法力量进行协调和统筹，使其共同对我国的南海主权进行更为有效的管理。

第二，坚持贯彻“主权属我、搁置争议、共同开发、和平解决”的方针，加强与东盟的战略沟通和战略对话，以和平方式谈判解决国际争端。根据这一方针，中国与周边国家应该通过双边协商谈判，公正、合理、友好地解决领土边界问题。积极参与周边地区安全对话机制，促进地区多边信任机制的建立，通过这些对话机制增进各国的相互信任与理解，努力消除“中国威胁论”在周边国家的影响，进而向亚洲及世界展示一个崛起的负责任大国的形象。使亚洲邻国理解中国，并认识到中国的崛起和强大并不会威胁亚洲的和平与稳定，只会促进地区的繁荣与互利互惠。同时也要使相关国家明白“在领土、领海争端上，中国维护国家利益的决心是坚定的，但中国希望以和平方式解决问题的立场也是真诚的。”[13]

第三，加强与美国的战略沟通，有针对性的应对美国的利益需求。中国和美国作为当今世界上有着重要地位的两个大国，双方既有矛盾又有合作。总体来看，合作的需求大于矛盾，在打击海盗、应对海上非传统安全威胁以及商业通航利益等方面中美都存在巨大的共同利益。对于与此相关的一些权益，中国当然要保障，但是对于美国干涉中国主权的行为，则应该坚决的维护国家利益，绝不让步。

第四，提高解决地区问题的主动性和创造性。一些学者提出了一个创新的思路，即海峡两岸加强在南海问题上的合作。海峡两岸对南海主权都有共同的权益，而且控制着南沙群岛的重要水域，假如双方能找到切实有效的行动模式，这将有利于维护中国在南海地区的权益。其实早在数年前两岸有识之士就呼吁共同成立“南海事务协调委员会”，开展海上救助、岛屿勘探、渔业保护、环境监测、油气开采等实际合作项目，根据周边国家的动态随时交换重要资讯，以应对不确定的挑战。如果这个想法能够付诸实施，相信南海问题的解决也会相对轻松些。

五、结语

美国的南海政策在不同历史时期有不同的体现，归根结底是服务于其全球战略的扩张。二战后，美国历届政府制定了不同的南海政策，或多或少的干预南海争端，而在奥巴马时期这种干预尤为明显。基于实现美国全球战略的需要，“中国崛起论”的威胁和国内学者和官员们的鼓动等因素，美国对南海问题进行了积极介入。一方面使南海地区战略均势被打破，周边的安全形势恶化，另一方面加剧了南海争端国际化和复杂化，使我国解决南海问题的难度加大。在这种局势下，中国制定相关的对策来积极应对美国的挑战，希望采取和平的方式解决，为国际社会营造一个良好的氛围，有利于各国的共同发展。

[1] 任怀锋.论区域外大国介入与南海地区安全格局变动[J].世界经济与政治论坛，2009(5)：61-69.

[2] 邱丹阳.中菲南沙争端中的美国因素[J].当代亚太，2002(5)：44-48.

[3] 鞠海龙，宋燕辉.论当前中国和平维护南海权益的国际环境[J].东南亚研究，2011(5)：45-54.

[4] 朱锋.奥巴马政府“转身亚洲”战略与中美关系[J].现代国际关系，2012(4)：1-7.

[5] 何志工，安小平.南海争端中的美国因素及其影响[J].当代亚太,2010(1)：132-145.

[6] Walter Lohman, “Spratly Island :The challenge to US .Leadership in the South China Sea ”,The Heritage Foundation, No.2313, Feb.26,2009, [EB/OL]. http://www.heritage.org/research/reports/2009/02/spratly-islands-the-challenge-to-us-leadership-in-the-south-china-sea.

[7] 鞠海龙.美国奥巴马政府南海政策研究[J].当代亚太,2011(3)：97-112.

[8] Marivicm alinao, “Against china ’s Expansion in south china sea US Impelled to strengthened Philippines Defense ”. [EB/OL]. http://www.allvoices com /contributed -news/6484702

[9] Webb says US must Balance china, VOA, Hanoi, Vietnam, August19, 2009. [EB/OL]. http://www.voanews.com/engling/news/a-13-2009-08-19-voa32-68754932htm/.

[10]Senate Foreign Relations Committee Hearing, Maritime Disputes and Sovereignty Issues in East Asia. testimony by Scot Marciel, Deputy Assistant Secretary of State, East Asian and ASEAN Affairs. [EB/OL].http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2009/07/126076.htm

[11]方晓志.对美国南海政策的地缘安全解析[J].太平洋学报,2012(7)：44-52.

[12]Ian Storey ,“Impeccable Affair and Renewed Rivalry in the South China Sea”,China Brief , Vol. 9, Issue 9 (April 30, 2009)：7-10.

[13]吴心伯.奥巴马政府的亚太安全布局[EB/OL].http://www.dfdaily.com/html/51/2011/11/22/701328.shtml,2011-11-22.

责任编辑：熊 伟

2015-03-11

河南省高等学校人文社会科学研究项目:“国内政治视角下越南海权主张的演变：以中越南海争端为例”，项目编号：2013-QN-078。

邱普艳(1981—)，男，河南许昌人，中国社科院亚太与全球战略研究院博士后，研究方向：亚太地区国际关系与中外关系史。

K712

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1671-9824(2015)04-0107-05