深入推进服务型政府建设的思考

高学栋，袭 亮

(1. 山东行政学院 山东省行政管理软科学研究基地，山东 济南250014;2. 北京师范大学 马克思主义学院，北京100875)

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》特别强调，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新政府管理方式，增强政府公信力和执行力，努力建设法治政府和服务型政府。中共中央总书记习近平也在不同场合多次要求，必须进一步处理好政府与市场的关系，转变政府职能，加强和优化公共服务，建设服务政府。应肯定，近年来我国各级政府坚定不移地推进转方式调结构，注重发展内涵，致力改善民生，努力提升服务水平，服务型政府建设迈出新步伐，大大释放了社会活力，促进了经济社会和谐发展。但也不可否认，与中央要求、习总书记希望和公众期待相比，服务型政府建设也还存有某些问题和不足，现有的治理体制、方式、方法以及政府能力等，还不能很好地适应服务型政府建设的要求。为此，笔者拟在总结服务型政府建设经验的基础上，进一步深度认识“服务型政府”，并就新形势下进一步推进公共服务型政府构建的路径问题，进行专门探究，提出对策建议。

一、我国服务型政府建设积累的经验及有待改进克服的问题

(一)服务型政府建设的经验

1. 通过理念创新，各级政府逐步向更加重视民生、更加注重公共服务转变，普遍树立起了“科学发展”、“以人为本”、“服务为先”的理念，逐步认识到经济建设并不是政府施政的最终目的，而是更好地服务公众的手段。基于这种认识上的转变，各级地方政府因地制宜、精心设计，下大力气转变职能，政府职能重心初步实现由偏重经济建设向侧重公共服务和社会管理转变，从单纯追求GDP 增长向促进经济社会全面、协调、可持续发展转变。市场在资源配置中的决定性作用越发明显，社会组织和广大公众在社会管理和公共服务中的能动作用也日渐发挥。政府正逐步由“划桨者”变为“掌舵者”，开始向地区良好发展环境的维护者、公共服务的提供者、社会公平正义的捍卫者转变。

2.通过健全体制机制，力图实现经济、社会等领域的统筹协调。(1)在经济领域，注重调适“政府引导”与“市场决定”的关系，通过改革创新，一方面在很大程度上解决了政府职能“越位”、“缺位”、“错位”问题，另一方面逐步确立起了市场在资源配置中的决定性作用，激发了市场活力，促进了经济发展、社会进步与民生改善统筹协调。(2)通过持续改革促进公共服务能力的提升。一是政府机构改革持续推进，并在有些领域尝试推进“大部制”改革，以此解决职能交叉、政出多门、权责不清和人浮于事等问题。二是行政审批制度改革不断深入，力度不断加大。通过改革，政府做到有所为、有所不为，从而极大地提升了自身公共服务能力;三是以“公开化”促“科学化”，政府过程逐渐由“黑箱“变“透明”，越来越多的政策在议程确立、方案规划、决策、执行乃至监督等环节走向公开化、透明化，并逐步扩大公众参与的广度与深度，拓展政府与公众互动的渠道，从而使得政府行为越发贴近百姓，更好地服务于公众，提升了政府的领导力和公信力。(3)逐步加大社会政策改革力度，保障和改善民生。比如，民生保障资金不断提高，不断加大对重点优抚群体、城乡低保群体、军休老干部的保障力度，确保城乡困难群众基本生活;不断提高对城乡医疗保障财政补助的力度，扩大城乡群众的收益面，不断完善城乡健康保障网，全面推进城镇居民医保和新型农村合作医疗制度整合，等等。

3.通过机制创新，丰富公共服务的提供方式，提升公共服务水平。社会主义市场经济条件下，广大公众对于公共服务的需求日益多样化、复杂化，单靠政府的力量难以满足这种需求。这对政府提出了新挑战，要求其将公共服务的规划者、监督者角色与生产者、提供者角色分离开来。因应这一要求，近年来我国各级政府通过机制创新，不断整合政府、市场和社会等多方资源，逐渐形成了政府购买、服务外包、特许经营等多种形式，初步建立了政府主导、市场引导和社会参与的公共服务供给机制，显著提高了公共服务的提供效率和质量。

各地在建设服务型政府中积累的上述经验，为进一步推进服务型政府建设奠定了比较扎实的基础。

(二)服务型政府建设中有待改进与克服的问题

1. 在政府施政理念上服务意识还不到位。尚未全面树立起与市场经济相适应的思维模式，对市场环境的优化、监督、服务等意识不足，科学发展观落实还不是很到位。

2. 政府职能定位还有不适应服务型政府建设要求的地方和方面。不少地方政府的职能定位仍然存在“偏移”现象，社会管理和公共服务职能不足，公共服务的供给能力、服务方式、服务效率、服务水平等诸多方面还难以满足广大公众对于公共服务日益增长的需求;政府、市场、社会三方关系尚未完全理顺，三方协同尚未充分建立，公共财政对于社会保障、社会事业等民生的支出力度仍然不足。

3. 政府政策过程的公众参与不足。不少地方政府在很大程度上，服务型政府建设的逻辑起点并不是基于公众的需求而是迎合上级，服务型政府构建的决策与建设过程缺乏公众参与，在公众参与的广度和深度上存在明显缺陷与不足，或者是流于形式，或者是渠道不畅，或者是因信息不足而无法参与，这都直接影响政府决策和执行的科学性、有效性、针对性以及公众的认同度。

4. 政府行为规范性不足，仍大量存在随意性现象，依法行政在很大程度上还未落到实处。在实践中权大于法的现象仍然屡见不鲜;政府过程尚未充分做到公开透明，政策在议程设立、规划、决策、执行、监督等多个环节规范性不足，预期性不强，透明性不高，科学性有待完善，从而使得政府公信力容易受损。例如，据2014 年7 月3 日出炉的2013 年山东省全省法院行政案件司法审查报告显示，行政实体败诉率较高的行政类型包括行政不作为、行政强制、行政许可、行政补偿、行政处罚;其中不作为案件的行政机关实体败诉率均高于50%，显示不作为问题较为严重;而行政机关败诉的原因，主要包括“因消极应诉而败诉”、“因行政行为合法性问题而败诉”、“因行政不作为而败诉”等方面①《“民告官”案件司法审查报告公布 行政机关败诉多因不作为》，《山东商报》，2014 年7 月4 日。，在从一个侧面影射出推进法治政府建设仍任重而道远。

二、科学认识“服务型政府”

(一)服务型政府的涵义

1. 提出“服务型政府”概念的背景。在我国，服务型政府概念的提出与社会主义市场经济的发展密切相关。改革开放前，在计划经济体制下，我国政府是管制型政府，随着1992 年社会主义市场经济建设目标的确立，市场机制对资源配置所起的作用越来越大，政府开始逐渐从社会管理的微观领域退出而向公共领域倾斜。特别是新世纪初，我国成为WTO 成员后，同时面临着WTO 贸易规则与社会主义市场经济发展的内外双重压力。这促使政府必须转变职能，变革理念，构建全新的政府行政模式。正是在这一过程中，服务型政府这一概念被提出，并逐渐被人们所接受。早在20 世纪80 年代改革开放初期，就有学者在论述中提及了“服务型政府”，如渝童宗提出“必须改变以往那种中央高度集权的政企不分、以政代企的旧体制，使国家和政府从以微观管理、直接控制、运用行政手段管理为主的管理型政府变为以宏观管理、间接控制、运用经济手段管理为主的服务型政府”②渝童宗:《谈谈我国的政治体制的改革》，《思想政治课教学》，1986 年第10 期。。但这时的服务型政府仅仅作为一个术语被提及，还缺少学术意义上的准确界定和详细探讨。在20 世纪90 年代，行政法学界的部分学者在研究“服务行政”概念时，开始关注“服务型政府”③皮纯协，吴德星:《90 年代中国的行政体制改革与行政法制》，《行政法学研究》，1993 年第2 期。。进入21 世纪后，在加入世贸组织大背景下，2004年2 月，时任总理温家宝从国家层面上首次提出“服务型政府”的概念;十七大报告首次在党的文献中提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府;十八大进一步提出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。这样，服务型政府逐步由概念进入决策，成为行政体制改革和政府创新所追求的目标，为党、政府和社会公众所普遍接受并日益深入人心。

2. 服务型政府的涵义。对于服务型政府的内涵，学者们从不同视角进行了研究和探讨。有的学者从政府治理模式角度提出服务型政府是区别于我国传统政府治理模式的新型治理模式，认为“服务型政府主要是针对我国传统计划经济条件下政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府模式而提出的一种新型的现代政府治理模式”①侯玉兰:《论建设服务型政府:内涵及意义》，《理论前沿》，2003 年第23 期。;有的学者认为服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”②刘熙瑞:《服务型政府:经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》，2002 年第7 期。;有的学者则从公共产品和服务提供的角度界定服务型政府，认为服务型政府“就是为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排”③迟福林:《全面理解“服务型政府”的基本涵义》，《人民论坛》，2006 年第6 期。;还有的学者从挖掘内涵的视角把服务型政府界定为以服务为宗旨的政府、以公民为本位的政府、法治政府和责任政府④井敏:《试析服务型政府的内涵》，《兰州学刊》，2006 年第7 期。。笔者认为，在界定“服务型政府”这一概念时，应注意到它是由三个词语组成的，即“服务”、“型”和“政府”，三个词汇连起就是“服务类型的政府”，这表明服务型政府是从服务理念和服务方式等方面归纳、总结的政府类型，表明政府工作的主导方式和外显形式均以服务为特征。因此服务型政府就是在现代民主秩序框架下，以公民本位和社会本位为指导理念，按照一定的法定程序建立并运行，以公共服务为主要工作手段，为公众提供优质、高效的公共产品和服务的政府。

(二)深度认识“服务型政府”

1. 服务型政府不是“经济建设型政府”，而是“服务优先型政府”。首先，这是政府角色的转变——从过去的经济建设的主导者变为社会发展的服务者。我们不否认经济建设的重要性，但政府应转变在经济建设中的角色和方式，从微观经济事务之中抽身，转而为创造良好的发展环境而服务。其次，这是政府理念的更新——由单纯注重“效率”转为更加关注“公平”，以公正赢信任，以服务得认可。再次，这是政府工作重心的转变，由过去过多关注经济发展转变为更多关注“以改善民生为重点的社会建设”，把社会政策放在更加突出的位置，让民众更多享受经济发展的成果，提升公众的幸福指数。充分认识服务型政府的这一角色定位并付诸实践，要求地方政府在理念上，要牢固树立人本观念，把人民的需求放在首位，把人民的满意度作为评价工作优劣的标准，坚持人民利益无小事;在工作方法上，要深入基层，转变作风，在一线掌握动态、化解矛盾、解决问题、融洽感情;在动员机制上，要提高群众路线工作能力，根据新形势、新任务的要求，提高组织人民、宣传发动人民、教育人民和服务人民的水平;在参与度上，要依靠人民的力量，发挥人民的积极性和创造性，共同参与基层治理;在利益协调上，要坚持人民利益为重，重视源头预防，综合运用各种手段，努力把矛盾化解在基层;在监督评价上，要把人民的认可度作为评价工作效果的主要依据，作为评价干部德才表现的重要标准;在工作成效上，要让人民切实受益，着力保障民生，拓宽公众收入渠道，提高人民生活水平，提升人民幸福指数⑤颜晓峰，王军旗:《加强和创新社会管理干部学习读本》，北京:中共中央党校出版社，2011 年版。。

2. 服务型政府不是“替民做主”的政府，而是“让民做主”的政府。地方政府从“经济建设型政府”转变为“服务优先型政府”，这并不意味着政府是唯一的服务提供者，更不是说政府与公众的关系仅仅是服务“供给者”与“接受者”的关系。随着社会主义市场经济体制的确立，多元化主体参与的地方社会治理模式己成为发展的必然趋势，政府不再是社会管理和服务的唯一主体，行政化的管理方式己不适应当前的发展要求。必须鼓励中介组织、自治组织、企事业单位等各种性质的社会力量共同参与，从而做到社会服务和管理的多元化、社会化。政府的职能主要在于发挥引导、规划、扶持的作用，并从参与意识方面鼓励民众积极参与，培养民众的参与能力，最终形成社会组织和民众充分参与、多方协同、共同建设的社会治理和公共服务格局。政府应转变过去那种以“父母官”自居替民做主的高高在上的心态，一方面做一个“全心全意为人民服务”的“供给者”，但另一方面，更重要的是应当赋权与民，应当“授民以渔”，不断为“让民做主”创造条件。政府需做两件事情:第一，信息公开，通过公开信息让公众自己做主成为可能;第二，培育社会组织，发挥社会组织的平台作用，提升公民理性参与公共事务的意识和能力，最终形成政府、社会组织、公众合作共治的良好局面。

3. 服务型政府不是全能政府，而是有限政府、有效政府。建设服务型政府的过程是打造有效政府的过程，而要建设一个有能力的政府，必须改变政府对经济社会事务“无所不包、无所不管”的状态，收缩政府的管理领域，做到“凡是市场能做的事情交给市场，凡是由公众自己能做的事情交给公众”。政府要善于培育各类社会组织、志愿者组织，形成社会治理和公共服务的合力。要拓展服务的项目和内容，完善服务的方式和手段，不断提高社会服务的能力和水平。要推动治理和服务主体多样化，促进社会组织培育发展，发挥社会团体、行业组织、慈善组织和民办非企业组织等提供服务、反映诉求的作用，使社会组织成为维护社会稳定、促进社会和谐、提供公共服务的重要参与主体和力量，形成政府、社会、居民共同参与公共服务的社会治理新模式。政府应专注于自己擅长并且应该做的领域，做一个合格的规则制定者、服务提供者、市场监管者和社会治理者，由“全能政府”转变为“有限政府”，最终成为服务质量硬、效率高的“有效政府”。

4. 服务型政府不是恣意政府，而是遵守规则的法治政府。具体来说，法治政府应包括这么几点含义:首先，法治政府意味着政府权力受到约束，不能肆意妄为，即“法无授权即禁止”;其次，法治政府意味着“唯法律至上”，而非“权力大于一切”，要真正做到以法律为一切行为的准绳;第三，法治政府意味着政府的一切行为都要以保护公民权利为归宿，而不能恣意侵犯公民合法权利。但受我国几千年封建专制“人治”、“官本位”、“权大于法”等传统消极政治文化的影响，加之长期以来我国实行与计划经济相适应的高度集权的政府管理模式，缺乏对政府的内部和外部监督和约束，缺乏民主和法治传统，导致当前我国许多地方政府的人治色彩依旧比较浓厚，政府权力随意运转，缺乏规范性，或者自由裁量权过大，或者信奉权力而不遵从法律，或者不以侵犯公民合法权利为耻。为此，必须加快立法和有关法律法规的修订完善，培育政府法治文化氛围，从法律上明确政府的职能权限，以立法的形式明确各级政府及行政组织的责、权、利，严格界定各级政府及其派出机构的职权边界和职责范围，规范政府的行政行为，把政府纳入法制化的轨道，切实建设依法行政的服务型政府。

5. 服务型政府不是“部门化的政府”，而是“整体协作的政府”。服务型政府一定是“便民”的政府，政府机构设置、运转流程、工作程序应破除部门间的“藩篱”，以方便民众为原则打造“整体协作”的政府。具体有三层含义:第一，各部门打破部门利益，通力协作;第二，机构运作流程能最大限度方便公众;第三，政府能将社会组织视为有效的合作伙伴，本着公众利益至上的原则，与社会组织有效协作。这就要求无论是部门职责权限的划定，还是机构整合优化，都要有利于政府履行职能，发挥政府正确的功能，切实解决地方政府行政管理中的越位、缺位、错位，以及职能交叉、权责脱节、推诿扯皮、效率低下等突出问题。

三、进一步推进服务型政府建设的路径

(一)坚持理念先行

所谓坚持理念先行，就是要进一步夯实建设服务型政府的思想基础。建设服务型政府绝不是简单的设立几个“政务服务大厅”，也不仅仅等同于政府职能重心转向社会管理和公共服务。服务型政府意味着政府与公民、与社会、与市场逻辑关系上的根本性转向:在政府与公民之间，意味着由“政府本位”转变为“公民本位”，由政府“大包大揽”、“替民做主”转变为“政府有所为有所不为”、“让民做主”;在政府与社会之间，意味着政府要放松对社会的过多管制与束缚，给社会以更大的空间和自由度，充分激发社会活力;在政府与市场之间，意味着政府一方面要发挥好自身这只“有形之手”的调控、引导、监督等方面的职能，另一方面更要发挥好市场这只“无形之手”的作用，让市场真正在资源配置中起决定性作用。这就要求进一步转变观念，坚持“以正确观念、先进理念为引导”。能否“转变旧观念，切实树立为民服务的新观念，特别是领导干部能否增强公仆意识，树立权为民所用的理念，直接关系到建设服务型政府的着力点问题”①高学栋等:《以联系服务群众工作促服务型政府建设——基于山东省沂水县干部联系服务群众经验的启示》，《山东行政学院学报》，2014 年第1 期。。在当前，要通过培训、宣传、教育等，让政府、公务员乃至广大公众逐步树立并增强以下几个方面的意识:

1. 政府权力来源于人民意识。因权力来源于人民，在政府与公民之间的逻辑关系上，政府理应做到“以民为本”、“让民做主”和“为民服务”，应当恰当把握民众诉求，将“群众满意与否”、“公众认可与否”、“社会活力增加与否”作为自身工作的行为依据和评判标准。

2. 强化公共服务意识。要更新“重经济建设、轻公共服务”的旧观念，逐渐提升公共服务职能在政府职能结构中的地位，让政府部门及官员认识到政府职能重心转变的必然性及紧迫性。

3. 民主、平等、参与等意识。应适应市场经济的要求，摆脱旧的思维模式，树立民主、法治、平等、合作、透明、参与的意识，从根本上解决政府创新及服务型政府建设的动力不足问题。

4. 变“划桨者”为“掌舵者”意识。社会由“同质性”社会演变为“异质性”社会，这既对政府能力提出新期待，更要求政府由以前的“划桨者”变为“掌舵者”，整合多方力量参与为民服务。

(二)加强制度建设

1. 规范制度的构建。首先，应以制度建设为先导，把行政权力放进制度的笼子里，以制度来规范、约束和引导行政机关及其工作人员依法行政，用制度来管权、管事、管人，用制度来规范、约束和引导行政机关及其工作人员的行为，把政府的行政行为纳入规范化、制度化、常态化的轨道。其次，以推进信息公开为突破口，促进权力运行的公开透明。政府信息公开是建设公共服务型政府的必然要求，要进一步落实政府信息公开制度，并建立健全相关配套制度，用制度来保证及时准确发布涉及群众切身利益、需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息，推动透明政府建设。再次，健全公众参与的体制机制，并积极向社会公众普及参政议政的相关知识和技术，通过信息公开降低公众知情及参与的成本，促进政府运转的科学化、民主化、规范化。第四，将预算制度改革作为一个重要的抓手，适时适当地对政府财政支出结构进行调整:一方面将公共财政支出更多转向民生领域，另一方面要注重财政支出的公平性及福利性。第五，建立与服务型政府相匹配的绩效考评体系。在考评内容上，把能反映公共服务的内容纳入考评之中;在评估方法上，以社会公众满意与否作为最重要的评价标准，提高公众对政府、对干部考评的民主参与程度①高学栋等:《以联系服务群众工作促服务型政府建设——基于山东省沂水县干部联系服务群众经验的启示》，《山东行政学院学报》，2014 年第1 期。。

2. 优化政府组织结构，健全政府组织体系。一方面要遵循精简、统一、效能和法治的原则，进一步整合政府各个职能机构，实现机构及人员设置的科学化和规范化，并在有条件的地方，逐步推行大部制改革，实现职能协同整合;另一方面，加大社会治理及公共服务部门在政府机构设置中的比重，以机构设置增促政府职能转变，将政府重心更快地调适到社会治理和公共服务中来。

(三)转变政府职能

进一步转变政府职能，就是要适应形势发展和服务型政府建设的要求，将政府职能重心转移到公共服务领域。当前，进一步转变政府职能已获得了广泛的认同。它要求，一方面，政府应落实“以人为本”的理念，下决心改变经济建设型政府的功能定位，根据个人自主、社会自治、市场优先的原则，对于个人、社会和市场主体做到“法无禁止即自由”，凡是没有消极外部性的公民自主领域、一般生产性和竞争性的市场领域，政府原则上不得随意介入，以捍卫公民权利和市场自由②燕继荣:《服务型政府建设 政府再造七项战略》，北京:中国人民大学出版社，2009 年版，第28 页。;政府活动限定于公众、市场以及社会组织不愿意做或者力所不逮的领域，工作重心应主要着眼于诸如公共教育、公共医疗、公共安全、公共文化、公用事业、就业、社会保障、环境保护等民生领域。另一方面，落实政企分开、政社分开、政事分开，逐步改变政府“无所不包、无所不管”的状况，在法治原则下理清政府与企业、政府与社会之间的行为边界，政府把管不了、管不好的事情转移出去，轻装上阵，把更多注意力投入到公共服务领域，有效提升服务的质量和效能。

(四)调适政府行为

过去一个时期，我们很多地方政府在服务型政府建设中，大多缺乏明确的思路，并且很多地方为求政绩而无视政府建设和运转的规律，为了追求轰动效应而建设服务型政府，结果导致劳民伤财，威信扫地。这就要求在服务型政府建设中，必须注意调适政府行为，切实转变工作模式和工作作风，真正站在为民服务并不断提升服务质量、服务效益的的视角思考问题。当前，尤其要注意两点:一是转变“替民做主”的工作模式，切实发挥公众在服务供给中的能动作用。在服务的内容、方式、效果评判等环节“让民做主”，做到以公众需求为中心和导向。二是要不断创新群众工作模式，把联系群众、依靠群众、服务群众真正落实到实际行动中，用干部的“支点”和“钥匙”去撬动群众工作，把群众所思、所盼、所求作为工作导向，转变作风，摆正公仆位置，能够解决的尽快解决，及时回应群众诉求，对公众反应的问题及时回应，不拖延扯皮;不能及时解决的，要本着“先急后缓、先集中后分散”的原则，统筹逐步解决，不留尾巴，绝不置之不理，不让百姓在等待中失望③高学栋等:《以联系服务群众工作促服务型政府建设——基于山东省沂水县干部联系服务群众经验的启示》，《山东行政学院学报》，2014 年第1 期。。

(五)加大创新力度

服务型政府建设与政府创新密切相关。政府创新是政府提高行政绩效的方式，是政府在满足和提升公共利益过程中所采用的、有助于公共管理绩效和公共满意度提升的，所有创新性的理念、制度和工作方法的总称，是服务型政府建设得以持续推进的不竭动力。如果没有创新的推动，服务型政府建设很可能因缺乏活力与动力而夭折或止步不前。推进服务型政府建设，政府创新力度必须进一步加大，并且要从根本上改变以往创新中一定程度上存在的漠视民生改善和公共服务供给的弊端，应改进创新的模式，让广大公众能更广泛、更深入地参与政府创新的全过程，通过公众参与推动创新模式的更新，增强创新的动力，激发社会活力，消解来自各方的阻力，推动政府创新由“短视的、问题应对型”转换为基于长远规划，且以公共服务型政府为价值目标的可持续改革与创新。