服务型政府绩效评估：问题、原因、对策

【历史文化研究】

服务型政府绩效评估：问题、原因、对策

卢尚月

(广西大学 政治学院，南宁530004)

摘要：绩效评估是推进建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的重要途径和方法。当前，政府绩效评估与服务型政府建设的各种目标还有一定的距离，需要在进一步完善机制、健全法律、优化指标，针对服务型政府的目标找问题、查原因、寻对策，切实提升政府的服务能力。尤其是要注意结合各地发展实际，结合国家制定的基本绩效评估指标进行科学评估，使评估科学、有用，防止流于形式。

关键词：服务型政府；政府绩效评估；对策

收稿日期：2014-11-08

作者简介：卢尚月(1989—),女,满族，吉林永吉人,广西大学政治学院党团建设与管理专业硕士研究生,主要从事公共管理研究。

中图分类号：D691.22

文章编号：1008-777X(2015)01-0039-05

文献标志码：A

政府绩效评估是采取科学的评价方法、量化指标和评价标准，运用综合有效的评估方法对政府行政能力、解决民生问题与推动经济等多方面进行具体评价分析，同时对政府在整个工作流程中产生的绩效给予一定的评定等级。政府绩效评估的对象主要有官员个体、各个权力部门和整个政府。党的十八大报告指出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”，“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。[1]

一、服务型政府绩效评估过程中存在的问题

(一)评估主体过于单一

当前，人民群众日益增长的政治需求越来越大，政治参与主体在向多元趋势发展。评估主体应适应未来趋势发展，使更多的评估主体参与到服务型政府绩效评估过程中。为保证政府绩效工作公平、公正且有效进行，有必要让更多阶层的主体参与到评估工作中，如广大人民群众、非政府组织和精英等。但事实上对于政府绩效评估大多是自上而下进行，且评估结果只是对内公示，外界很难知道评估结果和相关信息，更不用说参与评估了。由于政府绩效评估主体过分单一，缺乏其他主体的参与，导致其评估严重缺乏客观性和公正性，政府不能清楚认识到自身存在的问题，也不能及时了解人民的真正需求和解决人民群众反映的问题。

(二)评估指标体系不健全

一是指标体系主观随意性大。对政府进行绩效评估是为了更好地改善在工作中存在的不足，满足人民群众需求，及时帮助人民群众解决困难，为人民提供更优质的服务。然而，在现实中，部分地方政府对于人民急需解决的问题存在滞后性，背离了为人民服务理念。部分政府“一把手”说了算，导致政府工作中下级对于上级领导唯命是从，制定相关政策不能客观、公正进行。在进行绩效评估中，指标与评价标准不够具体健全，由于一把手现象的直接影响，导致社会其他主体没能参与到评估中，制定评估的标准严重缺乏客观性；同时，由于评价指标不能有机结合，没有有效调动政府工作人员的积极性，阻碍了政府绩效评估工作的有效展开。

二是指标设置偏离公共服务价值。政府的宗旨就是为人民服务，保障人民能够充分行使当家做主的权利。由于官僚主义没有得到根除，经济发展与政府绩效评估的直接挂钩，设置评估的标准大多偏向于经济价值，使得现有的绩效评估违背了公共服务的初衷，没有全面考虑到人民公共的利益以及所相应产生的一系列民生问题，面子工程较严重，致使国家资源严重闲置与浪费。

三是指标体系的量化性、科学性和合理性不足。政府绩效评估的有效进行需要有科学的量化设定，但我国现阶段的评估中存在量化标准不健全、落实不到位等现象，导致评价依个人主观臆断。由于缺乏客观科学的数据进行分析，其评估结果说服力不强。部分政府绩效评估在对评价标准设定中存在很多不科学的地方，有些标准的制定根本就是滥竽充数，没有对评估结果起到作用，指标设定与当地实际情况脱节，设定的标准过多偏向于经济效益，与服务型政府绩效评估本质不符，急需结合我国实际情况进行健全与完善。

(三)评估重过程轻结果

政府绩效评估工作应该结合工作实际及时进行调整，考虑要周全，做到与时俱进，具体问题具体分析。现实中，地方政府为了及时完成上级下达的工作任务，同时获得最大利益，盲目追求政绩忽视对其工作的质量与带来的影响，只顾及眼前利益，目光短浅，没有将人民群众的利益放在首位，忽视可持续发展，一味地追求效益和发展速度，这也是我国现存那么多面子工程、豆腐渣工程的主要原因。倚重经济建设的现状导致我国现阶段社会矛盾越来越多甚至加速了矛盾升级，这种过于形式化的绩效评估，不但没有帮助人民群众解决问题，反而制造了更多的问题，损害了人民群众的利益，阻碍了经济社会发展。

(四)激励机制不成熟

一是激励措施过于单调。当前，政府绩效评估的激励措施过于单调，缺乏新意，大多只是通过物质激励，精神激励与肯定较少。另外，将不够科学的评估结果运用到实际工作中，不但加大了政府工作人员的工作压力，而且一定程度上挫伤了工作人员的积极性。大多数工作人员产生抵触心理，严重影响到工作人员的工作热情。

二是结果管理导向的动力机制不完善。对于政府绩效评估的结果，由于其机制的不完善与缺乏管理，导致出现政府对于评估结果不能有效运用到工作中以及工作人员不积极配合、工作马虎等问题。

三是缺乏相关法律和制度保障。由于政府绩效评估的相关法律、法规不够完善，致使政府绩效评估无法可依。另外，保障与监督不够，没有制定具体的工作计划和目标，容易引起政府不依实际情况盲目提高绩效等现象。

(五)评估的结果不够受重视

部分地方政府不重视评估结果的运用，重形式轻实践，在对评估结果进行反馈时马虎、不负责任，部分地方政府的领导对评估结果的结论性文件，看都没看就随意敷衍写上几句意见甚至直接搁置一边不给予反馈；没有对评估结果进行周全分析，被评估对象没有通过评估认识到自身存在的不足，而仅仅是形式化地随意将评估结果按名次进行排序，将导致部分政府出现盲目追求排名，不能科学面对绩效评估；参与评估人员的专业素质不高，缺乏相关专业知识，导致评估工作不能科学有效地进行，评估结果也相应缺乏说服力。

二、服务型政府绩效评估困境的成因

(一)价值追求有偏差

服务型政府绩效评估就是看政府能否以人为本，做到民主行政、透明行政、公平行政、效率行政及责任行政。[2]在价值追求上，部分政府绩效评估存在错误认识及对价值追求存在偏差。一是过于对经济利益的追求。由于我国现阶段政府绩效评估过于偏向GDP评估，忽视了广大人民的利益以及社会可持续发展需求。二是官僚主义没有得到根除。权为民所赋、权为民所用是马克思主义权力观的实质。部分政府部门为了自身利益控制着整个绩效评估的结果走向，由于评估过程缺乏人民群众参与，有关损害自身利益的评估结果政府存在故意隐瞒或公布虚假信息等行为，最终这样的政府绩效评估将严重地缺乏客观性，难以保证其评估的公平公正，不能真实有效的帮助人民群众解决问题，抑制人民行使当家做主的权利以及阻碍民主化建设的进程。三是政府对自身相应责任工作的错误认识，建立政府就是为了更好地帮助人民解决问题，为人民提供高质量的服务，辅助人民正确行使当家作主的权利，从而提高整个社会的公共利益。但是现实中，我国政府政府作为公共资源的支配者，并没有履行自己相应的工作职责，而是盲目追求经济发展，忽视人民生活水平的质量，同时也存在政府使用公权谋取私利等问题。这也是我国虽然成为全球第二经济体，但是人均收入很低，人民生活水平也没有得到很好改善的主要原因之一。

(二)缺乏服务意识和激励机制

政府作为公共资源的垄断者，大多以追求自身利益出发进行经济建设，政府绩效评估也是同出一辙，没有完全意识到人民才是国家的主人，人民真切需要的是什么以及人民的利益才是最大利益，为人民服务的意识需要进一步提高。

部分政府部门绩效评估的激励措施过于单调，缺乏创新。由于评估内容欠科学性，虽然部分政府部门对于激励工作作出了相应调整，直接将评估结果运用到实际工作中，而其结果不仅加大了政府工作人员的工作压力，而且一定程度上挫伤了工作人员的积极性。部分政府绩效评估工作存在严重的滞后性，没有起到对工作人员及时纠正错误或是激励作用。正是我国部分政府绩效评估缺乏激励机制，造就了政府绩效评估工作缺乏工作热情和创新精神，以至政府绩效评估频频产生诸多问题。

(三)缺乏法律保障和有效监督

作为法治国家，一切活动都应在规范、健全的法律法规下，才能保证其正常运作。虽然我国政府评估工作发展呈上升趋势，发展也有一段历史了，但是我国至今没有相对完善的法律法规对其进行规范，也没有建立专门的监督机构对政府评估进行有效监督和反馈，在评估过程中无法可依以及缺乏相关监督管制，其评估具体内容存在诸多空白不明确的地方。由于评估没有得到相应监督机构的有效监督，对于评估工作没有具体计划和目的以及相关评估法律法规没有根据我国实际情况出发形同虚设，缺乏统一的法律指导，最终将导致我国政府绩效评估不能依法开展，加大了政府腐败发生的几率。

三、服务型政府绩效评估的完善对策

(一)建立服务型政府绩效评估多元化机制

一是评估理念的多元化。服务型政府绩效评估理念主要包括核心价值取向和具体目标规划两个方面，核心价值取向具体表现为坚持以人为本、以人民利益为准以及公共管理服务等多种具体形式，具体目标规划主要包括提高服务质量、提高人民生活水平以及加强服务管理水平。通过对政府绩效评估理念的不断应用，可以发现现阶段政府部门很难满足人民的个性化需求。因此，必须加大对多元化评估理念理解创新，对于形式多样的理念应做到有机统一，结合当地实际情况进行选择并结合其它相应的评估理念进行整理运用，从而促进整个评估过程多元化，保证评估工作科学有效进行。

二是评估标准的多元化。在评估理念多元化指导下其评估标准也应做到多元化。要根据实际情况，通过丰富评估内容的方式来促进评估标准的多元化，评估内容丰富的过程中要处理好服务和管理之间的矛盾，地方政府对于上级政府设定的指标要因地制宜予以调整，而制定的评估标准必须经过科学分析采纳社会多方主体的合理建议与看法，充分体现评估标准的多元化，也充分保证在多元化理念指导下确保评估工作的高质量完成，通过广集思源的方式更加科学有效地进行制定评估标准，有利于政府绩效评估更具客观性和权威性。

三是评估主体的多元化。政府绩效评估中评估主体发挥着决定性作用，但现阶段我国政府绩效评估主体过于单一，往往只有政府作为主体进行参与，很难发挥政府绩效评估的真正作用，因此评估主体必须多元化。为保证评估主体的多元化，需加大对主体言论自由的保护，确保第三方评估机构能够正常参与到绩效评估工作中，给予第三方评估机构较大的参与空间，将部分评估事宜分配给他们完成，如数据收集分析、评估结果分析以及相关评估标准制定等，这样政府可以通过第三方的帮助更加客观科学地实施绩效评估工作。另外，各个主体在评估过程中应相互支持与监督，有利于构建多元化评估平台，充分发挥各主体不同的作用。而对于评估主体多元化有效实施，首先要建立健全的评估机构，其评估机构具有充分的专业知识与较强的组织规划能力，为确保其评估的客观科学性，能够很好地权衡处理公共服务与公共管理之间的问题；其次要明确评估主体相关参与行为，评估主体应该灵活使用获取评估数据的途径以及采取更科学有效的方式获取数据，如采取随机调查或是直接走访基层收集数据；再次要加大评估主体专业知识的培养，通过对评估主体专业知识的提升能够更具针对性地制定相关评估标准进行评估。

四是评估手段的多元化。随着网络信息技术的不断发展，政府应该充分利用好网络资源，采取更加科学有效的多元化评估手段。同时采取多元化手段应周全考虑到社会其他主体，使评估手段更具客观科学性，例如采用随机抽样调查、专家评估以及网络调查等评估手段，从而提升评估工作的真实性。通过多元化手段进行评估，有利于提高相关政府部门对信息进行分析处理的能力，也有利于评估能够得到第一时间的反馈，一定程度上避免政府评估工作的滞后性。采取多元化评估手段是一个从多层面对信息进行搜集，其信息更具真实客观性，是保障评估工作有效进行的有力前提，在政府绩效评估中往往起到决定性作用。

(二)优化绩效评估的价值取向

一是体现科学发展观原则。科学发展观对绩效评估有很好的指导作用，而政府绩效评估工作也是科学发展观体现的一部分。通过对相关绩效考核标准进行量化，使政府部门树立起正确的绩效评估态度，起到推动科学发展观进一步发展的作用。坚持以人为本为核心的科学发展观，将人民利益放在首位，积极满足人民群众的各种不同需求，在推动经济发展的同时坚持科学发展观，协调好人与自然、树立全面发展战略思想，贯彻落实科学发展观，促进我国可持续发展。

二是重视民生。服务型政府绩效评估就是为了能够提升服务对象即人民群众的生活水平，为了能够给人民提供更好的服务，也是评估工作的最终目的。但现阶段我国却是将政府自身利益与经济发展视为评估的重点，对民生重视不够，服务型政府绩效评估失去应有之义。所以，在实施服务型政府绩效评估工作中，要加大对民生问题的绩效评估，如医疗教育基础建设、社会福利、工资以及住房保障等问题进行全面评估。将民生问题作为服务型政府绩效评估的重点，作为评定政府绩效工作的重要指标，所以有必要建立一套充分考虑人民利益，以民生为主导的科学有效的绩效评估体系。

三是注重公平与正义。公平公正是政府绩效评估制度相关标准、评估流程以及评估结果的有力保障，绩效评估维度、绩效指标设计、绩效评估项目的选取等方面对绩效评估的公平与公正有重要影响。[3]政府绩效评估的公平公正具体为指标公平、利益公平以及权力公平，但部分地方政府仍存在越权谋私，干预评估工作等行为，严重破坏公平公正的行政环境。如果没有公平与正义，绩效评估将会失去其应有的价值，最终将导致整个社会公平公正环境的失衡。公平正义还能够在一定程度上协调区域城乡发展，减少贫富差距，因此，政府绩效评估建设中必须遵循公平公正的原则。

(三)坚持正确的绩效评估指标体系原则

一是以人为本原则。服务型政府绩效评估要充分体现科学发展观，坚持以人为本的指导思想，在绩效评估方案标准设定上更应结合实际情况全方位分析，要求广大人民群众积极参与到绩效评估工作中来，制定出更具人性化的绩效评估方案标准，政府以提高人民利益为最终目标，不断提高服务质量，满足不断变化的需求，从而提升整个社会生产与生活水平。

二是系统全面性原则。对于服务型政府评估指标体系构建应结合实际情况，进行全面科学分析，规范明确相关评估指标。在制定指标过程都存在可量化与非可量化指标，这时就需要对指标进行全面科学分析。要采取科学有效的评估计划方案，协调好相关部门的职能工作，保证政府绩效工作有效进行。因此，在构建服务绩效评估中更应全面科学地考虑各方主体的利益，全方位统筹思考，以人民利益为主导，制定出相关的服务型政府绩效评估指标。

三是分类设计原则。各地方及不同部门情况不尽相同，绩效评估也不能完全相同。贫困落后的地方，评估中可按国家规定的基本标准进行评估，条件较好的地方可高于国家的基本标准进行评估。[247]评估指标的制定应根据其实际情况进行科学设计，如在少数民族聚居的地区应结合当地少数民族的具体需求以及生活方式对绩效指标进行设计，并结合其他地方政府的绩效评估指标进行合理优化。

(四)强化服务型政府绩效评估实施过程

一是完善政府绩效信息获取收集。评估结果是否科学，需要有全面、科学的信息给予保障。政府绩效评估信息包括政府内部信息、政府与民众互动产生的信息以及民众向政府反映相关问题或提供消息三部分，对于信息收集,手段上可以采取以往的调查方式，也可以使用网络平台对信息进行收集。当下随着信息网络的不断发展，收集信息就更加方便快捷，但是由于网络上的信息量大，且里面掺杂着各种虚假信息，很难辨认。因此，应该完善相关网络技术，达到促进完善相关政府绩效评估信息的收集机制，将庞大的信息量进行有效处理，做好相关统计，再对信息进行总结分析，最后将信息精简制定出针对性的评估方案，经过科学评测后及时反馈给公众。另外，还可以建立评估信息官网，对于民众提供的各种信息进行及时反馈；加大对信息技术的学习应用与开发，升级相关电子设备等硬件，促进信息收集系统智能化，提高政府绩效评估工作的效率。

二是发展电子政务，加大发展网络办公。网络办公可以充分利用网络资源，其提供的大量信息有利于政府信息收集，大大降低财政成本支出，能够高效完成信息收集，分析处理与总结工作，促进行政办公效率。通过对网络办公的普及能够加大政府阳光办公力度，广大民众积极参与其中，对于政府绩效评估能够起到很好的监督作用，从而保障政府绩效工作的有效展开。

三是加强政府绩效审计。政府绩效审计通过政府对相关公共资源建设作出评价，能够有效杜绝腐败的产生，同时确保政府阳光执政。对于建立健全的服务型政府审计，首先，要结合我国实际情况规范相关审计标准，制定出严谨的审计规划，对于政府绩效审计行为应严格遵守相关法律法规；其次，要提高审计工作人员的相关专业知识，以提高审计工作人员的综合素质为目标，加大相关激励措施制度，提高工作人员的积极性；再次，要制定相关法律法规，确保审计工作不受其他因素的干扰，提高审计部门的权威性，保障财务审计与政府绩效审计工作同时有效进行。

(五)构建服务型政府绩效评估动力机制

一是改进利益补偿机制。处理好各主体间利益关系是服务型政府绩效评估工作的有力保障，因此有必要建立完善的利益补偿机制。政府应将激励惩罚机制与补偿机制进行有机结合，通过对工作出色的人员应给予充分肯定与激励，对于违反相关法律法规的工作人员，对社会造成损害时采取严厉的惩罚，而由于受到虚假信息而受到惩罚的工作人员给予相关的补偿。从而能够充分提高工作人员的工作热情与创造力，一定程度上促使工作人员自觉遵守相关法律机制，提高自身综合素养。通过完善的利益补偿机制能够很好地避免主体间利益的冲突、工作人员消极工作情绪产生以及受到错误评估造成的不良后果的产生。有利于提高政府绩效评估工作的流畅度，有利于提高政府管理质量以及政府威信。

二是建立科学的预算机制。以往的预算机制中往往与政府绩效没有很明显的关系，其绩效评估结果不会影响到上级领导对于原有的预算分发。近年来我国不断强调服务型政府绩效的作用，逐步加大了与财政预算的联系，努力将预算在服务型政府绩效中发挥其最大价值。首先是严格按照相关制度对预算进行分配，保证预算能够得到最大化地利用，杜绝浪费相关公共资源，将预算直接与政府绩效评估结果联系在一起。其次是充分做好预算准备工作，根据不同的政府将预算进行科学合理分配，对于上年有剩余的预算且绩效评估优秀的政府或个人进行奖励，很多程度上发挥激励的作用，促使工作人员更加认真工作，杜绝腐败的产生。再次是对预算进行详细公示，加大政府透明性，提高政府阳光办公。另外，建立政府内部竞争机制，通过政府工作人员共同树立你追我赶的良好工作态度，促进同事间相互学习，让政府重新认识自我存在的问题，从而在很大程度上减少财政浪费，发挥其预算最大价值。

三是创建政府间的分权制度。现阶段我国在权利分配上大多采用的集权化管理，呈垂直形式分布，处于越高层次其权力越大，很大程度上抑制了下级政府的自由发挥。因此，我国政府应建立权利分配自治制度，为下级提供一个很好的发挥平台，从而一定程度上提高工作人员工作热情与培养工作人员的创新能力，有利于减少层级之间的隔阂，各个层级都能够充分发表各自看法与建议。对于下级政府的财政也相对赋予更大的自由运用空间，打破以往的什么都听从领导的局面。另外，为了保障分权得到充分运用，而不是使用到其它错误的地方，对此应建立对相关分权行使情况专门的监督部门，同时制定相关法律法规对其行为进行明确规定，保证使用更多自主权利的同时形成自觉遵守相关法律规定，通过对分权机制的不断完善，将经济发展与政府工作有机结合，引导其他主体积极参与打政务当中，为政府工作人员提供一个自由而富有激情的工作环境，进一步实现提高政府工作人员的综合素养，从而为服务型政府绩效评估提高积极的动力，推动服务型政府绩效评估科学发展。

(六)推进绩效评估机制建设

一是构建信息公开机制。为保证政府绩效评估的透明性，保证评估结果的公平公正以及防范腐败行为的产生，应建立相关的信息公开制度，加大公众对政府绩效评估的监督力度。其信息公开制度强调对评估计划、相关指标、评估内容以及评估结果进行公开，对此需要相关制度进行有力的保障。《中华人民共和国政府信息公开条例》于2007年4月24日颁布，此条例规定，由于特殊情况公众想获得相关信息的，可以向当地相关部门或者是国务院级别的部门进行申请。公开的信息发布机制能够提升政府的自我约束力，促使政府提升对信息的处理能力，并保证整个服务型政府绩效评估的公平公正。

二是构建科学的申诉机制。由于服务型政府绩效评估工作量大，涉及评估人员广泛，不同部门之间存在不同的绩效评估标准，因此为保证服务型政府绩效评估能够流畅客观进行，就有必要建立完善的申诉机制。首先，明确申诉对象，在实行申诉机制中主要涉及的对象有申诉与被申诉方以及第三方机构。其次，明确相关申诉范围，其中包括绩效评估中的监督机构、受到绩效评估的政府部门以及其申诉部门自身所管理的范围，申诉机构对绩效评估过程中存在不合理的地方也可以进行申诉。再次，完善申诉管理机构，申诉管理能够对政府绩效评估起到很好的监督作用，是以人为本的充分体现，完善相关申诉管理，规范相关申诉工作。政府评估主体以及其他评估主体的参与，有利于培养政府工作人员的责任感与职业道德素养，是评估结果公平公正的有力保障。

三是建立法律责任机制。为保证我国服务型绩效评估取得有效作用，就必须建立完善的法律法规对绩效评估进行有力的保护和监督。大力开展法制建设，让服务型政府绩效评估严格按照相关法律法规进行。现阶段我国政府绩效评估工作大多只是政府内部进行，相对缺乏其他主体的参与。对此就应该通过制定相关法律法规，明确要求其他主体积极参与到服务型政府绩效评估工作中，强有力的法律机制是确保服务型政府绩效评估的有效前提，能够有效提高评估结果的威信力。通过建立绩效评估法律责任机制，明确规范绩效评估过程中各参与主体的相关法律连带责任，促使各主体严格自觉按照相关法律进行评估工作。建立相关的监督机制与机构，而监督机构是由多方主体组成的，通过各主体间的相互合作学习，充分发挥监督机构的作用，通过明确相关监督机构的工作职责，将法律责任机制切切实实地落实，明确绩效评估工作流程。通过对责任的制定、监督以及主体责任追究，建立完善的法律责任机制，强调“服务以人为本”的政府绩效评估，保障我国服务型绩效评估工作真正有效进行，不断地满足人们的多方面需求和实现人的全面发展。[5]

[参考文献]

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京:人民出版社,2012:28.

[2]彭向刚，程波辉.服务型政府绩效评估问题研究述论[J].行政论坛,2012,(1):40-47.

[3]马全中.绩效评估的价值体系构建[J].云南行政学院学报,2012,(2):43-45.

[4]卢海燕.积极推进服务型政府绩效评估[J].新视野,2012,(6):73-76.

[5]彭国甫.政府公共事业管理绩效评价研究[M].长沙:湖南人民出版社,2004:130.

[责任编辑申亚民]

Performance Evaluation of Service-Oriented Government: Problems, Causes and Countermeasures

LU Shang-yue

(SchoolofPoliticalStudies,GuangxiUniversity,Nanning530004,China)

Abstract:The performance evaluation is an important way and method to promote establishing function-scientific, structure-optimized, mass-satisfied, clean and efficient service-oriented government. At present, it need further improve mechanism, enact law, and optimize index to meet various targets of service-oriented government and enhance the service ability of government effectively. The evaluation should be carried out scientifically and valuably, combining with the state formulated basic evaluating index and the actual local development, to prevent becoming a mere formality.

Key words:service-oriented government; government performance evaluation; countermeasures