基于地方政府竞争视角下的土地财政困局分析

谭江华

基于地方政府竞争视角下的土地财政困局分析

谭江华

在2001-2013年的13年间我国土地出让收入累计为19.7万亿元，相当于2013年我国GDP的34.7%。土地财政在地方政府以GDP作为政绩考核标准的你追我赶的过程中，已经不啻于一剂“经济鸦片”，调控政策中中央与地方的博弈正是地方政府竞争最为直观的表征。文章基于地方政府竞争视角厘清土地财政困局的动力机制，提出相关政策建议重构中央与地方关系，约束地方政府收权的同时，鼓励地方政府向市场的“让权”，从体制机制上找到破解土地财政困局的良方。

土地财政；地方政府竞争；分权

一、房地产市场中央调控下的地方执行表征

在经历了2013年被号称“史上最严厉”的新国五条后，房地产依然是在一片“涨”声中迎来了价格继续上扬的2014年。中国指数研究院报道：根据中国房地产指数系统百城价格指数对100个城市新建住宅的全样本调查数据，2014年2月，全国100个城市（新建）住宅价格平均价格为10960元/平方米，环比上月上涨0.54%，是2012年6月以来连续21个月环比上涨。而国家统计局2014年1月份70个大中城市住宅销售价格变动情况显示，与2013年12月相比，70个大中城市中，新建商品住宅（不含保障性住房）价格下降的城市仅有6个，持平的城市有2个，上涨的城市有62个。房价越控越涨，“地王”与“鬼城”并存等种种中央房地产调控下的地方政府的异化表征加剧了公众对各地方政府执行房地产调控政策力度的质疑，执行力的疲弱无疑与地方土地财政有着直接的关系。以下表1所示，自2001年始，土地收入占地方财政收入的比值连续十年上涨，2010年达到了70%以上，2013年虽然有所回落，但仍然占到地方财政收入的近60%。根据目前已公布的各地政府当年度预算执行情况，2013年各省市的土地出让金继续极速增长态势。北京、天津的国有土地使用权出让收入592.8亿元和303亿元，相比2012年增幅达到47.8%和56.6%；中部的江西省国有土地使用权出让收入1210.7亿元，增长更是高达74.8%。还有一些省份的预算报告没有公布具体的土地出让收入，但地方土地出让收入占政府性基金收入的绝大部分，由此从政府性基金收入中可作大致判断。以浙江为例，2013年浙江全省政府性基金预算收入执行数为4440.64亿元，完成预算的170.3%，增长71.9%。政府性基金收入增幅较大，主要是房地产市场活跃，土地出让收入增加较多。由此可以判断土地出让收入增幅不小。

表1 2001年至2013年全国土地出让收入、地方财政收入（单位：亿元）

根据以上表1的统计数据，2001-2013年，13年间土地出让收入累计为19.7万亿元，相当于2013年我国GDP的34.7%。这19.7万亿元是使得地方政府得以维持高速增长的基础设施投资和地方债务链条。土地财政在地方政府以GDP作为政绩考核标准的你追我赶过程中，已经不啻于一剂“经济鸦片”，房地产调控下中央与地方的博弈正是地方政府竞争最为直观的表征。

二、房地产政策异化的动力机制解释

（一）地方政府竞争概念与文献综述

关于地方政府竞争的概念，学术界尚无明确定义。文章综合现有文献，提出所谓地方政府竞争，是指除中央政府以外的地方政府,为了争夺各种有形和无形资源而在投资环境、政府管理、法律制度以及政治行动而展开的竞争。就竞争的方向而言,有横向竞争(同级地方政府或同级政府职能部门之间的竞争)、纵向竞争(上下级地方政府或上下级政府职能部门之间的竞争)。文章研究出发点为房地产调控政策中央与地方的博弈，因此，在文中的地方政府竞争特指地方政府间的横向竞争和地方政府与中央政府间的纵向竞争。

在斯密（1776）的古典经济学理论中，把税收等公共物品与政府竞争联系起来，开启了经济学意义上制度竞争的先河，也初见地方政府竞争理论的端倪[1]。而明确对地方政府竞争进行详细阐释的蒂布特（1956），在其论文《地方支出的纯粹理论》中提出，“在人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢、信息完备等假设条件下，由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合不尽相同，所以各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合，来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。居民们可以从不能满足其偏好的地区迁出，而迁入可以满足其偏好的地区居住”[2]，即“用脚投票”理论。此后,德国学者阿波尔特的制度竞争理论，是在此理论基础上的扩展。

公共选择学派对地方政府竞争的研究常引用怪兽模型“Leviathan Model”，意指一个强大的、无限权力的政府犹如怪兽一般，布坎南认为地方政府是自私的追求收入最大化者，地方政府在缺乏有效监督的情况下，面对利益表现出机会主义行为，犹如怪兽的特质。

中国作为一个新兴与转型并存的最大发展中国家，改革开放进程不断推进，在这一过程中国内学者对地方政府竞争理论的研究也形成了独特的理论脉络。在改革开放初期，试图用地方政府竞争解释体制转型的运行机理，樊纲等人(1990)“兄弟竞争”的概念即是其中的代表[3]。何梦笔(1999)针对中国和俄罗斯的绩效差异提出了一个政府竞争的分析框架①何梦笔.政府竞争:大国体制转型理论分析范式[Z].德国维滕大学讨论文稿，第42期，陈凌，译，1999.9。冯兴元（2010）在著作《地方政府竞争》中全面阐释了地方政府竞争的理论范式和分析框架，从地方发展模式、地方保护主义、各级政府公共服务事权的划分、城市政府竞争、县乡财政管理体制、村民自治实践等多个角度进行了实证分析，并探讨了财政联邦制是否可以成为地方政府竞争的秩序框架[4][5]。

（二）房地产政策异化的动力机制--地方政府竞争

在中央制定的调控政策中，特别是以2012年以来的以“限”字当头的若干政策，直接以政令化手段迫使地方政府摆脱对土地财政的依赖，一刀切式的调控与地方利益产生了冲突。严格执行中央调控政策，势必影响到房地产进一步上升的态势，影响到地方财政收入的增速，影响到地方城镇化建设的总体步骤，乃至影响地方政府的政绩考核。一系列或冠冕堂皇或只可意会的理由促使地方政府并不愿意主动执行中央的调控政策，地方机会主义行为在调控不同时期的表现尤为显著。在调控初期，在中央公布调控计划的前提下，可以滞后地方政策的出台时间表，观望情绪浓厚。在中央“最为严格”调控出台下，地方的限购政策中存在调控松绑的自主性行为，乃至出现“限购令”一日游的情况。可以看出，在中央政府与地方政府博弈中，地方政府的保护主义行为其背后就是庞大经济利益驱动下地方政府竞争的结果。

因此，破解土地财政困局，戒除这剂“经济鸦片”，一刀切的行政命令显然只会带来更多的地方机会主义行为，我们必须重新正确认识地方政府竞争，从体制机制上找到破解土地财政困局的良方。

三、地方政府竞争的深层次动因分析

（一）地方政府竞争在中国改革开放进程中的作用

中国经济奇迹，是在改革开放的进程中，基于我国在国际分工中比较优势及由于中外技术水平落差的后发优势中所创造的。35年改革开放带来的高速增长之后，中国成为世界第二大经济体，如果说2001年中国经济增长的主推力为改革所释放的制度红利，那么2001年加入WTO后，中国的经济腾飞的主推力就是开放所带来的全球化视野。中国加入WTO的13年来，对外贸易增长了近7倍，2013年我国超过美国成为世界第一大贸易国。出口拉动消费与投资，推动了地区性产业结构升级，城市化进程加剧。三驾马车互为循环与补充，中国的经济增长引擎一直处于高速运转状态。

而中国奇迹的创造与地方政府在“公司主义”治理模式下的强势介入是分不开的。在我国，地方政府扮演着“强政府”角色，对于当地资源（主要是农民的土地）的掌控和财政能力的缺乏使其具有强大的资源配置权来克服巨大的交易成本，从而迅速抓住发展机遇。这也是许多发展中国家所不具备的。在基于“地方利益最大化”的前提下，地方政府以直接参与资源配置，抓经济作为自己的首要任务。

从投入与产出的角度考量，投入是各项投资与组织成本，而产出则是出让土地使用权、招商引资所带来财政收入增长与其他政府掌握资产价值的增值，这样的损益考量之下，单个项目社会效益被弱化甚至是忽略，在地方政府对GDP的追逐中各种资源以更快的速度被组织动员起来，经济快速起飞。

诚然，在肯定地方地政府竞争对中国经济高速增长所作贡献的同时，绝不可忽视其所带来的负能量。在对GDP的崇拜中，克服交易成本的上项目、拉投资变成了不计社会成本、资源环境成本的盲目冲动，乃至竭泽而渔。自20世纪90年代中叶以来，在利益驱动下各级地方政府对招商引资陷入盲目热衷的境地，对于企业，无论企业类别、经营内容，只要是“外来和尚”即“好念经”，不重所有而重所在。从某种意义上来说，中国经济自1990年代以来的“世界工厂化”、重化工化和房地产化的背后存在着流动资本和地方政府的合作和共谋。各方利益博弈和共谋的结果，在使中国获得20余年两位数高速经济增长的同时，也使其付出了产能过剩、环境恶化的沉重代价，席卷半个中国的雾霾和房价高企就是其最为直观的表象。

（二）地方政府竞争的实质——中国式分权下的激励

究竟是什么造就了中国式地方强政府？国内学者观点多集中在财政分权、资源流动制度改革以及地方政府官员政绩评价规则三个方面。笔者认为，公司化治理模式下的地方政府竞争的实质是我国中央与地方的分权模式的激励。

中国式分权主要表现为行政分权和财政分权。行政分权主要是各级地方政府对辖区内的社会经济事务的管理和发展，尤其在规制的设定和执行上，享有高度的自主权。以房地产调控为例，在过去的十年里进行的几轮房地产调控，都是中央给大政方针，地方政府制定用于本地的具体规则。而财政分权上，以中央政府和地方政府在财权和财力上划分为表征，中央财政仅负责国防外交并维持中央政府及其职能部门（如海关和国税）运转，而国内公共物品和服务的提供，几乎完全由地方财政承担。

图1：中国预算内财政规模及其在中央与地方之间的分布，1978-2013

基于财权和事权相匹配的原则，1994年1月1日我国开始实施分税制改革，把最大税种增值税定为中央与地方共享税，并由新成立的国税系统来征收，并按中央75%地方25%外加税收返还的既定规则统一划给地方政府，也正是在这一年，中央财政收入陡然提升，如以上图1所示。根据分税制的规则，地方政府对划给它们的分成收入和自有收入的使用，在不违背中央和国家大政方针的前提下，享有充分的自主裁量权。中央与地方在扩大发展经济收益上的利益是一致的，发展地方经济，扩大地方财政收入的地方政府竞争即成为分税制激励下的产物。

四、政策建议

在厘清了我国土地财政的动力机制后，可以看出，破解土地财政的困局不能单纯依靠以“限”为主的调控政策，2014年3月13日，李克强总理再次对房地产调控定下调控基调“因城因地分类进行调控，抑制投机、投资性需求，重在建立长效机制”，而长效机制建立的前提是要重构中央与地方关系，重构重点就是从制度上进行创新，抓住央地博弈中核心利益环节，理顺中央和地方的关系，寻求权力“收”“放”“让”的平衡，在保障全社会公共利益的前提下兼顾地方政府利益要求，调动其执行积极性，实现国家房地产业良性发展的宏观调控目标。对此，笔者提出如下建议：

（一）加强央地联动，摒弃“一刀切”式政令调控

加强中央与地方工作上的联动。中央政府应有步骤地加强权力控制，在制定房地产调控政策时，应当侧重于把握宏观经济的方向，摒弃“一刀切”式政令调控，针对地方政府各层次调控目标的需求，“分地分城”合理制定具体措施。

（二）畅通信息渠道，及时反馈地方政策执行效果

为避免地方执行中的机会主义行为，应畅通地方居民诉求表达渠道，保持信息沟通，以群众利益为先，信息渠道的畅通对于保障性住房上群众利益的维护是最为重要的。在决策制定过程中，杜绝“拍脑袋”的想当然政策，结合完备的调研，使政策更有针对性和可行性。在政策具体实施的过程中，及时进行政策实行的绩效评估，并以此作为考核地方官员政绩的指标，掌握政策的实施效应，以便中央政府对调控政策的调整和修正。

（三）完备监管措施，建立常态化矛盾协调处理机制

在当前的房地产市场调控中，中央政府对房产政策的后续监管存在不足，当遇到突发状况，往往充当“救火队员”的角色。自从2003年中央开始调控以来，就通过派检查组的方式对地方政府贯彻落实中央政策进行监管，短期内确实起到一定作用，但基于央地利益差别的冲突，检查工作最终流于表面，上有国家检查，下有地方应对成为调控监管中的常态，根源上没有解决问题，检查工作成为了中央和地方之间的“猫捉老鼠”的博弈，新问题旧问题不断增加，乃至陷入恶性循环。因此，针对调控中的矛盾和问题，完善后续监管措施，建立常态化、制度化的矛盾协调处理机制，从而在根本上预防和解决问题和矛盾。

（四）约束地方“闲不住的手”，鼓励其向市场“让权”

土地财政动力实质是地方政府竞争，也是源自“中国式分权”的激励。中央政府和地方政府的基本任务也从实现经济增长这个单一目标转为实现经济发展、保护产权、维护市场秩序和社会公平正义、保护环境等多重目标，政府的职能必须转变，但职能的转变必然受到体制机制因素的制约。要从根源上破解土地财政，必须约束各级政府的“闲不住的手”，进一步给市场放权，只有如此也才可能真正发挥“市场配置资源的决定性作用”。当前一方面需要约束地方政府而收权，但也另一方面也必须鼓励政府对于市场的“让权”。收权以推进改革，放权以扩展市场，中央调控必须把握住二者之间的平衡方能从根源上化解如土地财政等由地方竞争带来的负能量。

[1]亚当·斯密.国民财富的性质和原因研究(下册)[M].北京:商务印书馆，1972.

[2]Tbieout.A Pure Theory of Local Expenditures[J].Journal of Political Economy，1956，(64).

[3]樊纲等.公有制宏观经济理论大纲[M].上海:上海三联书店，1990.

[4]冯兴元.中国辖区政府间竞争理论分析框架[Z].北京天则经济研究所:天则内部文稿系列，2001，（2）.

[5]冯兴元.地方政府竞争:理论范式分析框架与实证研究[M].南京：译林出版社，2010.

[责任编辑：刘烜显]

谭江华，北京师范大学哲学与社会学学院副教授，法学博士，北京100875

F812.7

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1004-4434(2015)01-0064-04

国家留学基金委（201306045016）；北京师范大学教学建设与改革项目“现实社会境遇中的社会调查与研究”（12-02-13）