资本下乡，别把经念歪了

衡洁

新上山下乡成燎原之势，各路资本扮演着重要角色。数据显示，到2014年6月底，流入企业的农村承包地面积已达3864.7万亩。更重要的是，流入面积还在逐年上升，2012年流转入企业的土地面积比上年增长34%，2013年比上年又增长了40%。有人调侃，如果搞资本运作的人，现在还没接触几个“资本下乡”项目，那他的生意属于不太好的那一类。

然而，资本躁动背后，隐忧丛生。

把农民“踢”了出去

十八届三中全会后，土地承包权和经营权的二次分离为土地流转打开了一扇门。

2013年中央一号文件提出，鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，这给活跃的资本打了一针兴奋剂。国家发改委产业与技术经济研究所涂圣伟曾这样总结工商资本进入农业领域所带来的积极效应：一是优化了农业生产要素关系，带来规模经济效应;二是促进了农业生产技术进步，带来知识溢出效应;三是推动了农业合作组织发展，带来社会组织效应。

然而，工商资本因为自身的优势，在市场竞争中占据有利地位，如果长时间大规模地直接参与农业经营，会在部分地区和一些利润较高的行业对小农生产形成替代，影响农民就业和增收，小农户就会被排挤出局。虽然这是市场竞争的结果，也有利于提高产业集中度和生产率，但由于农业生产仍是目前中国大部分农民的生计来源，在农村社会保障体制尚不健全的情况下，如果一味任凭工商资本自由发展，出局农民未来堪忧。

好政策总有可能被歪嘴和尚念歪。在一些地方，土地流转过程中出现了“名为流转、实为强征”的做法，把农民一脚踢开。对此，中国社科院农村发展研究所研究员王小映认为，随着经济快速发展，中小企业、金融资本等生产要素进入农业农村的趋势越来越密集，个别地方政府在资本的要挟下征收土地，把集体土地转为国有土地后再承包出去，这直接导致农民在土地流转过程中被踢出局，让农民权益受到严重损害。

随着土地承包经营权的层层转包，农民对土地经营权的自主性和议价能力也在减弱。在现有政策下，农民的土地经营权经过层层转包，跟农民或直接和土地受让方签订协议，都是符合现有土地政策的，但后者更能保障农民权益。“政府可以更多发挥市场监管角色，监督合约双方的运作经营要在政策法律框架内运行，而不是成为市场主体。”王小映说。

醉翁之意不在酒

2009年以前，资本下乡项目还比较专注于农业生产和开发，之后，在全球资本下乡的热潮涌动下，中国的资本也开始下乡租用大片优质耕地。有些资本“项庄舞剑，意在沛公”，或者受土地增值诱惑进入农业，或者以套取国家补贴为目的，土地流转后“圈而不用”，造成耕地资源的浪费和低效使用。

有的“挂羊头卖狗肉”，名义上是进行耕种或养殖，但一粒麦子没结出，一头猪也没出栏。有些资本则“明修栈道，暗度陈仓”，将流转来的土地搞房地产开发甚至转手倒卖，导致土地非粮化、非农化，对国家粮食安全构成威胁。

据媒体报道，在山东、河南等地，多数“土地流转大户”因难以负担数千亩土地的经营压力，在资金链骤然收紧的情况下，不得不采取将土地二次转包或者“非粮化”经营，甚至最后直接打包跑路。

农业部规划设计研究院一位专家解释了背后的缘由：“追逐利益是资本下乡的根本动因。因此不少土地流转大户把土地用于了利润回报更高的经济类作物种植，甚至彻底‘非农化。”有关数据显示，在一些地区，工商企业租地种粮食的只有6%。即便承包、租赁的土地用于农业用途，工商资本也往往选择种植经济作物，定位高端市场。

一位曾参与过资本下乡的圈内人告诉本刊记者，种粮收益低、周期长、回款慢，并不被资本所青睐，为了将手中土地效益最大化，圈地方可谓是绞尽脑汁打政策的擦边球。“比如说政策严格规定在土地上不准建设房屋，那好，有人就想出办法，不打地基，将房子建立在四根木桩之上，这样就难以被定性为建房。而这样的房子，作为乡村娱乐项目来说，是完全够用的。”

鉴于此，2014年11月，中央印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，对土地流转行为和使用界限再次作出严格规范。时隔不到半个月，12月2日召开的中央深改小组第七次会议又强调，农村土地改革有三条底线——土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。重视程度可见一斑。

鼓励“务农”者重农不抑商

资本本身的趋利性和流动性，决定了其内在的“非理性繁荣”。因此，不受节制的资本好比“一匹野马”，在上山下乡的过程中需要装上“辔头”。

在鼓励资本下乡的同时，要警惕资本炒作土地，加强监管，不要让资本下乡变成资本的盛宴，这已成为业内共识。云南师范大学教授周文表示，为堵住资本炒作农地流转的漏洞，首先要设置“资本入地”的门槛。一是设置明确的上限标准，使资本进入农村承包土地的规模有所控制;二是政府要做好服务引导，规范流转行为，同时加强事前、事中和事后的市场监管，防止非粮化、非农化倾向。其次要设立“资本下乡”甄选机制。特别是突出对其农业经营背景和能力的考察，避免一些短期逐利的资本盲目进入，造成土地资源浪费和农民利益受损。再者要建立资本进入农村流转土地的退出机制。包括征收“资本入地”风险准备金，应对资本在农村经营不善中途退出，扼制土地流转中的“圈地冲动”。

高层人士也对此发声。中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊说，为了避免农村出现大资本排挤小农户，避免出现土地的大规模兼并，避免大批农户丧失经营主体地位，必须对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地采取慎重态度。而目前的核心问题在于，如何界定工商企业是否为“长时间、大面积”租赁农地，地方政府如何监控工商企业的用地情况，以及如何科学地建立风险保障金制度等。

“政府对工商资本长时间、大面积租用农地的态度是谨慎的，但不代表政府对资本进入农村是消极的。”一位业内人士指出，虽说要建立严格的准入门槛和监管制度，但是总体而言，政府是鼓励工商资本下乡发展适合企业化经营的现代种养业，以及农产品加工流通和农业社会化服务的，更将引导农民以土地经营权入股龙头企业，以增加财产性收入。

据悉，相关部门正抓紧征集工商资本租赁农地准入监管和风险防范问题的建议，有望在今年出台规范工商资本下乡的具体办法。