事业单位型代建单位对政府投资项目施工招投标阶段造价控制研究

2015-02-27冯革宇

项目管理技术 2015年11期

冯革宇

(辽宁省省直工程项目管理办公室，辽宁沈阳 110013)

0 引言

事业单位型代建单位对政府投资项目造价有管控之责，随着《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》自2015 年1 月1 日起施行，将对投资失控问题起到硬约束，所以，无论从不影响投资效益、浪费国家财力的国家需要，还是从提升各参建单位工作效率，尽职尽责的岗位工作需要，都要做好造价管理工作，避免出现政府投资项目造价决算超预算的情形。本文就施工招投标阶段造价管理存在的问题和对策进行探讨，旨在为事业单位型代建单位的造价控制工作提供有益帮助。

1 项目招投标阶段造价管理存在的问题

(1)代建单位选取合作单位的模式差异。对勘察设计、施工、设备和材料采购等选取模式的不同，会导致后续造价控制工作方式的不同，对政府投资项目造价产生影响。

(2)选用的施工单位资质等级超过项目本身要求的资质等级。如果业主和代建单位选择的施工单位资质等级超过其代建的项目本身要求的资质条件，那么施工单位取费标准高势必会造成投资的提高。

(3)工程招标管理工作存在各种干扰。地区和行业保护主义思想存在，出现了人为干扰因素和行政干预现象，另外还存在个别招标代理机构对招投标过程搞暗箱操控，从中渔利。

(4)招标文件的编制质量较低。

1)最低价中标的市场现状导致投标单位走“低价中标，高价索赔”之路，招标文件中未对不平衡报价采取防范措施，限制不平衡报价工作不实。

2)采用模拟工程量清单招标时，模拟样本选取相似度问题，清单存在错、漏、重等。比如某项目的外墙装饰工程招标的工程量清单没有对架子或是吊篮等措施项目的相关招标进行描述。又如存在项目特征描述不准确，材料设备的暂估价和品牌的给定过于宽泛等问题［1］。

3)专业工程项因无二次深化设计图，只能以暂定金额列项计入，未经投标的竞价，单价确定依据不充分，另外和实际施工时的工程变更因素产生叠加效果，造成造价失控。比如某医疗项目医疗用房对手术室空调等级由万级变百级的调整，病房单人间变双人间，中心供氧系统点位数量的增多，DSA 室原为预留现变为启用都会造成造价大幅增加。

4)有暂估价项目时，对暂估价、暂定价、新增综合单价如何认定约定不清、描述模糊造成争议和纠纷。

5)造价单位没有发现施工图设计的不完整、不准确、重漏等问题，直接降低了工程量清单编制质量，从而影响招标文件的编制质量。

(5)合同管理工作中存在漏洞。

1)与各参建单位签订的合同文本不完备、内容不全面、条款不清晰，缺乏严谨性、可操作性。比如某工程项目合同条款:“因承包人的原因在本合同约定的竣工日期未按要求完成施工，每延期一日按合同价款的千分之五向发包人支付迟延违约金。”这条未明确违约金的上限，发生工期违约时处理起来存在争议，所以合同条款应清晰、明确。

2)施工合同对综合单价调整、措施费用计取、变更签证程序等内容约定不明确。比如某工程合同条款:“国家或省级、行业建设主管部门颁发的计价办法，省、市政府相关文件及省、市工程造价管理部门的有关文件。”其中未明确结算执行的文件出台的时段等内容，所以结算期限越长存在争议问题就会越多。

3)合同管理水平低，合同执行过程中管理不严，如合同条款“项目经理、技术负责人及其他管理人员必须与投标文件一致，未经招标人的书面允许，承包人不得更换投标项目经理。承包人未经招标人许可更换项目经理，处承包人80万元/人次的违约金。”市场现状是投标的项目经理往往不能履约到位，业主单位也往往被动接受现实，缺乏操作性的合同条款形同虚设。又如变更、签证办理不及时、不规范，导致项目后期出现大量的变更和索赔，造成投资增加。对工期被迫延长或停工后造成投资增加的风险防范没有针对性、预见性、操作性。

4)代建单位的招标文件编制和合同管理工作脱节，合同起草过程中造价单位往往对项目的合同管理没有专人负责，合同管理力量相对薄弱。

2 应采取的具体措施

(1)注重项目建设的顶层设计。

1)代建单位要在平行发包、总分包、联合承包、合作承包、设计采购施工交钥匙工程总承包、CM 承包 (阶段式承包)、伙伴关系(Partnering)承包等几种模式中按项目特点和市场现状选取最适合本项目的建设模式。

2)要根据代建项目的特点和需要，合理确定资质等级要求。

3)可争取主管部门批准，对造价、进度、质量、安全分方向聘用资信好的项目管理公司或工程监理公司进行分方向的专项管理。

4)项目组的组建要把政府工程造价管理机构纳入进来，选派精通土建、机电专业的造价人员，常驻现场，进行项目全过程造价咨询服务工作。

(2)严格招投标管理，防范人为因素干扰。

1)政府等部门严把招标方式审定关，法定公开招标的不要批准邀请，能采用电子评标的不采用纸质评标。

2)建立合作单位信誉评分机制，形成短名单，择优选取招标代理机构。

3)采取电子评标时，做好评标专家信息保密工作，建议相关部门对评标过程的一切活动全程监控记录，选用高清监控设备，进行全覆盖、无死角监控，从评标人员、工作人员进入评标大楼到离开评标大楼进行全程有声监控。

4)评标前要做好以下两方面工作:第一，要提高招标信息发布透明度，让更多潜在投标人获取招标信息，参加投标;第二，要进行资格预审，严格资格审查，对投标人的经济纠纷、合同履行等情况做详细了解，对不符合条件的要在投标前进行排除。

5)代建单位评标人员要向评标专家详尽介绍本项目的相关情况，树立评选“最适合本项目的施工单位”评标导向，引导其按项目特点采取科学、客观的评分办法评分。

6)目前评标专家“权责脱节”状况已严重影响评标专家的评标行为，政府部门要制定强化评标专家责任的规章制度，实行“评定结果再检验”，同时要测算合理评标时间，给评标专家充足的工作时间来科学评标，防止“走过场”。

7)建设单位可委派造价单位人员参与评标。

(3)强化参建人员的造价控制主体责任。

1)代建、使用、造价、设计、监理单位要各负其责、齐抓共管，人员配置上同时尝试聘请设计、造价方面专家担任设计监理、造价监理。代建单位和造价单位对造价控制负有主体责任，使用、设计、监理单位和外聘专家都对使用单位负有责任。

2)充分重视聘用造价单位的服务质量。造价公司对项目全过程进行跟踪审计，代建单位要组织力量对造价单位提供的服务成果进行核验，代建单位对造价单位的重点工作内容要做好四阶段考核:第一，做好概预算核查工作，组织力量对项目概算、预算实行科学、合理的测算，尤其是编制施工招标文件工程量清单，确定拦标价的核查，当然代建单位和业主单位要创造前期工作条件，如业主单位和代建单位要做好主要材料和设备的市场考察，结合设计单位提供的市场调查分析和技术经济比较意见，对主要材料和设备进行及时、经济、适用的选定［2］;第二，定期共同核定施工工程量，同时督促造价单位根据对项目未来投资支出的预测和已完成工程项目的实际支出及时找出两者差异(即完成计划值和实际值的比较)，结合组织、技术、合同等，对下一步工作进行分析、预测，采取有效的防范措施对造价进行预控;第三，施工阶段要严格现场签证管理、变更控制，督促造价单位及时认定变更材料或设备价格，做好索赔和反索赔，及时掌握工程造价变化;第四，做好竣工结算工作考核，为造价单位和施工单位对接创造良好工作环境，并要规范造价单位的行为，保持其客观公正、不偏不倚。

3)提升监理单位服务质量，对监理单位的招标要明确要求配备一名懂得土建、机电造价审核的监理工程师。加强对施工方案、现场签证、工程变更、结算材料等的造价审核，改变监理单位只担负安全员、质量员之责，轻造价管控的现状。

4)外聘专家要肩负起造价管控之责，进行技术、经济审核。第一，外聘设计方面专家对方案设计、初步设计、施工图设计的审核可及时发现错、漏，减少设计失误，减少重大设计变更和方案变化的发生，会同施工图审查机构、政府消防、规划、人防等部门共同对设计把关;第二，加强对造价单位工作成果把关，如审核招标文件标的的编制及评标办法是否恰当，设计变更和签证的合理性，结算审计等。

5)代建单位会同设计、造价、招标代理单位做好图样会审、招标答疑等开标前期的工作。

(4)加强招标文件编制的管理。根据以往项目管理工作经验并结合现有项目的实际情况进行招标文件的编制工作，编制出高质量的招标文件。施工招标文件编制可采用以下几点:

1)施工招标的目的是选择信誉好、实力强、同类项目业绩多、合理“最低”价的企业来承担项目施工建设，所以评标办法要按项目量体裁衣，而现阶段施工企业间的竞争主打价格牌，为中标而采取对数量、时间、风险的不平衡报价，不合理让利，为防范该现象，杜绝低于成本价中标、高价索赔事件的发生，可采取以下三种措施:第一，选择合理“最低”价，“最低”价必须高于项目成本，评标时评标专家可对总报价、分部分项工程报价、材料、设备价格进行审核，发现不合理报价，评标专家应进行质询，投标人无合理解释应采取扣分、废标等措施，以保证选取到合理低价;第二，明确采取各种防范不平衡报价的惩罚措施，评标办法中可设定分部分项工程的最高限价，对于超最高限价的按照评标办法中该部分分值为零处理或废标处理，另外也可以设置分部分项工程控制价，投标人在此控制价±10%以外报价的按废标处理，防范不平衡报价，做到选取到“低价有度”的施工单位［3］;第三，采取招标后合同签订时交分项工程造价风险抵押金的方法，平均合理报价的采取差额补交抵押金的形式进行结算的，代建单位应予以通过建立。

2)工程量清单项目特征的描述应尽可能翔实具体，措施项目清单应明列，防止遗漏，为保证清单的准确性，代建单位要组织造价、设计、招标代理机构、造价监理和外聘专家对施工图、工程量清单进行共同审核［4］。

3)招标文件中对各项费用的计取调整和承担进行明确，同时明确罚则，设定罚款上限，明确竣工验收程序、标准、时间等，写明索赔与反索赔部分内容;相关费用的承担要明确到位，如材料、设备价格调整办法，结算所执行的文件，并明确工程量增减超模拟工程量一定比例的单价结算调整办法。

4)工期调整及工期时间的具体界定必须事先约定。

5)招标文件施工专项条款中必须事先明确对招标人所发包的其他单位和分包单位对施工交叉、配合等引起的施工降效产生的相关费用的承担［5］。

(5)严格工程合同签署阶段管理。

1)要加强合同条款的权威性、合理性。第一，使用国家、地方制定的《建设工程施工合同》《建设工程施工专业分包合同》等标准合同文本，改变目前承包合同的起草不针对工程项目的特点，能抄就抄，简单修改的状况;第二，起草和签署前要经过法律咨询，尽量细化说明可能会产生的分歧和问题，避免在后期结算过程中因合同条款不明确而发生纠纷，另外造价单位确定的合同管理人员须提早介入，全称跟踪合同执行。

2)在合同条款中做好影响工程造价的事前控制工作，明确工程计量支付、工程变更、手续办理、税费缴纳、索赔条款、工程量调整、暂估价专业分包工程、暂估材料价调整、竣工结算等条款的约定［6］。

3)加强合同的准确性，如某工程合同条款:“施工所需电、水源由发包人提供接口，承包人负责接至施工现场。”这种条款不完整、不准确，应写明水、电、电信等管线接口地点、接通时间和状态，电的接口要细化到变压器名称，道路的起止地点，开通的时间，路面达到的状态，施工场地的面积和达到的平整程度等，这些都要详细描述，结算时才不会存在该方面的争议。

4)加强合同的完整性，做到全面具体，严谨精确。比如某项目合同的工程款拨付条款:“发包人按形象进度依据承包人实际完成并双方确认的工程量折算的工程款的80%向承包人支付工程进度款，承包范围内的工程验收合格并经政府相关部门审计完成后十日内支付政府相关部门审定工程款的95%，剩余5%工程款作为质量保证金。”实际由于签证变更办理、双方确认工程量等工作往往滞后于施工进度，这就为80%工程款数额的确定带来了争议，又如某项目合同条款“承包人承担法律法规以及按规范、标准要求必须进行的各类复试检测，所发生的一切费用由承包人承担。”但是已有明文规定防雷、智能、室内环境等检测费用应由业主单位承担，所以该合同条款不严谨精确。

5)合同要完全响应招标文件，前后呼应，逻辑严密［7］。

6)针对工程建设过程中漠视安全、更换投标项目班子人员、挂靠、转包、违法分包等行为要研究制定有效合同条款，尝试建立风险抵押金担保等制度，采用经济处罚手段加大合同履行管理力度。

(6)加强对政府投资项目的监督力度。拓宽社会监督对政府投资的参与面，如有条件请审计、招标、造价监管部门进行专业监督、行政监督，这样可加大监督力度又延伸了监督的领域，可以及早发现问题，及时采取造价控制措施，提高政府投资的使用效益［8］。