地方政府融资管理与风险防控

王林荧

（中信银行杭州分行湖州支行 浙江 湖州）

一、研究背景

融资平台是地方政府通过划拨土地、股权及其他资产而成立的受地方政府直接或间接控制的企业法人实体。融资平台的主要特征是：①具有政府公益性项目投融资功能；②拥有独立企业法人资格；③具有经营实体资格。政府通过利用平台公司向银行融资来解决公共产品供给不足问题，这也是成立政府融资平台的主要目的。2008 年下半年以来，美国次贷危机引发的全球金融危机对中国宏观经济运行造成了明显冲击，出口、消费和投资都不同程度受到了影响。为应对全球金融海啸对中国的影响，在2008 年中央出台了4 万亿投资政策保增长、促经济，同时颁布了进一步扩大内需刺激经济的十项措施。为克服金融危机带来的负面影响，进入2009 年浙江省坚决贯彻实施中央的扩大内需项目投资方针，适时推出政府主导项目投资计划，在国有投资的主导与带动作用下，全省投资稳中有增。2009 年，全省全社会投资比上年增长15.2%，创近5 年来的最好水平，增幅比上年提高4.5 个百分点。

有关数据表明：浙江省2012 年12 月以前，固定资产总投资达到15399 亿元（已接近浙江省2011 年GDP总量的一半），比上年同期增长21.8 个百分点，高于全国平均水平的百分之1.1，该项数据是浙江省近9 年来首次增速高于全国平均水平。

浙江的固投数据显示，项目投资10652 亿元（同期增长23.4%个百分点），占固投总量的百分之七十左右。同时据有关消息其他项目依旧在按计划有序进行中，其中包括浙江省领导联系的有35 个、省发改委直接联系的有110 个、省市县三级发改部门共重点联系服务的有1100 余个项目。

截至2012 年11 月底，包括杭州地铁1 号线等项目在内的64 个省级重点项目已经建成并投用、上海大众汽车宁波乘用车等760 个项目正在推动进行中、甬台温天然气管道工程等192 个项目已经开始动工建设、其余包括台州第二电厂等24 个“国批”项目已经获批，投资项目为近年来最多的一年。

尽管以上项目在如火如荼的进行中，然而，社会现实情况却表现出了较为相反的一面，社会资金参与4万亿计划的热情不高，地方债、银行贷款及政策性贷款仍然是配套资金的主要来源。有关资料显示，在以上经济刺激政策颁布情况下我国实现了固定资产投资的大跃进，包括中央在内的各个部门、各级地方政府固定资产总投资超过50 万亿元。地方政府配套资金不足问题一直存在，多数县、市级城市都是“吃饭财政”，根本拿不出相匹配的资金，因此地方政府投入资金绝大部分来自于银行贷款，包括地方政府融资平台的贷款。当贷款主体成为了非市场化、实体化的政府部门时，信贷资金的安全形势就有待考量了。地方政府用贷款搞建设，业绩体现在本届，而还款责任在后届。地方政府每届5 年，而基本建设项目还款期短则3 到5 年，长则15 到20 年。本届政府官员很容易形成先搞好眼前建设、还款问题留给后界政府考虑的短期行为。

由于地方政府直接或间接承担着平台公司的债务问题，因此政府的财政状况及现金流以及信用情况对于信贷资金的安全性显得尤为重要。更可怕的情况是由于我国行政体制、财政体制的缺陷，新官不理旧账、借新钱还旧债已经成为地方政府行政的惯常逻辑。根据2011、2012 年国家审计署审计结果显示高速公路由于债务规模大、增长较快，偿债压力较大，全国高速公路项目政府借新还旧率超过50%，这不仅仅会引发银行信贷风险，更会引爆地方财政风险，最终形成地方倒逼中央，要中央为地方政府的烂摊子埋单。于是迫使中央通过开动国家机器、超发货币，使用财政政策增加赋税等方式化解地方政府债务风险，最终受害人将是老百姓。一旦财政风险及信贷风险双重爆发将直接威胁到我国经济安全、影响社会稳定和谐和民族团结，因此研究地方政府融资平台信贷风险管理及风险防范有重大的现实意义。

二、融资平台乱象

1.利用财政存款撬动平台贷款

随着银行考核制度的变化，银行存贷比考核制度成为衡量银行实力的重要标杆。因此各大型商业银行纷纷为扩大存款规模完成考核制度绞尽脑汁，最为有效的提升存款数额的办法便是挖掘自身可利用资源加大财政存款的营销力度，将财政存款存入自己的银行。一方面地方政府给予经办人及相关领导支付存款奖励，同时地方政府可利用巨额财政存款要求银行发放平台贷款，大型商业银行是地方政府融资的主要来源。同时中小型银行本身就缺乏自我独立生存能力，其生存受制于地方政府的权力庇佑，实际上为地方政府所控制。

2.包装项目进行融资

为获得银行信贷资金，符合贷款准入条件，通常由财政部门牵头在发改委、环保局、建设局、国土局等多部门通力合作情况下虚构项目进行项目融资。由于地方政府协调各部门配合包装，天衣无缝地进行粉饰造假，即使客户经理实地调查也难辨真假。

3.整合项目打捆贷款

地方政府通过与银行签订“银政合作”框架协议，将分散的建设项目整合，统一履行借款、还款责任。这就很容易将缺乏自有现金流或者无法达到资金测算平衡的公益性或半公益性质的项目和有稳定现金流的项目进行打捆包装，通过利用非公益性质项目的现金流弥补公益性质项目现金流不足的手段来达到符合银行信贷准入条件的目的、从而贷款人成功稀释了不良贷款，掩盖了风险，解决了燃眉之急。

4.贷款充当资本金

有时还存在平台公司的注册资本和项目资本金无法足额到位的情况，一些政府会通过调用关联公司的银行贷款充当资本金来做大资产，同时利用银行间激烈的竞争及信息不对称性套取银行贷款

5.政府出面违规担保

银行对于平台的融资常常基于财政兜底承诺或者人大决议。但是按照《担保法》和《预算法》规定，地方政府和国家行政机关不得为他人提供担保。实际上是以未来的财政收入作为担保，属于政府违规担保。

当然，相对地方政府而言银行明显处于劣势，而且商业银行的实质为企业，企业的发展需要地方政府的支持，地方政府通常利用巨额财政存款为诱饵逼迫银行就范。

三、地方政府融资平台贷款风险成因

1.资金挪用风险

有些地方政府融资平台同时运作多个项目，融资渠道广泛，账户资金进出频繁与地方政府及关联公司往来密切。在资金使用上融资平台使用资金受财政或划归项目建设主营单位统一调配使用，信贷资金难以有效监管容易形成风险。

2.总体债务规模失控风险

地方政府向银行举荐的项目多数为在本级行政区域内比较优秀的项目，但从全国商业银行角度分析却未必最优。银行有限的信贷资金本不应支持该类项目，而来自地方政府或行业主管部门的压力会迫使银行违反效益性原则相相关企业和项目发放贷款，从而形成信贷风险。

3.借款人资质差风险

地方政府融资平台虽然都是注册的企事业法人，但在组织上一般是以政府的资金管理部门为主体。公司治理结构形式不规范、政企不分，不是按照企业模式运行，存在管理缺陷。许多平台单位是一套班子、两块牌子特别是公路、城建等单位，向银行融资时是经营性事业单位，贷款发放后即变成地方行政管理机构。对于资金的运用管理、回收没有严密的管理体制，没有绩效奖惩制度、很容易造成贷款项目出现问题。

4.后续资金不足风险

在国债投资项目的资金供应问题上财政与银行进行着博弈。在项目的资金配置过程中，财政有时并不直接出面，而是把财政资金支付给自己的代理人――各个地方的实际用款人和行业主管部门。于是在资金使用过程中财政部门更具信息优势，他们认为只要把银行牵扯进来，发放了第一笔贷款，以后即便形成了不良贷款，银行为了不让上级和社会知道不良贷款不断上升，会通过借新还旧等形式帮助项目维持资金运行或新增贷款。这样的结构式导致大部分项目由银行贷款支付，而建设方、行业主管部门级地方财政获益。政府建设项目常常由各方拼盘出资，在项目开工以后，但凡一方资金无法落实到位就会出现半拉子工程，对信贷资金造成威胁。

5.贷款期限集中风险

根据国家审计署数据显示，全国地方政府性债务余额已经达到10.7 万亿。同时在未来几年中地方债将进入一轮新的还款高峰期――根据相关数据预测，43%的债务在2011 年至2012 年到期我们称为第一轮集中到期高峰，第二阶段是2016 年至2018 年，预计会有接近40%债务到期；此外其他14%―17%的地方债将在之后到期。由此可见，地方政府债务集中还款压力已逐渐凸显。由于地方政府融资平台贷款基本上都是中长期借款，据调查有百分五十以上的贷款期限都在5年以上。但是，地方政府班子任期为5 年一届，部分地方往往存在着一届政府一届思路的状况，因此超过本届政府任职期限的贷款都存在不确定的还款风险。还有的政府短贷长用情况明显，存在资金链风险。

四、融资平台风险转化

地方政府融资平台债务问题从实质上来说就是地方政府的或有负债问题，因此融资平台的信贷风险将会触发地方政府的道德风险。或有负债的风险大小与该类平台债务的规模大小以及债务本身的风险状况有着直接联系。尤其是现如今在该类问题的承担上存在着地方政府与融资平台公司之间、中央政府与地方政府之间对于风险分担不清的窘境，一旦平台贷款出现风险，地方政府就要全力承担，从而加剧了融资平台和地方政府的道德风险，而中央政府作为最终支付人需要为地方政府债务埋单，这反过来又会使得政府扩张了进一步扩大融资的冲动，由此该类激进举措也会让或有负债转化为直接负债的概率提升。

融资平台的经营风险也会加大地方政府未来不确定支付的几率。由于平台主要代理政府提供公共产品，经营的项目主要为低收益或无收益项目，其经营状况较差。因此在实际贷款操作层面，融资平台的贷款归还主要依靠地方政府是否出具财政兜底还款承诺，而平台融资的增加也是基于政府土地出让收入的提升和财政收入的增加。

融资平台在一定程度上推进我国地方经济的发展，经济繁荣又增加了地方政府财政收入，提升了地方政府偿债水平。但就目前实际情况而言，地方政府融资平台负债过重，部分地方政府负债率已经超过150%,又遇到宏观经济下行因素的影响，土地出让减少、财政收入下降，财政风险也极易引发金融风险。

五、地方政府融资平台风险防范

1.认真甄别借款人层级、资质，严把授信准入关

政府平台项目借款人主要有三类：一、具有独立法人资格、完善财务管理体系和还款能力的按照企业化管理的借款人，如水务、电力、煤气、热力等公司；二、具有行政管理和企事业双重身份的单位，如电力局、交通厅、项目建设指挥部等；三、为某项目临时开办的项目公司、项目单位。作为商业银行应优先选择第一类借款人、谨慎选择与第二类客户合作，弃选第三类。对于成立时间短、人员不稳定、管理不严、财务不健全的授信申请人不予受理。银行对于按照国务院最新要求清理规范后的不再保留融资职能的平台公司，不得继续发放新增贷款。

2.严格按照授信审批制度，防止总体债务失控风险

许多地方政府建设项目多，资金缺口大，为了筹集资金常常通过多个平台进行融资。由于银行间信息不对称，容易形成利用一个项目一套材料进行多头融资、多头授信的乱象。同时由于银行难以有效掌握地方政府总体债务水平以及纳入财政资金预算的还款计划方案，就算是项目的自有现金流足以覆盖授信敞口足以还本付息，依旧存在着政府通过抽调项目资金、统筹使用的情况，从而存在项目还款资金来源不稳定的风险。银行应当从多种渠道了解政府实际负债情况，从工商部门了解平台公司的注资情况、从银监会了解他行授信情况，从人民银行了解贷款偿还及资产质量情况，从政府财政部门了解用款及还款资金安排等。对于债务管理规范、还款意识好、地方财力强的平台优先支持，严格按照银行制度、流程、权限及其他条件办理，同时应考虑银行贷款规模、存贷比、资本充足率、中长期比例等管理规定。同时还应控制融资平台贷款在贷款总量中的占比。

3.严格审查项目资金筹措安排，严防后续项目资金不落实风险

按照4 万亿项目规划，中央财政承担1.18 万亿，地方政府承担2.82 万亿，近年来，由于新建项目剧增，地方政府配套不足已经显现。作为商业银行要事前认真核实建设项目需要的资金总量，认真甄别是否存在平台公司为了符合银行审批条件认为调低工程预算的情况，认真落实查找各方面资金拼盘的来源。对借款人已有的负债也应该调查清楚。在建设进程中后续跟踪资金落实情况，发现问题及时解决。

4.科学确定贷款期限，防止贷款期限过长风险

许多平台存在短贷长用情况，很容易为今后资金链断裂埋下隐患。要根据贷款项目和用途合理确定期限，还可以采用分期还本，逐步压缩贷款本金。

5.重视第一还款来源，优化信贷担保措施

许多政府平台是政府为了筹集资金而发起建立的，有些资金用于公益性项目缺乏经济效益；也有一些虽然为经营性项目但经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款本息。平台贷款是否存在风险关键看项目建成后是否有现金收入。因此银行需要严格审查还款资金来源，除了建设项目自身收益和借款人综合收益外，尽量要求地方政府安排预算内资金、预算外资金归还贷款，并把各种收费收益也纳入还款资金来源。

平台融资往往采用土地抵押进行担保，银行应防止抵押物估值过高，土地出让手续办理不全，抵押手续不落实或无法落实的风险使担保形同虚设。

银行应当防止财政部门的无效担保，可要求省市政府授权投资的机构部门出资设立的全资或控股企业提供连带责任担保。可优化担保措施，要求借款人提供各种收费权质押优化担保措施，同时应该认真评估抵押物价值，务必办妥有效抵押登记及相关核保手续。