推动混合所有制发展 深化国有企业改革

王 志

（辽宁师范大学管理学院 辽宁 大连）

作为新时期全面深化改革的重大举措，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）首次明确提出了“积极发展混合所有制经济”的重大决策和改革新思路。《决定》指出，我国的基本制度是公有制为主体、多种所有制经济共同发展，而国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是这一基本经济制度的最重要表现形式。强调“国有资本、集体资本、非公有资本之间的交叉持股和相互融合”以及“实行企业员工持股、形成资本所有者和劳动者利益共同体”是《决定》所提出的“混合所有制经济”所特有的内涵。

一、发展混合所有制经济是现阶段深化改革的必然要求和现实选择

改革开放以来，中国经济快速发展，创造了令世人瞩目的“中国模式”。然而，在经济总量快速增长的表象之下却隐藏着令人堪忧的结构问题，产业结构、区域结构以及所有制结构等方面均存在着不同程度的不合理,也因此导致了包括国企效率低下、中小企业经营困难、部分行业垄断加剧、居民收入增长缓慢、消费低迷、贫富差距加大等在内的诸多经济和社会问题。2008年，国际金融危机的爆发，中国经济发展的外部环境更加艰难，尽管中国政府为应对危机陆续出台了一系列政策措施，却收效甚微。为此，如何找到一种能使中国经济进一步焕发活力和保持较快增长的新思路及有效举措就成为中央政府现阶段面对的重大挑战，“积极发展混合所有制经济”就是党中央、国务院在这样的背景下所确立的应对思路和重大举措。

混合所有制的最重要特质，就是不同产权主体之间的产权融合。从本质上讲，“混合所有制经济”具有双重内涵：一方面，从宏观上看，混合所有制经济是指一个国家或地区所有制结构的非单一性，即在所有制结构中，既有国有、集体等公有制经济，也有个体、私营、外资等非公有制的经济，还包括拥有国有和集体成分的合资合作经济；另一方面，从微观上来说，“混合所有制经济”是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业。无论从微观还是宏观来看，中国经济已经具备了一定程度的混合所有制经济的性质和特点：从宏观上来看，中国实行的是以公有制为主体、多种所有制形式并存和共同发展的基本制度，本身就属于混合所有制经济；而从微观上说，除了一部分中小企业和小微企业，目前我国企业大多数采取了股份公司的形式，其中有一部分还成为上市公司，也在很大程度上具备了混合所有制的性质。尽管如此，中国混合所有制经济的发展还是暴露出很多问题，例如垄断现象还在某些行业的国有企业中普遍存在，大部分国有企业经营机制落后，效率低下；非公有制经济也存在家族化色彩浓厚、治理结构不科学、持续发展能力弱等问题，在发展空间、产业准入、资源获取方面遭受到种种有形或无形的限制及排挤等等。这些问题的存在，特别是国企问题不仅极大地制约了公有经济和非公有经济的均衡发展和相互融合，也成为中国经济实现可持续增长的瓶颈。

基于这样的背景下，《决定》提出了大力发展混合所有制经济的重大决策和改革思路，实现“国有资本、集体资本、非公有资本之间的交叉持股和相互融合”以及“实行企业员工持股、形成资本所有者和劳动者利益共同体”。可以预见，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本相互融合的混合所有制经济，不仅可以帮助非公有资本拓展经营领域和发展空间、解决中小企业的经营困境，还可以调动劳动者的积极性、促进居民收入水平的提升，而且对于盘活国有资产、深化国企改革、打破国企垄断，实现多种所有制经济的优势互补和双赢，均具有重要的促进作用和现实意义。总之，大力发展混合所有制经济，是现阶段解决“国企问题”，实现中国经济的可持续和健康增长的关键，是现阶段深化改革的必然要求和现实选择。

二、中国国有企业发展存在的问题剖析

中国实行的是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义基本经济制度，国有企业一直在我国的国民经济中占有较大比重，然而，由于复杂的历史和现实因素，我国国企经营和发展暴露出很多问题。

1.国有企业管理行政化倾向严重，管理者缺乏企业家精神

众所周知，中国目前国有企业的经营和管理方式都是采取行政化手段。国有企业的一把手均是由上级政府主管部门任命，他们既是国企的管理者，同时又是具有行政级别的政府官员，受国资委和组织部双重管辖。因此，很多国企的领导人更像官员而不是企业家，企业家强调冒险和创新精神，而兼具官员和企业家身份的国企管理者更趋向于保守，缺乏创新和开拓精神。对国企管理者来说，行政性晋升是主要动力机制。在具体管理上，国有企业内部也实行行政化管理，机关化色彩浓厚。在业务拓展上，国有企业也是更多地考虑上级和政府，而不是市场需求。

2.国有企业垄断问题加剧，资源配置效率低下

众所周知，中国实行的是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义基本经济制度，国有企业在国民经济中长期处于绝对优势地位。与国有经济相比，非公有制经济则属于中国的“二等公民”，无论是在资本规模、市场地位、政治关系，还是在发展空间、产业准入、资源获取等方面，均处于劣势。长期以来，国有企业凭借国家所赋予的特殊地位，在很多行业和领域都处于绝对垄断地位，形成了中国特有的国企垄断现象。国企垄断现象给中国经济社会发展带来的诸多危害，这些危害不仅在于国企在诸多领域挤占了民营资本和中小企业的发展空间；更在于某些中间产品行业的垄断国企通过压低上游产品价格、抬高下游销售价格的方式，获得垄断利润，造成了上游企业经营困难及下游产品价格的居高不下，从而在导致刚性通胀的同时，也带来了中小企业经营困难、失业率升高、居民增收乏力等诸多社会问题。

3.国有企业所有者缺位，委托代理问题和国有资产流失问题频发

现代企业理论认为，企业所有者和经营者之间存在委托――代理关系，在一定的条件下，经营者为了追求自身利益最大化可能做出违背所有者利益的事情，就产生了所谓的“委托――代理问题”。在我国，国有企业同样存在“委托-代理问题”，而且由于所有者的非人格化及治理结构的不合理等，与非国有企业相比，国有企业的委托――代理问题尤为突出。国企的委托代理问题带来了很多负面影响和社会问题，例如国企管理者为自己设立超豪华办公室、制定过高的薪资标准和福利待遇、一味追求人员和机构规模的扩张、盲目投资或非法挪用导致国有资产流失等等。

国企的委托代理问题给国有资产带来了重大损失，究其原因是多方面的：一是信息不对称，代理人往往掌握着比委托人更多的信息；二是委托人和代理人目标的不一致。作为经济人，代理人的目标是借助于委托人提供的条件实现自身利益最大化，当其与委托人的利益产生矛盾的时候，牺牲委托人的利益就成为最可能的选择；三是国有企业所有者缺位。在我国，国有企业的资产归全体人民所有，而全体人民是分散的、非人格化的，所以国企的所有者，即委托人很难落实到具体对象。中央政府作为“全体人民”的代表，在国有企业内部法人治理结构又很不完善的情况下，则很难实现对众多国有企业和国有资产的有效监督和管理。综上所述，多方面因素的共同作用导致了国企更为严重的“委托――代理问题”，直接导致了国有资产的低效甚至重大损失频发。

三、推动混合所有制经济发展，深化国有企业改革

大力发展混合所有制经济，在操作层面要解决“谁来混、在哪混、怎么混”三方面问题。“谁来混”已经没有疑义。对于“在哪混”的问题，政府也有了指导性意见。按照国资委目前考量的分类方法，国有企业特别是母公司层面的所有制改革采取四种形式：第一，涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司，可以采用国有独资形式；第二，涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业，可以保持国有绝对控股；第三，涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业，可以保持国有相对控股；第四，国有资本不需要控制可以由社会资本控股的国有企业，可以采取国有参股形式或全部退出。按照国资委副主任黄淑和的说法，电力、电信、石油、石化、铁路，包括资源开发等曾经是公有经济绝对垄断的领域都可以开发，率先发展混合所有制经济。那么，在解决了“谁来混”和“在哪混”之后，就是“怎么混”的问题了，这也是混合所有制经济能否顺利健康推荐的关键。结合我国的现实情况，笔者认为现阶段发展混合所有制经济,推进国有企业改革步伐，实现公有经济与非公有经济的优势互补，可以从以下方面着手。

1.加快国有经济战略调整步伐，继续深化国有企业改革

加快国有经济战略调整的步伐，采取有进有退的方针，改变过去国有资本布点过多过广的局面，逐步将国有资本集中到关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，而从一般竞争性行业退出，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。除了极少数必须由国家独资经营的企业外，其他多数国有企业应当积极推进股份制改造，鼓励非公有资本参与国企改革经营，形成产权主体多元化的混合所有制经济，实现国有资本和非国有资本取长补短，相互促进，共同发展。

继续深化国有企业改革，完善混合所有制企业的公司治理结构。首先、尽快实现国有企业的“去行政化”。对此，可以考虑参考新加坡的经验，即国有企业虽然全部或部分仍然归国家所有（新加坡的国企是归财政部），但是经营管理者都是通过市场机制选择，而不是政府任命，不具有行政官员身份。其次，健全现代企业制度，建立规范的法人治理结构。主要处理好以下几方面关键问题，在公司的控股形态上，国有股持股多少应有市场来决定，避免国有股一股独大，尽可能采用国有股相对持股的组织形式；加大独立董事在董事会的比例，尽可能有非国有股东的代表；不能将董事会和经营层混为一谈；引入员工持股计划等激励机制，在制度设计上可以参考华为的员工持股方式。最后，逐步提升国有资产的监督管理能力，防止国有资产流失。这方面的工作可以从以下六个方面着手：明晰产权关系、搞好产权登记、完善公司章程、强化资产评估、规范产权流转、加强资产监管。还要警惕把混合所有制变成一场私有化运动，避免一些过去存在的利益输送及在新一轮改革中借机洗白的现象。

2.营造公平竞争的市场环境，实现国有经济与其他所有制经济的优势互补

李克强总理主持召开的国务院常务会议提出，营造平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护、共同承担社会责任的环境。吴敬琏表示，多种所有制经济的共同发展是最为可靠的政治基础，不应按照所有制性质把企业分成三六九等，而要一视同仁。为此，应逐步放开市场准入，取消对非公有制经济的歧视性政策。具体地说，一方面，放宽市场准入，使非公有制经济享有与公有制经济平等的投资权利。凡是国家法律没有禁止进入的行业和领域，都应允许非公有资本进入，即遵循“非禁即入”、“非禁即行”的原则。例如，像石油天然气、电力和民航等领域经过多年改革已经形成了可竞争的市场结构，但仍存在一些保护垄断和限制竞争的政策，对此应尽快调整相关政策，促进有效竞争格局的形成。此外，在企业并购和交易中，不能以国有资产流失等条款限制正常的企业行为和评估盈亏。另一方面，消除政策歧视。要切实采取措施，使非公有制经济在投融资、税收、土地、贸易、行政服务等方面享有与公有制经济平等的政策待遇。例如，拓宽中小企业融资渠道，创新融资方式，加大融资支持力度；结合目前正在深入开展的行政审批制度改革，逐步消除政府部分对非公有制企业的审批限制。此外，加强社会媒体监督，约束部分地方政府对民营企业“引进外商、打成内伤”的侵害性行为，鼓励发展民营企业行业自律组织，支持民营企业家群体抵制个别人结交依附权利，开展不正当竞争的行为。

3.做好相关配套工作，为混合所有制发展提供重要平台

混合所有制经济最重要特质，就是不同产权主体之间的产权融合和流动，而这一切都是通过资本市场实现的。资本市场是生产要素优化配置、中小企业投融资、企业并购和上市的重要渠道，是混合所有制发展的重要平台。其中，证券市场主要服务于上市国有资产权益，产权市场主要服务于非上市国有资产权益。应积极利用这两大市场进行混合前的行业规范、资本运作，混合中和混合后金融手段的运用，并发挥两大市场在管理激励、技术激励和员工持股改革等方面的积极作用。鉴于存在大量非上市国有企业，应特别努力完善产权流动的市场机制，促进产权的流动、重组，优化资本配置，提高运营效率。健全产权保护的法律体系，在政策框架中明确产权市场参与混合所有制发展的地位和作用，积极促进相关政策文件和试点方案出台。积极整合产业资本、金融资本及相关中介机构等，开发探索不同类型的混合目标、混合方式、交易机制、金融工具、风险管理及配套措施，充分拓展市场的深度和范围，共同为推进混合所有制经济发展做出贡献。

1.吴爱存.国有企业混合所有制改革的路径选择.当代经济管理，2014（10）.

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4.李宇兵.混合所有制论：所有制问题的可持续发展研究.中国审计出版社，2000.