谨防农民工市民化政策实施中的五大误区※

刘小年

新型城镇化战略提出了到2020年1亿左右农业转移人口市民化的任务，如何如期达到目标，必须有科学的认识作指引，发现与走出农民工市民化实施中的五大误区。

一、误区之一：将市民化对象等同于新生代农民工

1.相关逻辑

一方面，基于农民工在发展中发生分化与异质化，特别是农民工出现代际变化形成新生代农民工群体；另一方面，基于第一代农民工与新生代农民工在外出务工经商动机上的差异，也即第一代农民工外出务工以赚钱为主要目的，新生代在赚钱之外还有重要的发展需求——在城镇化与农民工市民化中提出新生代农民工市民化，而忽视第一代农民工的市民化，只谈新生代农民工市民化，将农民工市民化在宣传上等同新生代农民工市民化。如有关专家与官员在解读新型城镇化规划到2020年实现1亿左右农业转移人口市民化指标时，不约而同地指向了新生代农民工。依据一是2013年卫计生委报告称新生代农民工70%有留城意愿 （刘少华，2014）；二是依据有误的统计数据，讲新生代农民工占农民工多数达到70%（申宁、潘金洁琼，2014）。将这两个70%与2010年全国人口普查或2013年全国农民工监测调查得到的农民工总量数据相乘都会达到并超过规划要求的指标。

2.实践表现

实践中将农民工市民化对象界定为新生代农民工有两种典型操作方式：一是限定农民工申请入户城镇的年龄界限。如广东2008年吸纳优秀技能型农民工落户城镇时，原则性要求年龄在35岁以下（杨霞、关健，2008）。二是对农民工积分入户城镇提出年龄分数，即年龄轻的加分多，年龄大的加分少，到了一定年龄甚至要成倍扣分，变相排斥第一代农民工落户。如2014年东莞积分入户标准规定：35岁及以下年龄的计5分，36－45岁的计1分，46岁及以上的每增长1岁减3分（东莞市法制局，2013）。

3.误区分析

一方面，虽然农民工产生了新生代，但受计划生育出生率走低等影响，当前新生代并不是我国农民工主体。在2013年我国2.69亿农民工中，新生代农民工只占46.6%（国家统计局，2014）。因此，因为农民工代际变化以为新生代是农民工主体而突出新生代市民化是一个误区。另一方面，农民工的异质性不仅表现为代际变化，换句话说，在市民化意愿上，无论是第一代农民工还是新生代农民工其内部都会有有意愿的也会有没有意愿的。所以，因为总体上新生代市民化意愿高而忽略第一代农民工市民化是不合理的。第三，由于上述两个方面的原因，仅关注新生代农民工市民化，会在实践上忽视真正想市民化的第一代农民工的发展权利，也会损害新型城镇化目标的顺利实现。如广东积分制中就曾出现政府想吸纳的新生代入户不积极而不想吸纳的上了年纪的四处奔波争取入户指标，以致入户指标经常用不完的被动局面。

二、误区之二：将市民化内容等同于公共服务

1.相关逻辑

农民工市民化就是给农民工提供跟城市户籍人口同等福利待遇，也即实现城乡公共服务均等化。如辜胜阻指出，因城乡户籍不同，农民工与城市户籍人口之间共有67项权利差别待遇；因此，可以选择三种方式推进农民工市民化，即除农民工在流入地落户与回流就地城镇化等方式外，还有全面推进基本公共服务均等化的方式，也即“市民化等于就业加公共服务均等”（ 辜胜阻，2013）。

2.实践表现

在实践中通过积分制向普通农民工打开城市户籍大门是2010年广东农民工政策上的一个创举，不过也有较多局限性，其中之一，就是以公共服务均等化为农民工落户城镇可享受权利的基本内容。由于广东那些发达且吸引了较大规模农民工的城市其社区都有可观的分红，因此，广东通过积分制落户城镇的农民工并未享有城镇原户籍人口同等的权利。最典型的是东莞的情形：为了回避向农民工分配城市社区红利，该市别出心裁地在执行省政府积分制政策时设计出一个专门供农民工落户的虚拟社区。这种社区在虚拟空间中存在，因而也就回避了农民工落户后参与社区分红及由此可能引发的新旧社区户籍居民的利益矛盾。在这种市民化方案执行一年后，分管的市政府领导也承认这种新型社区服务管理不到位，入户者未能较好地享受社会保障、子女教育等公共服务，对社区的归属感不强（颜雅婷，2010）。

3.误区分析

公共服务存在城乡差别，这是当前我国农民工城市生活面临的一个事实，但不是全部。除公共服务不同外，农民工与城市户籍人口的差别，还有参与社区治理方面，以及生活方式方面等。所以，简单地以公共服务均等化作为农民工市民化的一种途径，作为农民工市民化的内容是不科学的，在逻辑上犯了以偏概全的错误。正确的做法，应该是把公共服务均等化作为农民工市民化的一个必要条件，抓住户籍改革这个关键与中心，通过户籍改革，最终实现公共服务均等、社区自治平权、生活方式趋同。如果回避农民工市民化其它方面内容，可能公共服务均等化也无从达成，而且还会滋生一系列农民工市民化夹生饭问题：如农民工落户后与原城市社区户籍人口权利不平等问题，不能参与社区分红导致的城市社区居民利益分化问题，加深落户农民工与城市社区原户籍人口关系紧张，等等。在通过公共服务均等化推行农民工市民化上另一个相关流行的误区是实践中它一般性地要求农民工分担市民化主要是公共服务成本支出。一方面，公共服务本是政府职能，应该由政府提供；另一方面，农民工本身是城市较贫困的底层民众，落户城镇本身就比在农村生活要增加较大开支，如果现在又要新增公共服务开支，则会加深农民工贫困化，加大城市两极分化，不利于城市和谐稳定。如果一定要求农民工承担一些费用，应该是在农民工收入可承受范围之内，而且应该严格限定在农民工使用这些服务的收费上，并且应该是有限的准公共服务项目 （史卓顿、奥查德，2000），如廉租房等。对于那些完全公共性的服务项目，如道路、水电、通讯、交通等公共设施及安全、计划生育、教育、卫生等公共服务，则应由政府财政支付建设提供，农民工不承担相应成本。

三、误区之三：将市民化工具等同于计划手段

1.相关逻辑

计划体制下以户籍制度为代表的一系列制度造成了我国特有的城乡二元结构，农民与市民在发展与福利上处于一低一高两个世界；正是这种社会结构之下在国家现代化中产生了农民工现象。我国农民进城务工经商并未如西方发达国家现代化中农民进城后直接变成市民，而是受到城市顽强的社会排斥。因此，为了解决农民工，实现其与城市市民一样的待遇，顺利而迅速地转变成市民，应该废除这种城乡二元结构加在农民工身上的东西，如不平等的身份与地位等。

2.实践表现

在实践中有三种典型形式：一是不顾条件放开城市户籍改革。以2001年郑州改革为代表，当时实行农民无条件迁入户口政策，结果因城市公共服务面临巨大压力而不了了之；二是买椟还珠式地为农民工正名，方式之一是将农民工在宣传上称为新市民，方式之二将城乡户籍统称为居民户口。这两种形式的市民化，前者难以实施，后者名至而实不归。最后实践中成为主流的是那种选择性的市民化方式。作为第三种计划方式，如以广东为代表的农民工积分入户城镇政策，完全按照城市需要、每年规定可入户的农民工总量，并依据事先设计好的标准来评价确定入户指标的发放。正如前面分析指出的，这种计划方式下达的指标本身就少得可怜而且还经常面临用不完的困境。

3.误区分析

城乡二元结构确实是在计划经济体制下形成并对现实的农民工市民化产生了约束，但当前我国实行的已经不是计划体制，因此，不能再简单地以政府计划方式来推进农民工市民化。而是要考虑城市接纳农民工的能力以及农民工市民化的意愿，这样就可避免陷入郑州户籍改革及各种正名运动的陷阱，也可避免选择性市民化之下农民工积极性不高，入户指标用不完的尴尬。另一方面，这种计划工具将农民工市民化具体化为户籍改革在内容上也有局限，正如郑州户籍改革试验揭示的户籍背后的东西比户籍更重要；同时除户籍改革外，农民工市民化还有参与城市治理、获得市民生活方式等内容，这些在严格意义上都不是政府能够通过下达计划完成的。

四、误区之四：将市民化动力等同于城市需求

1.相关逻辑

城市长期在我国改革开放中占据了主导地位。这在对农民工政策有明显的反映：比如，1989年“民工潮”爆发，国家为了城市秩序采取限制农民流入城市的政策；2003年“民工荒”蔓延，为了吸引农民进城各地又采取措施要善待农民工。至于当前国家提出到2020年实现1亿左右农民工市民化的决策，也可以看成是从城市发展需要即新型城镇化角度提出的。相关逻辑：一方面，认为现代化是一个工业化、城市化过程，因此，当城市有需要时，农业、农村都要服务城市，最典型的是计划经济时代我国长期以乡村支援城市工业化政策，正是这种政策形成了城乡二元结构；另一方面，习惯性的计划思维起作用，故在城市占主导地位有需要时，就自上而下设计与实施服务城市的农民工市民化政策。

2.实践表现

有两种典型操作形式：其一是各地在积分制农民工入户城镇中设置许多体现城市需要的计分项目，包括劳动力要素方面的年龄、技能、文化等指标，以及作为社会主体体现其贡献的投资、纳税、道德法律表现等指标。换句话说，城市产业升级社会转型需要的年轻劳动力、有知识与技术的人才，以及农民工中的道德模范及发展得好的老板等，在积分入户时可以换算成一个较大的分值，可以在同等条件下优先入户。至于普通的第一代农民工在积分时则没有优势，虽然积分制名义上人人平等都有机会，但他们要达到积分门槛落户城镇是相当难的。更加不要说不受城镇欢迎的有犯罪前科的农民工了。很明显，与第一类农民工相比，第二类与第三类农民工对城市来说积分入户会面临较大的负担与风险。其二是各地城市发展中普遍存在的在农民不愿意的情形下强行征收农民的土地，形成一种被上楼、被拆迁现象。此种城镇化运动，造成人的城镇化落后于土地的城镇化，在其背后则是城市政府对政绩的追求与城市发展对土地财政的依赖（李强，2013）。也就是说，都是从城市方面的需要出发考虑问题的。

3.误区分析

一是没有弄清楚农民工市民化的本质。农民工市民化本身是农民工在我国当代现代化背景下的一次有实质意义的发展，因此，需要尊重农民工本身的意愿，考虑农民工本身市民化的条件，不能单方面从城市需要考虑问题，否则就会在农民被动城镇化中引发群体性矛盾，城市想要的农民工积极性不高，城市不太愿意接纳的大龄有小孩农民工却争先恐后想入户，以致政府下达的指标用不完。二是片面的发展观，即将现代化等同于农村城市化与工业化，忽略了我国人口众多与农业在国民经济中基础地位的特有国情，也即没有处理好城市的支配地位与农村的基础地位的关系，产生被动城镇化损害农村掠夺农地收益的现象，以及形成城市在积分制中对农民工选择性落户与市民化不关注农民工自身需要的问题。三是没有正确处理好计划与市场的关系，没有理解并在实践中坚持市场在资源配置中的决定性作用，因而在农民工市民化中政府忽视市场主体农民工需求，设置一厢情愿符合城市需要的积分指标，在城镇化中从城市需要出发强迫农民上楼变成城市居民。

五、误区之五：将市民化功能等同于城乡一体化

1.相关逻辑

主张农民工是在城乡二元经济社会结构下发生的，现代化最终会实现城乡一体化发展，因此，与现代化相伴随的农民工现象及其市民化发展也必然会促进这一进程，即有利于城乡一体化。

2.实践表现

在农民工市民化有利于城乡一体化认识指引下，在实践中地方政府扮演了热心帮助农民工想办法实现市民化的角色。已经想出的办法是土地换社保，具体措施主要有两条，即宅基地换住房，承包地换城镇社保。典型例子是重庆统筹城乡试验中的做法。它把农民工市民化作为统筹城乡实现城乡一体化发展的主要任务，采取的政策是要求农民脱下三件衣服，即承包地、林地、宅基地，换上五件衣服，即获得城市户口拥有城市就业、住房、养老、医疗和教育。

3.误区分析

误区有两个方面：一方面是在农民工市民化功能上，笼统主张有利于城乡一体化，掩盖了农民工市民化在实践中对城乡发展存在的负面影响。如在城市方面，一个现实的矛盾是引发落户农民工与城市户籍人口之间利益分配上的紧张，在广东积分制实施时只好在政策设计上回避这个问题。另外还会产生新落户农民工与城市原户籍人口在社区治理上的问题，如包括社区权力再分配矛盾。甚至会引发农民工落户后与城市社区原户籍人口之间在生活互动上的关系问题，如隔离现象。还有农民工落户后可能加速贫困化，扩大城市社区两极分化等。在乡村方面，农民工向城市迁移，一个不容否定的事实是引起了农村合格劳动力的短缺，许多调查证实在农村务农的大多是老人与妇女；另外，农民工务工收入作为农民收入的主要来源之一，现在市民化彻底离农，既影响到农民增收，又会减少农村建设投入；还有，与城市类似，农民工市民化，会带来乡村自治主体的重组，面临权力再分配问题等等。可见，不能因为农民工市民化符合历史趋势、符合国家以人为核心的新型城镇化决策与通过农民工市民化加速农地流转实现农业规模经营等有利农业现代化等战略意义，而忽视其可能发生的负面作用。

另一方面是土地换社保的市民化策略不合理。因为这种策略本身是一种乐观地选择，即只看到农民工市民化好的一面、有利的一面，因而采取了积极促进的政策，没有采取措施应对农民工市民化可以引发的矛盾问题。而且这一策略本身也有相当大的缺陷：其一，有利用农民工市民化剥夺农民土地权益的政策不公平及免除政府应承担的社保等公共服务职能的懒政之嫌（原碧霞，2010）；其二，该策略执行难，如重庆案例显示的愿意以土地换社保实现市民化的农民并不多，因而在实行中不得不进一步设计缓冲期即落户3年内农民可保留土地权利；其三，该策略真正执行面临农民工市民化半拉子工程挑战，如重庆后来基于现实需要宣布其农民工市民化政策不是交换性质，农民落户城镇后可以选择不交出土地权益，使得落户的市民并未彻底离农，未能实现完全的市民化 （韩永，2010）；其四，如果农民不能彻底离农，那么期望籍此实现农地集约与规模经营就有相当难度，农民工市民化促进乡村发展的正面作用就会下降。

1.东莞市法制局：《关于公开征求对我市入户政策系列文件意见的公告》 ，http：／／dgxgr.dg.gov.cn／28265.html，2013－12－17.

2.辜胜阻：《市民化等于就业加公共服务均等》，http：／／blog.sina.com.cn ／s／blog＿4fa0c56d0101583k.html，2013－02－26.

3.国家统计局：《2013年全国农民工监测调查报告》，http： ／／www.stats.gov.cn ／tjsj／zxfb ／201405 ／t20140512＿551585.html.

4.韩永：《重庆农转城争议：进城的顾虑与过渡期的质疑》，http：／／finance.qq.com／a／20101028／003387.htm，2010－10－28.

5.李强：《主动城镇化与被动城镇化》。《西北师大学报（社会科学版）》2013年第6期。

6.刘少华：《一亿进城农民工如何变身市民？》 。http：／／pap er.people.com.cn ／rmrbhwb ／html／2014－01 ／09 ／content＿1373427.htm.

7.申宁、潘金洁琼：《人社部：新生代农民工已占农民工总数 70%以 上 》，http： ／／edu.people.com.cn／n／2014／0220／c1053－24416559.html.

8.史卓顿、奥查德著，费朝辉等译：《公共物品、公共企业和公共选择》，经济科学出版社2000年版。

9.严铧、杨洋：《东莞积分入户不吃香？1.8万指标只完成三成》，http：／／news.sina.com.cn／o／2011－10－26／060023362855.shtml.

10.颜雅婷：《派出所确认：落户无需社区盖章带齐材料即可 》，http： ／／news.163.com／10／1126／07／6MD8K1K100014AED.html，2010－11－26.

11.杨霞、关健：《广东出台政策：优秀农民工可望入户城镇 》，http： ／／news.xinhuanet.com／newscenter／2008 －05／30／content＿8284623.htm.

12.范婧：《中国新生带农民工就业歧视的经济学分析》，《经济问题》2014年第9期。