论我国地方债产生的根源和新常态下的解决对策※

李本松

当前，我国地方债以其规模和数量庞大、增速快成为我国经济运行中的“隐忧”，已经构成了我国经济增长和经济发展中的巨大不确定性因素，在我国经济运行、金融安全、债务管理等很多方面都积累了越来越多的风险。当今，我国经济发展已经进入到经济新常态下，为了保障经济健康快速发展，我国必须规范地方债的发行、使用、监管、偿还等管理，消除新常态下我国经济增长和发展的隐患和不确定性，使得我国地方债的“借、用、还”的全过程处于管理规范透明、监管到位，良性运行的状态。

一、我国地方债及其存在问题

1.地方债

在我国，地方债就是地方政府债，是由地方政府作为借贷主体对外借贷举债所形成的债务，这就是地方债。地方债是相对于中央政府借贷举债所形成的债务。相对于中央政府来说，我国的地方政府共有四层：省、市、县、乡，所以，地方债就是由省、市、县、乡级政府作为借贷举债主体借贷或者发行债券融资所形成债务。

发行地方债在我国已经有很长时间了，在建国之初我国就发行过地方债，改革开放之后，我国又开始发行地方债，地方债成为了政府进行公共支付和事业建设的重要资金来源，在促进地方经济社会的发展中起到了重要的作用。近10多年来，我国地方债的发行增速很快，地方债的数量和规模日渐庞大，特别是国际金融危机爆发之后，在“我国内需不旺的背景中采取的扩大内需的关键行动，都是为了刺激消费，扩大内需，增加经济动力的关键行动，”由此我国实施了4万亿元经济刺激计划。但是中央政府只拿出了不到总数的1／3，超过2／3是由地方政府配套来实现的。因为地方财政有限，只能靠借贷举债来做到，这就造成我国地方债爆炸式的增长。由此造成地方债成为我国经济运行中的风险性和不缺定性因素。

2.我国地方债存在的问题

（1）当前我国的地方债存在规模大、数量大和增速快等问题，有些地方的地方债呈现出失控现象。根据我国审计局在2013年年底发布的 《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月，全国各级政府的政府性债务约为30.2万亿元，占当年GDP的比例是51.36%。我国地方债的增速非常快，从2010年到2013年年中的这段时间里，我国地方债的规模就翻了一番，年均增长的幅度达到了20%。

（2）合理不合法。在2014年9月21日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》颁布之前，我国地方政府没有被授予借贷举债和发行债券融资的权力，因此，从法律上来看，我国地方债的很大部分是不合法的。但是，地方政府有很多的事情需要做，例如，发展经济、公共基础设施建设、民生工程建设等。于是，地方政府在财力不足、无力承担的情况下只能通过举债的方式来进行。所以，这种客观现实需要造成我国地方债现象是大量和普遍存在的。

（3）显性地方债和隐性地方债交织在一起。由于我国地方政府没有获得举债借贷的合法权力，发债是非法的，因此在客观现实需要的驱使下造成我国地方政府举债的途径是隐秘的，采取的方式是变相的。而且，我国地方政府举债是多部门化、多样化和多途径化的，多头举债和举债过程没有透明公开。有些地方债是由中央政府代为举债，纳入到政府预算管理，这些地方债务显性存在。但是更多的是地方政府、各部门、事业单位等独自借贷举债，并且没有经过审批和纳入到统一管理，所形成的债务是以隐形的方式存在的。

（4）管理不规范、监管不到位。由于长期以来我国地方债的身份本身是不合法的，不可能有地方债的规范管理，因此，地方债管理不规范、监管不到位是我国地方债务的突出问题。从地方债的融资上来看，我国地方债存在着多头举债、举债过程不透明的问题，有些地方呈现失控趋势。在地方债的使用上，有些地方的地方债融资去向不明，有的则是投入到国家明令禁止的淘汰落后和产能过剩行业，造成重复建设，这导致地方债资金使用效率低下。更有甚者，有些地方的地方债变成地方政府官员腐败的一个源头。

（5）我国地方债带来有很多系统性和不确定性的风险。我国地方债会导致经济风险，这是由于我国地方债数量庞大，家底不清，这将成为我国经济增长和经济发展中的不确定性风险。我国地方债存在着巨大的金融风险，因为我国很多的地方债是由银行来提供的借贷，所以，地方债风险直接连着银行金融系统的风险。由于我国地方债是由多部门无序借贷形成的，一旦长时间不能偿还债务就直接造成大量坏账、呆账的出现，这会形成系统债务风险。

二、我国地方债问题产生的原因

我国地方债存在的问题是复杂多样的，导致这些问题产生的原因也是复杂多样的。

1.不合理的经济增长和发展方式

（1）我国急功近利、粗放式的发展方式是导致我国地方债诸多问题的重要原因。从发展方式来看，我国经济在发展上存在着重速度、重数量、重规模，却忽视质量、效益的问题，重视生产要素量的投入，而没有注重质的提高，只注重速度而没有注重效益，只顾眼前一时的利益，而忽略了长远和战略的利益，只顾当代人的利益而忽视了子孙的利益。这就是典型的急功近利、粗放式的发展方式。这种方式就是依靠增加资金、人力、物力等生产要素的量的投入来提高产量或者产值等方式实现的经济增长，这是直接导致地方政府过度借贷举债的根本原因。

（2）我国很多地方在发展理念、发展方式、经济增长、经济发展上存在着过度依赖债务的借贷举债的倾向，过度依赖财政刺激政策，这就形成了我国经济增长的债务依赖模式和债务依赖路径。在这种模式和路径下，经济增长和经济发展过分依赖于财政刺激，形成了“借贷投入→经济增长→借贷投入→经济增长┉┉”这种循环怪圈，一旦政府停止了财政刺激就会导致了地方经济的衰退。在这种情况下就必然导致了我国地方债的循环积累，最终导致了地方债数量的庞大和增速过快。

2.体制与机制的原因

（1）地方政府推动经济与社会发展的资金需要与财政收入不足之间的矛盾造成了地方政府举债并且规模不断扩大、数量不断膨胀、增速不断加快。当前我国地方政府承担的事务是非常多的，在以经济建设为中心的主导下，推动经济增长和经济发展是我国政府的重要责任；同时，我国地方政府还要进行基础设施建设、改善民生、农林水利和保护生态环境等任务，还要进行交通运输、保障性住房、教科文卫等事业，这些都是需要花费大量资金的。但是，地方政府的财政收入是有限的，特别是在落后地区和当地没有资源的地区来说更是如此，财政收入更加受限，在这种情况下，地方政府只能靠借贷来完成。随着两者缺口的不断扩大，这必然造成了我国地方借债严峻形势的加剧。

（2）对地方政府和官员的“政绩考核机制”、地方政府对政绩和GDP数量追求是导致我国地方债数量和规模不断攀升的重要原因，是地方债增速过快的原因。有些地方官员热衷于政绩工程、面子工程、形象工程等直接加重和恶化了这种形势。在我国，对地方政府和官员的考核方式中是以GDP的数量和经济增长速度作为考核核心指标，因而不计成本的借贷投资是增大GDP和提高经济增长速度的最直接、见效快的方式，这样就极大刺激了地方政府的借贷冲动。由于官员任期制导致无需对所借贷债务负责和离任时缺乏相应的地方债审查指标，这直接导致了我国地方政府官员借贷举债的肆无忌惮，直接导致我国地方债数量大、规模大、增速快、管理不规范等一系列问题。

（3）地方政府的事权与财权的不对等这是导致我国地方债诸多问题的又一个原因。在我国，经过分税制改革后形成了中央和地方的各自相对独立地财政收入模式，这有很多的积极意义。但是，这也带来了一系列问题。有资料表明，当前我国地方政府财政收入已由分税制改革前的70%下降到50%，这意味着地方政府的财政收入在相对减少。但是，地方政府承担的事务却在相对增加，因为社会在发展变化，社会不断出现新事物、新变化，这直接导致了我国地方政府承担的事务不断增多。导致了地方政府的财权与事权越来越不对等。这样的结果必然导致地方财政吃紧，从而导致我国地方政府的借贷举债。

3.法规与监管的缺失

（1）法律的缺失、滞后、不完备、不完善和禁止性规定等是造成我国地方债存在诸多问题的重要原因。由于法律和制度的缺失，直接导致了地方债管理的不规范、监管不到位。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（2014年9月21日颁布）和财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（2014年10月23日颁布）颁布之前，我国没有关于地方债的专门法律和政策规定。我国已有的关于地方债的相关法规《预算法》和《担保法》明确禁止地方政府借贷举债；同时，我国的《国库券条例》是1992年颁布的，这根本不适应我国地方债的管理。这直接导致我国地方债“借、用、还”的管理于法无据、借贷无序、大量隐性存在、数量与规模失控，在监管上无法和规范操作，并造成地方债多种不确定性风险。

（2）监管的缺失是导致我国地方债诸多问题的一个重要原因。这表现在多方面：第一是对地方债监管法规的缺失直接导致了我国地方债举债不合法、管理不规范、监管无据、监管无力，这是导致我国地方债数量和规模大、增速过快的原因，是导致我国地方债不合法的原因。第二是没有明确具体的监管机构，这直接导致了监管缺少组织保障，这是导致我国地方债监管不规范、监管缺失、监管不到位的原因。第三是由于没有全面、系统、透明、公开的监管，这导致我国很多地方债是隐性存在的，导致了监管的不公开透明，也导致我国地方债存在系统性和不确定性风险。

三、经济新常态下解决我国地方债存在问题的对策

当前我国已经进入到经济新常态的发展新阶段，这就需要我国彻底转变经济结构和经济增长与发展方式，改革债务依赖的经济增长和发展模式，对我国解决地方债提出了更高的要求。为此，解决我国地方债所存在的问题需要多策并举、标本兼治，从体制、机制、制度、法律、组织等多个方面来解决。

1.改革创新经济增长和发展方式实现经济可持续发展是根本对策

（1）实现在经济新常态下可持续增长是解决我国地方债存在问题的根本对策。地方债问题归根结底是发展问题，只有通过发展才能获得根本解决。只有通过改革和创新，激发社会创新与创造活力，通过实现经济可持续地增长，实现地方政府财政收入可持续的增加，这才使得我国解决地方债有了可靠的保证。

（2）改革创新我国经济增长和发展方式，改革创新我国的发展理念、发展模式，走经济自主内生增长和可持续增长发展的道路，这才是解决我国地方债问题的根本。在经济新常态下，我国经济增长与发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。这实际上是我国经济增长模式、经济发展方式、发展理念等新常态，也是一种新要求，这就要求改变我国急功近利、粗放式发展模式，改变我国经济增长债务依赖模式和路径，使经济增长和经济发展转变到依赖科技进步和提高劳动者素质上来。为此，要解决我国地方债问题就要按照经济新常态的要求，从改革创新经济结构、经济增长和发展方式、经济增长模式等方面来做起，这是根本。

2.改革创新体制和机制是解决我国地方债问题的根本途径

（1）坚持中央政府对地方政府债务不兜底原则，建立和完善“谁举债、谁使用、谁偿还”的责任制。通过明确责任，划清责任界限，债务借贷和债务偿还的明确主体，这样能有效解决我国地方债的“借贷有人、偿还无主”的问题。这是解决我国地方债带来的一系列问题的基本保证。

（2）“实现地方政府职能的转变，以及改革中央和地方的财政分配体制。”实现财政制度改革创新是解决我国地方债的重要措施。同时，我国也要进行政治管理体制的改革与创新，建立地方政府的财政约束和债务约束的制度与机制。

（3）进行地方政府行政体制改革，实现地方政府的事权与财权的匹配，这样能保证地方政府权利与义务的统一、责任与能力的统一，避免了事权大于财权导致地方政府财力不堪重负，导致被迫借贷举债。

（4）很多地方债问题都是由于地方财政收入不足造成的偿付困难，因此，应该实行制度化和规范化的中央政府财政转移制度，这是解决地方债问题的重要保证。2015年2月2日，《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》公布，该文件指出：合理划分中央和地方事权与支出责任，逐步推进转移支付制度改革，形成以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。

（5）改革创新地方政府和官员的科学考核方式，使得地方政府和官员从债务魔圈中解放出来。在经济新常态下，我国的经济增长正从高速增长转向中高速增长，这为我国进行这种改革创新提供了条件和要求。这就要求我国在对地方政府和官员的考核中放弃GDP模式，把地方债的负债率、地方债的规模与数量等指标作为考核的重要内容。为了防止“前任借贷继任不管”、“他借我也借、总有继任者”的债务恶性循环，应该建立官员离任时的地方债的审核制度。这样能有效遏制地方政府和官员的借贷举债的冲动和欲望，遏制地方政府靠借贷举债大搞形象工程、面子工程的瞎折腾、胡来与妄为。

3.健全和完善法规并严格监管是解决我国地方债问题的根本保证

（1）建立完善和完备的地方债的管理法律、规章和制度。通过法律赋予地方政府合法正当的借贷举债的主体身份和资格，使得所有地方债显性化，使得地方债借贷有法、使用有规、偿还有律、监管有据，使得地方债的“借、用、还”的全过程始终都在法制下运行，全过程得到监管。

（2）建立对地方债的规范、阳光透明、全过程、法制化的规范管理。建立完善地方债的专门管理和监管的组织机构，建立地方政府的债务约束的机制和制度，建立地方债的“借、用、还”和地方政府“责、权、利”相统一的管理模式。切实实现借贷前有论证、借贷时合法、使用中有监管、偿还时有保证，这样能防止地方债借贷失控、无序，确保地方债高效发挥作用，良性运行，规范透明法制管理。在当前，我国确实要做好消化好地方债的存量和严控新增增量的工作。

4.处理好遗留问题，严防产生新问题

（1）在解决我国地方债问题的过程中，还要妥善解决好我国地方债的历史遗留问题，即：解决好存量地方债问题。对存量地方债问题应该分门别类来解决：第一是盈利的地方债项目交由市场来完成。第二是有一定盈利能力的地方债项目除掉赢利部分之后，差额由地方政府补充解决。第三是非盈利项目纳入到地方政府的财政预算，通过政府财政预算由专项基金或者专项财政项目来解决。

（2）严防产生新的不合法、不规范、缺乏政府统一预算管理的地方债的出现，更不能因此导致地方债的无序、数量和规模的过度膨胀，消除我国新产生的地方债的隐性化。为此，通过立法赋予地方政府合法举债的主体身份，培育地方政府的信用主体身份和意识，使得地方债出身合法。同时，通过将所有政府部门和事业单位的举债纳入到政府统一归口管理之中，实行公开、透明、规范、法制的监管。

1.李本松著：《国际金融危机的政治经济学分析》，河南人民出版社2013年版。

2.李本松著：《科学发展观的哲学研究》，中国出版集团现代教育出版社2009年版。

3.马改艳：《我国地方债务风险隐患、成因及化解对策》，《西部论坛》2014年第2期。

4.《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版。

5.蒋永甫、弓蕾：《我国地方政府债务问题研究前沿聚焦》，《湖北行政学院学报》2014年第2期。