推进“营改增”改革对策研究

王 湘 李 平

（新疆维吾尔自治区水利厅规设局 新疆 乌鲁木齐；新疆维吾尔自治区财政厅财政科学研究所 新疆 乌鲁木齐）

一、新疆“营改增”改革推进情况

自2013 年8 月1 日―2014 年6 月30 日，共有37975户纳税人纳入营改增试点范围，其中：一般纳税人5833户，小规模纳税人32142 户。试点纳税人整体减少税收8.6 亿元。其中：小规模纳税人减少税收1.5 亿元，一般纳税人减少税收7.1 亿元。试点行业中有96%的企业减税，减税户数主要集中在现代服务业，占全部减税户数的71%。其中：陆路运输、航空运输、文化创意、研发和技术服务等行业减税额度较大，减税效果较为明显。但也有4%的试点纳税人税负有所增加，增税金额6.2 亿元，增税数额较大的企业主要集中在其他陆路运输服务业、有形动产租赁。“营改增”试点工作的有序推进，有效地减轻了企业的纳税负担，为进一步完善税制改革、促进新疆现代服务业发展，加快企业转型升级和经济结构调整起到了重要的作用。

二、现行“营改增”政策执行中的对策建议

1.“营改增”造成地方财政收入减少的建议

在“分税制”体制下，增值税属于共享税，中央和地方享有比例分别为75%和25%；营业税归属地方政府所有，是地方税的主要税种，也是地方政府财政收入的主要来源。据年鉴统计，2012 年，全国营业税收入为15748 亿元，占全国税收收入总额的16%；新疆营业税收入为259 亿元，占新疆税收收入总额的37%，公共财政预算收入中，营业税收入所占比例为29%，地方财政收入中，营业税收入所占比例为21%，在现行财税体制下，“营改增”必然导致新疆财政收入大幅度减少，对新疆的财政提出更为严峻的挑战，将面临更大的困难。2014年1 至6 月，新疆地方财政收入增长19%，公共财政预算收入增长21%，而营业税收入完成120 亿元，增长-6%。2014 年6 月份，新疆地方财政收入增长-14%，公共财政预算收入增长-5%，而营业税收入完成11.9 亿元，增长-49%。因此，新疆“营改增”改革所要解决的首要困难就是要保证自治区地方财政收入的稳定和增长，认真执行国家出台“试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后仍全部归属试点地区”的政策。

2.不同行业的税率的建议

由于营业税的最低税率为3%，因此对小规模纳税人来说，减税效果明显，但对一般纳税人来说，有部分企业税负增加，相比较而言交通运输业受影响最大，其次是信息技术服务业、文化创意服务业、鉴证咨询服务业税负有部分增加。建议要进一步做好税收负担的测算工作，制定合理的税率和抵扣范围。

3.进一步完善增值税抵扣链条的建议

目前增值税只有一般纳税人才实行增值税抵扣制度，而新疆一般纳税人只占增值税纳税人总户数的15%左右，数量庞大的小规模纳税人是按3%的征收率征收，并不具备增值税的特征。目前能够用于抵扣的发票主要是增值税专用发票等，所以增值税的抵扣链条仍然不完整。如：部分交通运输企业在“营改增”之前己完成资产的更新改造，增值税没有得到抵扣，而在今后一段时间内，资产更新改造的规模很小，能够抵扣的增值税也相应很少，“营改增”后，税收负担必然会加重。

三、“营改增”管理工作机制的对策建议

1.创新领导协调机制

一是加强组织领导。在新疆财政厅设领导小组办公室，统筹协调具体工作。各地州市建立相应的组织领导机构，抓好任务落实。二是深化协调配合。建立新疆财政厅牵头，多部门密切配合的横向联系机制，及自治区、地、县三级财税部门间的联动机制，妥善解决试点过程中出现的问题。定期召开业务联系会议，统一政策口径，细化应税服务界定范围，便于基础操作。

2.创新税收征管机制

一是组织好征管数据划转。新疆国税与地税部门配合，完成全部试点纳税人数据的传递交接和梳理工作。二是认真做好发票衔接。制定自治区统一的发票衔接方案，明确试点纳税人发票使用的类别，明确地税发票使用的过渡期，在规定的时限内完成了发票的计划、印制、入库、调拨、发售等工作。三是统筹规划稳步推进。成立新疆国税局营改增工作领导小组，组建工作办公室，制定工作方案，细分工作任务，将试点工作任务落实到岗。

3.创新纳税服务机制

一是利用网络、电视、报纸等媒体，开展政策宣传，帮助企业和纳税人掌握政策。二是学习借鉴兄弟省区先进经验，结合新疆试点实际，制定“营改增”政策性文件，有效规范试点工作，确保了试点运行平稳。三是提供优质服务。采取培训解读、互动平台推送、网站纳税咨询等方式，重点围绕税收政策、发票管理、纳税申报、税控器具的操作应用等进行，确保广大纳税人懂政策、会申报。发挥办税服务厅贴近纳税人的优势，设立“营改增”绿色通道，为纳税人解决税控、网络开票困难。

4.创新组织管理机制

一是强化宣传。在宣传方面，以门户网站、主流媒体为平台，充分发挥12366 纳税服务热线、征纳互动服务平台等宣传优势，全方位开展外部宣传工作，向全疆免费发放汉、维版本的宣传手册。二是加强业务培训。在对税务干部的培训方面，通过学习研讨、模拟演练、在岗自学等形式，重点围绕税收政策、征管系统税务端操作等内容进行培训，确保基层一线干部做到懂业务、能辅导、会操作。三要夯实基础。完成硬件设施和管理软件,为试点工作的顺利开展提供技术保障。合理估算办税服务厅工作量，增设办税窗口、增加工作人员、推行一窗通为纳税人办理涉税事项。四是移交平稳衔接。各级国税机关要深入试点行业主管部门、重点税源企业开展调研，梳理问题，收集意见，分析影响因素，研究试点行业的增值税管理方式，做好政策衔接。

四、下一步将要推行改革的前瞻性对策建议

1.加强税制改革顶层设计

“营改增”虽然只涉及增值税和营业税两个税种，却牵一发而动全身，须加强税制改革顶层设计。一是适当下放部分税权。目前营业税是地方主体税种，“营改增”后，分税制将面临严峻考验。建议赋予地方一定的税权，将消费税、房产税、环境保护税的税权下放给地方，真正构建财力与事权相匹配的财税体制。二是在全国范围内统一过渡性财政扶持政策。部分省份对于营改增试点工作中，因政策调整导致纳税人税负增加的部分，给予了适当的财政补贴。而对于新疆自治区财政基础薄弱的省区，则无力承担此部分财政补贴。建议在全国范围内建立统一的税收扶持政策，替代目前各地实行的财政扶持政策，确保市场经济有序竞争。

2.以“营改增”为契机推动财税体制改革

稳定地方财政收入，调整中央和地方对增值税的分享比例。根据测算，中央和地方的分享比例调整为50:50 比较合理，才能保障原有营业收入全部留在地方财政；将“营改增”与房产税、资源税、遗产税、环境税的改革同步推进，逐步建立以行为财产税为主体的地方税收体系。因此，“营改增”是一个事关财税体制全局的重大改革。

3.全面推进建筑、金融、文化、餐饮等“营改增”

首先，推进建筑安装业“营改增”。建筑安装业涉及大量小规模纳税人，“营改增”主要面临进项税额抵扣比较难。根据测算，建筑安装业可抵扣项目包括建筑材料、有形动产租赁、建筑劳务费等。目前除了大宗材料以外，其他建材及辅助材料等的经营者大多是个体经营户这些小规模纳税人，只能按3%的税率抵扣销项税。施工中用的砖、灰、沙等地产材料提供者，是无法提供增值税专用发票的。占工程成本比重较大的甲供材料，以及施工用水、电费等，实际业务中施工企业取得不了合法票据，无法进行进项税额抵扣。在建筑业工程成本中有至少25%的劳务成本，也无法抵扣进项税额，企业缴纳税款增加，企业税负加重。因此，在保持建筑安装行业税负不变的前提下，建筑安装业可采用6%税率。

其次，推进金融业“营改增”。金融业税率设定、增值额核定、发票管理、征免划分等都是全新课题，税制设计的难点在于银行理财产品、保险产品、基金、期货期权等金融衍生品。一般银行贷款业务、保险业务、担保收入、投资收入等金融服务，可适用简易征税办法和3%的征收率。

第三，推动文化体育业、餐饮服务业“营改增”。文化体育业、餐饮服务业等生活性服务业，服务对象多为自然人、企业等。由于纳税人数量众多，经营规模较小，情况繁杂，财务核算不规范。均可划为小规模纳税人，按照3%征收率实行征收。

五、税收征管机构的对策建议

（1）分流国税、地税工作量。“营改增”后，地税部门的工作量锐减，税收收入大幅下降，而国税部门业务量则大大增加。可以将国税部门的一些业务，由中央地方共享改为地方税，由地税部门负责征管。这样既可以平衡中央与地方财力的变化，也可以平衡国税、地税的业务量变化。

（2）改革税收征管机构，实行国税和地税部门合署办公。国税和地税的分离加强了中央的宏观调控能力，增强了地方税收收入自主权和控制权。同时也出现了税收成本增加、行政效率低下、纳税人不便等问题。“营改增”后问题更加突出，从节约成本，提高效益角度看，国税局和地税局合署办公是最佳选择。

六、培养地方税源、创新财税机制对策建议

1.建立以财产税为主体的地方税体系

2011 年在我国税制体系中财产税(包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税、车船税和船舶吨税7 个税种)的收入为7096 亿元，占当年全国税收的8%。相比较我国财产税水平远远低于发达国家，己经不适应我国的经济发展状况。开征以房地产税为代表的财产税，作为地方政府的主体税种是必要的选择。

2.建立新的税收共享比例，实现中央与地方财政平衡

自1994 税制改革以来，中央税占全国税收总额的始终保持在50%左右，具有绝对的控制力。这使得地方财政在执行事权时因财力匿乏，尤其是贫困地区尤为突出。造成一些地方过分依赖中央财政转移支付。因此，按照中央和地方的事权合理进行财权划分，适当降低中央税收比例，提高地方税收比例，实现中央与地方财政平衡。

3.完善转移支付制度，缩小经济发展差距

在结构性减税全面实施之前，必须着眼地方经济平衡发展，以地区总体发展情况为依据完善政府转移支付制度。利用好税收杠杆、财政补贴制度，加大财政政策力度，真正体现财政均等化。加大对新疆这样经济不发达地区的财政转移支付，促进新疆经济发展和产业结构调整。

七、中央与地方财力与事权关系对策建议

1.专项转移支付规模较大，地方财政的独立性受到挑战

转移支付制度应更多地采用一般性转移支付，而不是过多的专项转移支付，以确保基层财政的独立性、完整性。据测算，新疆自治区依靠中央转移支付这一比例平均在63%以上，而县级依靠中央转移支付这一比例平均在66%以上。导致地方“跑部进钱”，而基层财政负债经营，如2011 年新疆35 个县市财政赤字11.7亿元，基层财政缺乏应有的独立性。

2.事权划分不清，支出范围随意性大

1994 年的分税制改革后，财力在向中央集中，但事权却在进一步下放。目前，对于“支出”而言，中央“只请客不埋单”情况较为普遍。如义务教育、公共卫生、社会保障和环境保护等公共产品都主要由地方政府承担主要责任。地方政府的财权和事权的严重失衡，导致了地方政府的“乱收费”、举债以及“土地财政”现象。所以，急需解决的问题是中央政府和地方政府的事权划分问题，应通过法律明确每级政府的事权，在此基础上，按照“财力与事权相匹配”的要求，确定中央与地方的税收分配关系。

3.“营改增”背景下，重塑财税体制的基本思路

一是尽可能细化中央与地方事权范围、支出责任，与财权、财力配置相对应。二是加快中央与地方税制结构的优化。三是增加一般性转移支付，减少专项转移支付。一般性转移支付的比重应有所增加，规范性应予增强，以突出其“一般性需要”。对现有专项转移支付项目进行清理，应减少并加以规范专项转移支付。同时，由于我国各区域之间仍然存在较为明显的地区差距，有必要研究建立规范的横向转移支付制度。四是适当赋予地方政府部分税收管理权限。通过赋予地方适当的税收管理权限增强地方财权。对一些地方性色彩明显的资源，则应赋予地方政府直接开征、停征的权力。