政府购买服务：现状、问题及对策――以武汉市为例

宋 萍

（武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉）

一、武汉市政府购买服务的现状及成效

政府向社会组织购买公共服务，是指政府将原来直接提供的公共服务，通过直接拨款或公开招标等方式，交给有资质的社会组织来完成，最后根据择定者或中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付相应服务费用，也就是通常而言的“百姓点菜、政府买单、社会力量干活”。

随着政府购买公共服务成为社会各界关注的焦点，湖北省根据国务院办公厅《指导意见》精神与省实际情况，于2014 年1 月发布了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见（试行）》，并发布了向社会力量购买服务的指导目录。武汉市于2014 年2 月发布了《市人民政府办公厅关于加快推进政府向社会力量购买服务的意见（试行）》，并同时发布了武汉市人民政府向社会力量购买服务指导目录（第一批）。湖北省与武汉市的这两份文件对政府购买公共服务的重要意义、指导思想、原则和目标、购买主体、承接主体、购买范围、购买程序、资金管理、绩效评估以及保障措施等，都做了规定。湖北省、武汉市政府的部分购买主体在此文件出台之前已开始了向社会组织购买公共服务的尝试与探索，例如，武汉市政府从2010 年开始出资，由武昌区残联全程监控，连续三年为严重丧失生活自理能力的残疾人向家政公司购买居家服务；2012 年，武汉市黄陂区向运输公司投资700 万元购买28 辆校车接送中小学生；2014 年初，武汉市民政局决定投入1493.6 万元进行政府购买公共服务。2014 年5 月28 日，标的为80 万元的社会组织评估项目成功开标，“武汉楷信社会组织评估中心”以66.5 万元中标，这是武汉政府购买服务公开招标的第一单。又如，2014 年6 月江岸区团委拿出专项资金向社会组织购买暑期青少年服务，购买内容包括青少年法制宣传、自护教育、历史认知、传统文化教育、体育竞技、手工实践、社会体验、艺术赏析、文娱活动等内容。申请承接此次暑期青少年服务供给的有番茄苗美术中心、武汉市逸飞社会工作服务中心、江岸区少年儿童图书馆等共计19 个社会机构。

武汉市政府向社会组织购买公共服务工作实施的时间不是很长，尚处于起步探索阶段，但该工作正逐步走向规范化、规模化。

二、武汉市政府向社会组织购买公共服务存在的问题

1.相关制度规章不完善

湖北省关于政府购买公共服务的相关法律法规有两项，即2007 年湖北省政府制定的《湖北省政府采购工作规范》，2014 年1 月省人民政府办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的实施意见（试行）》。其中，《采购规范》未对政府采购公共服务类产品内容进行明确规定，而《实施意见》的规定比较笼统、操作性不强，给政府相关部门开展工作带来了一定的困难。

社会组织的税费缴纳制度不同于一般的企业组织。近些年来，政府出台了一些社会组织税费缴纳的优惠措施。调查表明，由于社会组织申请税费减免的要求普遍过高、程序过于繁琐，很多社会组织仍在承受着较高的税费负担。武汉市社会组织普遍反映他们的税费重，税收优惠力度小，水电费主要按照工业用标准收取而使得运行成本高。

2.政府购买服务方式单一、购买程序缺乏规范

在国外，政府购买公共服务采用公开招标的达到80%以上，而武汉市政府购买公共服务大部分采取的是委托方式。如武汉市民政局最近公布的九大项目中有六项采取“委托”方式，这容易出现寻租、设租等现象。武汉市规定，政府购买服务的项目金额达到100万元以上的才必须采用公开招标方式。这些都导致现有的招标程序公开透明度还不足，同时对负责招标的公司以及项目评估专家的信息披露还不够。

3.社会组织资金来源渠道窄，缺乏自我造血能力

资金是社会组织生存与发展的血液。社会组织资金来源一般应该有政府资助、社会捐赠、服务收费等多种渠道。调查显示，武汉市社会组织的运营资金很少来自于政府资助与社会捐赠，也没有拓展服务收费来源等渠道，只是单一的利用自己组织的专业服务优势争取资金。同时，社会组织自身的造血功能不足，市场运营的意识和能力又不强，这些都对社会组织的自身发展造成严重的阻碍。

三、推进武汉市政府向社会组织购买公共服务工作的建议

1.规范政府购买公共服务的程序

政府购买公共服务必须按照公平、公正、公开的原则，奉行严格程序、竞争择优的理念。一般而言，政府购买公共服务工作应该遵循如下程序：

第一步，明确需求，制定规划。政府要广开言路，全面收集社会公众关于公共服务需求的信息，切实了解社会需求，寻求公众最关心的问题。武汉市政府可以借鉴杭州等地的办法，设置问卷在网上提供征集意见的平台，使公众表达需求的渠道多元化。同时，武汉市政府在社会发展规划和财政计划方面，要制定具有可操作性的具体规划，明确拟购买服务的项目、数量与质量。

第二步，公开购买，签订合同。对需要购买的服务，根据标的额以及服务的内容，能以招投标方式的则通过招投标方式。选择那些具有相关资质、信誉好、知名度高的招标代理机构负责招投标事宜；通过报刊或其他媒体发布招标公告，让尽可能多的社会组织参与；负责购买的部门自己或委托招标代理机构组成评审委员会，并对评审委员会人员的专业技能等条件严格把控；招标机构接受监督以确保严格履行招投标程序。对标的额确实很大（比如500 万元以上）的，评审专家的相关信息、评价的最终结果都要对外公布。

政府应减少委托方式而灵活使用竞争性谈判、邀请招标、询价等竞标方式来购买服务。竞标的结果，需要通过媒体向公众公布，接受各界人士的监督，作为承接方的社会组织不得将合同另行转包。负责购买的部门要和中标（接受委托等）的社会组织签订服务购买合同，明确购买金额、服务项目、期限、双方的权利和义务以及争议的解决办法等。

第三步，建立监督评估机制。在购买服务项目过程中，政府应加强监督管理，确保社会组织严格履行合同约定的条款、方案。评估委员会或受政府委托的第三方要对承接服务的社会组织就合同的执行情况进行动态评估：在合同执行之前进行预评估，及时发现前期存在的问题，减少偏差；在提供服务过程中进行过程评估，发现并解决执行阶段的问题，确保工作顺利开展；提供服务结束后，还要对服务的结果进行结果评估。在做好预评估、过程评估和结果评估的同时，要做好适时的反馈工作，形成“制定―执行―评估―反馈”的有机系统，规范并推动购买的顺利进行。

2.加大资金投入，完善资金管理办法

目前，武汉市用于政府购买公共服务的资金较少。以武汉市民政局为例，2014 年武汉市民政局计划拿出1493.6 万元用于购买服务，这和南京、杭州等地相比，差距很大。公众对服务需求较大，服务的供给和需求不平衡，因此必须整合各种资源、筹集多方资金、增加购买预算，加大对政府购买公共服务的资金投入力度。

完善资金管理办法可以保证资金的有效利用。例如，政府向社会组织购买公共服务拨付资金时，可以根据服务项目性质、服务期限的不同，采用不同的做法。一般情况下，可以在社会组织的服务提供完毕、通过评估确认合格后一次性支付。但如果服务的周期较长，前期需要社会组织垫付大量资金、给社会组织造成巨大资金压力的，可以向社会组织预先支付一定比例（比如20%）的服务项目启动资金；随后根据提供服务完成的进度（比如完成到50%时），支付相应比例的资金（扣除预先支付的额度）；服务提供结束后，再根据综合的评估结果决定剩余资金的具体支付额。

政府在进行某一项目购买资金的预算时，可以参照基金会资金使用的办法，预算资金包含一定比例（比如10%及其以下）的组织运营费用，允许社会组织将此部分资金用于组织人员工资、福利以及办公费等支出。在进行预评估、过程评估和结果评估时，严格对此项资金的审计，在减少社会组织的运营压力的同时，确保社会组织保质保量地提供服务。

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