事业单位撤销后资产管理问题的思考

2015-02-26石小莉

行政事业资产与财务 2015年1期

石小莉

（宜昌市城市管理委员会湖北宜昌）

随着城市建设的不断加快，体制改革的逐渐深化，事权的重心下移，事业单位发生划转、撤销、合并、分立的情况大幅度增加。对于因隶属关系改变，成建制划转以及发生合并、分立的事业单位来说，因责任主体的继续存在，相对来说延续性较强，资产管理比较容易进行。而被撤销单位的资产因责任主体的随之销亡，人员的划转分流，其资产的管理和控制成了薄弱环节。

根据事业单位财务规则的相关规定，事业单位发生划转、撤销、合并、分立时，应当进行清算。事业单位财务清算是事业单位发生划转撤并时，对一定时点上的事业单位的财产、债权和债务进行清理和核算，为财务管理体制和行政隶属关系的变化奠定财务基础。

也就是说，对事业单位清算是事业单位的法人终结性步骤，亦是事业单位资产和资源合法转移的最终一次性程序，如果该程序未能依法完成，可能导致国有资产出现大量流失，清算是其国有资产管理的最后防线。可是，在实际工作中，事业单位清算没有得到应有的重视。办理注销的事业单位，因责任主体的不复存在，人员的分流，上级主管部门或因变更而职责划分不清，并未及时办理资产清算。

一、未经清算而撤销的事业单位资产管理的现状

未经清算而撤销的事业单位，其各类资产难以通过财务核算得到全面的事后反映。货币资金、债权、存货、固定资产、在建工程、无形资产、对外投资等等因单位的撤销、人员的分流而难以查找，特别是固定资产的管理，因无责任保管人员容易形成流失。

被撤销事业单位的固定资产去向分为：划转到其他单位、报废、报损（因保管不善遗失、被盗）等。划转到其他单位的资产，根据经上级主管部门监督认可的资产交接明细表及相应的资产处置申请单，可在财政部门办理资产划转批复。划转资产因有接收单位的监督管理而大大简化，规范了批复程序。

固定资产管理的重难点在于超出使用年限而报废以及因保管不善而遗失、被盗的部分。报废报损的固定资产应提供相应的支撑材料和痕迹材料，为财政部门批复报废报损提供依据。未经清算而撤销的事业单位，责任主体已销亡、人员全部分流，部分固定资产去向不明，无法提供材料以申请固定资产报废报损处置。随着时间的推移，流失的固定资产形成呆账、死账，追责难度大，最终造成账账不符、账实不符的被动局面。

二、被撤销的事业单位“清算难”的原因剖析

1.清算管理缺乏完善有力的制度保障

我国对事业单位撤销后进行清算从国家法律、财政法规、一般性法规等三个层面作了明确的规定：

（1）《民法通则》第四十条规定：“法人终止,应当依法进行清算，停止清算范围外的活动。”

（2）根据财政部第68 号令（事业单位财务规则），事业单位发生划转、撤销、合并、分立时，应当进行清算。事业单位清算，应当在主管部门和财政部门的监督指导下，对单位的财产、债权、债务等进行全面清理，编制财产目录和债权、债务清单；提出财产作价依据和债权、债务处理办法，做好国有资产的移交、接受、划转和管理工作，并妥善处理各项遗留问题。

（3）《事业单位登记管理暂行条例》第十三条规定：“事业单位被撤销、解散的，应当向登记管理机关办理注销登记或者注销备案。事业单位办理注销登记前，应当在审批机关指导下成立清算组织，完成清算工作。”

尽管我国对事业单位撤销后进行清算作了明确的规定，但主要政策依据是中央部委及各省市独立制定的行政规章和规范性文件，目前尚未出台一部统一完备的事业单位清算管理方面的法律，与企业相比，法律级次较低，未对事业单位撤销后的清算做刚性要求，未与被撤销单位负责人、主管部门负责人的责任直接挂勾，未建立清算责任随人走的管理机制，缺乏足够的制度保障。

2.单位或个人对事业单位清算缺乏足够认知和重视

随着体制改革，被撤销的事业单位责任主体销亡，管理人员分流划转，加上缺乏第三方的鉴证监督，被撤销单位对资产管理及使用的随意性较大，并未认识到管理责任的延续性和重要性。改革后，报废报损固定资产的保管人员、责任人已不在本系统、本区域，或虽然在本系统、本区域，因工作岗位、工作性质的改变而不愿配合资产的报废和清理，主观上认为单位撤销了，资产相对可以自由处置，自己的工作岗位也改变了，原来的管理责任都不复存在了。这不仅增添了被撤销事业单位的上级主管部门进行财务管理的难度，也不利于财政部门和审计部门进行监督管理。

3.上级主管部门变更造成职责不清

体制改革过程中，因原责任主体的销亡，人员的跨区域划转分流，新组建单位的建立、启动和运转，上级主管部门的变更及重新划分，以致于部分被撤销的事业单位归属不清，主管部门之间互相推诿，无人履职。

4.相关职能部门对事业单位清算和资产管理缺乏有力的监督管理手段

因体制改革后责任主体的销亡，人员的跨区域分流，职能部门对被撤销单位缺乏强有力的惩戒措施与约束手段，难以对其资产及清算进行监督管理。单位撤销的时间越长，被撤销单位资产的经管人员和责任人越难以查找，加之资产事后反映记录不全，其资产管理更加棘手，清算难度越来越大。

三、对策分析及建议

加强对事业单位清算的监管，对于被撤销事业单位的资产管理具有举足轻重的作用和意义。只有将事业单位清算落到实处，才能从源头上解决好被撤销事业单位的资产管理问题，才能防范被撤销事业单位的国有资产流失风险。

1.加强事业单位清算法制建设

事业单位绝大部分由国家出资建立，与国有企业一样，其资产都是国有资产。国有企业适用于企业国有资产法，违反该法规定，造成国有资产重大损失的，有严格的惩罚条款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；其资产管理因有刚性约束而成效较为显著。事业单位的资产管理，特别是撤销清算，由于缺乏法律依托，在办理清算的问题上明显力度不足，结果也不尽如人意。因此，我们可以借鉴国有企业资产管理的相关法律体系，建立并完善事业单位资产管理法律制度，确保事业单位资产管理有强大的法律支撑，使得事业单位的资产管理更加富有成效。

2.积极宣传事业单位清算制度

各事业单位、上级主管部门和相关职能部门有必要加大宣传力度，提高认识，让社会各界尤其是事业单位负责人、主管部门负责人充分认识到，事业单位的资产管理不因责任主体的销亡而随之销亡，强化国有资产“所有权归国家、使用权归事业单位、监督管理权归上级主管部门和职能部门”的理念，国有资产不能随着事业单位的撤销而放松管理、随意处置。让广大人民群众与各事业单位、相关主管部门充分了解国有资产管理政策，在全社会形成自觉维护国家财产安全，防止国有资产流失的良好氛围。

3.建立新型的事业单位固定资产管理系统

各级财政部门、事业单位固定资产管理系统虽然各有不同，但都有相通之处。随着城市建设的发展，管理重心的下移，实现信息相通、资源共享是解决各级财政及事业单位之间资产统筹管理的良方。我们可以利用现有的信息技术，研制开发先进的应用软件，实现各级财政部门和事业单位之间系统联网，用信息系统随时可以查询其详细信息，对每一件固定资产的资金来源、采购方式、采购金额、购置时间、使用单位、处置及划转去向做到全方位监督，避免资产管理中的漏洞，实现国有资产管理信息化、网络化、科学化，全面提高监管能力。