新疆南疆地区就业问题研究

王忠山，陈 虹，孙淑萍

(新疆维吾尔自治区统计局，新疆 乌鲁木齐 830002)



新疆南疆地区就业问题研究

王忠山，陈 虹，孙淑萍

(新疆维吾尔自治区统计局，新疆 乌鲁木齐 830002)

多年来，新疆南疆地区就业问题作为国家和自治区党政领导始终关注的焦点已倍受重视。南疆四地州的就业经历了缓慢起步、较快发展、曲折前进和空前发展四个阶段，回顾其十几年来就业工作的曲折历程，发现其在就业质量、就业渠道、就业主体、就业空间、就业性质、就业服务、就业观念、输出形式、区域协作和政府工作领域上呈现出十大趋势。但也存在经济增长必然与就业增长同步、开辟就业渠道就是挖掘“工业岗位”、大企业和大项目能带来就业、解决富余劳动力就业只能靠政府等七大误区，以及需就业人口数量庞大、就业岗位开发难度大、“三多”人口阻碍就业步伐等八大现实瓶颈。为此，本文建议应抓住目前就业面临的现实机遇，在就业渠道、职业培训、就业条件、就业服务、就业主体、就业观念、和就业保障等方面破解就业难题。

南疆地区；就业历程；就业趋势；就业误区；就业瓶颈；就业路径

资料显示，*2013年—2020年新疆就业研究报告[R].新疆维吾尔自治区发展和改革委员会,2014.2013年，全疆249万多待转移的富余劳动力中，南疆四地州*南疆四地州是指克孜勒苏柯尔克孜自治州、喀什地区、和田地区和阿克苏地区。就占到62.8%，其中1/3以上为30岁以下的初高中毕业生。特别是四地州人口呈现“三多”特点:少数民族多，占90.6%；农村人口多，占80%左右；贫困人口多，占全疆贫困人口的84.4%。大量未就业的低龄少数民族人口就业问题成为一个时期以来各级党政及社会各界广为关注的难题。

多年来南疆就业问题作为国家及自治区党政领导始终关注的焦点已倍受重视，中央及自治区各个层面在政策、措施等方面综合施策，2013年第四次全国对口援疆工作会议再次提出“就业是比GDP增长更重要的任务，增加就业尤其是少数民族群众就业是新疆特别是南疆发展的第一任务”。在全面深化改革元年，自治区党委将以围绕就业问题为中心的改革列为七大改革之一，更加凸显了中央及自治区破解难题的决心。

本文通过跟踪、审视十几年来南疆四地州就业工作的历程，发现南疆地区就业已呈现出十大趋势，但也存在七大误区。

一、就业历程回顾

近十几年来，南疆四地州就业走过了曲折发展的光辉历程，大致经历了以下四个阶段：

(一)缓慢起步阶段(2002年—2006年)

南疆四地州就业问题缘于2002年政府开始组织的劳务创收。因当时逐渐认识到非农收入这块“短板”制约着农牧民大幅增收，因此积极开展劳务创收成为各方共识。2003年，自治区召开了加快南疆地区发展工作座谈会，指出新疆要同步建成小康，重点在南疆，难点也在南疆，而减少农村富余劳动力是增收的关键。政府的导向作用以及转移就业带来可观收益的示范效应使得南疆各地进一步认识到：只有从田间跨入车间，变农民为市民，才能真正富裕农民。2006年，喀什地区疏附县第一次组织了100多名少数民族女性青年农民，在经过短期技能和语言培训后，前往天津、青岛纺织企业务工。*疏附县农家女在天津务工月收入超千元[EB/OL].天山网,2007-01-15.这一行为得到了自治区党委、政府的肯定和鼓励，各地纷纷开始效仿，加之当时内地劳动密集型企业正面临“用工荒”，组织农村剩余劳动力去内地务工很快就上升到了政策层面。

(二)较快发展阶段(2007年—2009年上半年)

2007年，国务院32号文件就南疆三地州*南疆三地州是指克孜勒苏柯尔克孜自治州、喀什地区、和田地区。发展作出规划，强调“南疆三地州既是新疆工作的重点，也是国家支持的重点，既是援疆工作的重点，也是扶贫工作的重点，从中央到地方都要给予特别关注和帮助。”自治区落实中央精神把2007年作为加大劳动力转移就业的起步年，南疆地区转移就业迅速掀起了高潮。2007年，仅南疆三地州就转移农村劳动力93万多人次，实现劳务创收近20亿元。其中，喀什地区转移就业达60多万人次，实现劳务收入15亿元。*新疆经济报.(新疆)南疆三地州掀起农村劳动力转移热潮[EB/OL].www.jyw.gov.cn,2008-10-29.“伽师劳务”、“疏附劳务”、“伽师丝毯编织”、“疏附民族乐器制作”在2007年全国劳务品牌展示会上被评选为全国优秀劳务品牌，在全国范围内打响了喀什劳务品牌。2008年秋季，自治区实施了“乌昌和北疆地区支持南疆地区职业教育发展计划”，由乌昌和北疆地区的20余所职业院校通过与企业联合“订单”培养的形式，落实南疆地区中等职业教育招生计划，大大提高了南疆四地州少数民族毕业生就业成功率。此后，自治区还积极组织开展了“再就业援助月”、“春风行动”、“民营企业招聘周”等大型活动，加大了就业再就业政策性资金的争取和有效使用，不断完善了就业服务体系，使越来越多的富余劳动力因此受益。

(三)曲折前进阶段(2009年下半年—2010年上半年)

2009年下半年起，南疆地区就业形势面临了一次转折和考验。自治区在召开的农牧业富余劳动力转移就业工作座谈会上强调，全区富余劳动力转移就业工作不能因“6·26”事件和“7·5”事件受到任何影响，同时发布转移就业须遵循六大原则。考虑到“7·5”事件对招收外地来疆拾花工会造成一定影响，在棉花、番茄成熟季节到来之际，自治区就开始积极策划、有效组织，把大量南疆地区的富余劳动力调至北疆地区进行短期创收，实现了南北疆地区经济效益和社会效益的双赢。同时，为了大力推进新疆中职学生职业教育，国家和自治区决定，自2009年秋季学期起实施中职免学费政策。截至2012年底，共向南疆三地州拨付资金近2亿元，资助19多万人次。*一技之长叩开就业大门——南疆三地州中职学生职业教育见闻[N].新疆日报,2013-08-06.特别是自2010年起又对南疆三地州的中职学生实施“三免一补”政策，*“三免一补”指免住宿费、免课本费、免学费,每月享受国家150元的生活补助。使得南疆地区越来越多的初、高中毕业生走入中职学校接受培训，靠一技之长实现了就业。

(四)空前发展阶段(2010年下半年至今)

2010年，中央新疆工作座谈会召开，全国19个省市实施新一轮援疆。此次会议强调要全面推进就业行动计划，新疆由此借力在全国开拓就业。特别是第四次全国对口援疆工作会之后，19个对口援疆省市进一步调整思路，将促进就业作为对口援助的优先目标，从企业、项目、职业培训、政策、机制创新等5个层面制定促进就业的具体措施，大大推动了南疆地区就业问题的解决。自2011年起，新疆选派了2.3万多名尚未就业的普通高校毕业生赴19个援疆省市以及国家部委所属的188所院校接受技能培训。*新疆多举措促就业 少数民族毕业生就业率创新高[EB/OL].中国广播网,2013-07-14.天津市产业援疆提出了“一人一亩果、一户一棚菜、一户一人就业”的发展目标，使和田地区2万余名农民在家门口实现了就业。山东省对口支援新疆资金近20亿元，实施援助项目160多个，推动落地产业援疆项目240个，促进对口支援的喀什4县新增就业1万多人。四年来四地州共选派647人参加少数民族科技骨干特殊培训，在阿克苏建设了1个自治区级技能大师工作室、1个自治区级高技能人才培训基地，四年累计新增高技能人才1448人。阿克苏已被列为全国百家职业技能振兴示范城市。*⑨⑩南疆四地州人力资源社会保障情况及建议[R].新疆维吾尔自治区人力资源和社会保障厅,2014-07-07.

2010年—2013年，四地州共新增就业62.9万人，年均递增近16万人。2013年城镇新增就业比2009年增长54.5%，其中企业就业占到35%。四年间，农村富余劳动力转移就业规模增长了3.2倍；共开展城乡劳动者就业技能培训153.6万人，实现就业111万人，培训后平均就业率达58.8%。其中，少数民族就业技能培训143万人，占培训总人数的93.1%，实现就业82.3万人，占就业总人数的74.1%，培训后平均就业率为56.6%，比2009年上升5.3个百分点；农村富余劳动力、未升学初高中毕业生等重点人群培训120.9万人，99万人享受了培训补贴，累计政策性补贴达到6.43亿元，年均增长1.6倍。自治区还投入3000万元在四地州建设了35个国家通用语言培训站，以推动就地就近转移就业。⑩

二、就业趋势

回顾十几年来南疆地区就业工作的曲折历程可以发现，目前就业工作已呈现出十大趋势：

(一)就业质量：逐步由低层次、低水平向较高层次发展

十几年间，经过各方不懈的努力，南疆四地州富余劳动力就业在质量上开始逐步实现“五个转变”：即由自发性、零星式、小批量输出向有组织、大规模输出转变；由低端的体能型就业向较高水平的专业型、技能型就业转变；由短期性、季节型临时务工向长期性、稳定型务工转变；由本地转移向疆内、跨地区转移转变；由个人打拼向整村、整乡有计划、有保障的输出转变。外出务工使许多农牧民“换了脑袋、鼓了口袋”。

(二)就业渠道：逐步由单一、平面向多元、立体转变

南疆四地州已逐步跳出了在“一亩三分地上打转”的就业思维和模式，抓住各种机遇使更多人得以就业：抓住国家扩大内需、加强基础设施及新农村建设的机遇，协调和组织富余劳动力参与了农村学校、乡村公路、防病改水、农村水利、抗震安居等民生工程建设；围绕本地区规模养殖、花卉林果、设施农业等高附加值现代农业，瞄准农产品加工、餐饮旅游、商贸流通等农村二、三产业发展，促进了农村劳动力在农业内部的合理有序流动；引导富余劳动力向石油石化、矿产开发、煤电煤化工、食品加工、机电制造、旅游餐饮、房产开发等自治区重点产业项目转移，使就业同新型工业化、城镇化和农业产业化有机结合。目前在公路、水利、城乡抗震安居等基础设施建设项目中使用当地农民工的比例达到30%～40%。

(三)就业主体：由单一男性转向由妇女、夫妻乃至整个家庭一同外出务工

在传统的南疆农村家庭，男主外、女主内的守旧观念根深蒂固，但随着政府劳务输出工作的有效开展，南疆地区成百上千的农村妇女在各级政府的组织下走出家门，参加劳务创收。出门务工的女性不仅增长了见识，学到了谋生的技术，还使家庭走上脱贫致富之路。有资料显示，从2004年至2008年5年间，仅南疆三地州农牧区妇女参加各种技能培训的总人数就达到50余万人，转移就业的人数占到一半以上。近年来，南疆地区外出务工主体又有了新变化，由过去多为女青年，现在发展为夫妻双双外出务工，甚至是一个家庭中有劳动能力的人全部外出务工。外出务工、转移就业、勤劳致富逐渐成为许多人的共识。

(四)就业空间：由区内、区外竞相发展转向以疆内转移为主

2009年以前，南疆四地州富余劳动力内地转移就业工作取得了一定成效，许多地方形成了一乡一品、一地一业的特色。据不完全统计，2008年仅和田地区就有3万多人在内地从事干果批发、零售、货物搬运、烧烤和餐饮服务，和田的核桃、葡萄干、杏干、安迪尔瓜、阿不丹麻糖、玫瑰花系列产品、地毯、艾得莱斯绸、奎牙小刀等传统特色产品通过这些大户和务工人员销售到了全国各地。近年来，受东部产业结构升级、内地吸纳劳动力减弱等因素的影响，南疆地区有组织赴东部企业务工人数从“十一五”的年均10万人次降为目前的2万人次左右。与此同时，自治区结合新形势，加大了就近就地转移步伐，南疆地区富余劳动力转移开始以疆内就地就近转移为主。2011年三地州疆内转移就业人数占到转移总人数的95%，转移到内地省区的只占5%，在疆内，转移到其他地州的占了35%。*新疆南疆三地州劳动力就业发展问题探析[EB/OL].新疆维吾尔自治区发改委网站,2013-07-18.

(五)就业性质：由只认“公”字号单位转向自愿趋向非公经济单位

近年来自治区高度重视非公经济在惠及民生、促进就业方面的重要作用，大跨度联合施策，有效引导了就业。2011年自治区人民政府专门组织了北疆地区非公企业面向南疆地区用工招聘大会。北疆地区非公企业携带13000多个就业岗位到南疆求贤，特别是95%的岗位接收中专以下学历人员，当场就有4500多人成功签约。*新疆北疆非公有制企业带13048个就业岗位南疆求贤[EB/OL].亚心网,2011-06-27.此次“南工北调”对于解决南疆大中专毕业生、困难群体和农村富余劳动力就业起到了很好的示范作用。近两年，自治区充分发挥非公经济发展协调机构和私营个体企业协会作用，在促进非公经济就业等方面做了大量工作。目前已有170余万人在全疆6万多家中小微企业就业，已占到全疆企业从业人员的72.3%。

(六)就业观念：由不愿、不敢、不能出门转向积极要求劳务输出

随着国家西部大开发战略向纵深推进，各地政府积极鼓励广大农牧民转变观念，外出挣钱，许多人不仅圆了自己的增收致富梦，还带领身边的人走向了致富路。特别是中央新疆工作座谈会以后，外出务工的示范效应更加激发了农牧民的输出热情，他们的观念发生了根本性转变，由“要我输出”转变为“我要输出”和“强烈要求输出”，特别是一些起步早的地区已由等、靠、要“依附型”向自力更生“主体型”转变。实践证明，丢掉一个旧观念，换上一个新思路，就可以打开一个新空间，开辟一条致富路。

(七)就业服务：从无到有、从不健全到较为完善

近年来南疆四地州积极建立并逐步规范劳务输出服务平台，不断探索创新服务机制，就业服务已从最初的“无机构、无人员、无经费”状况开始向“有机构、有编制、有经费、有目标、有考核”转变。目前在许多县的人力资源市场大厅里均设置了政策咨询、求职登记、职业介绍、职业培训和投诉受理等窗口；大部分行政村都设立了汉语培训点，努力实现自治区提出的“汉语培训不出村、技能培训不出乡、技能鉴定不出县”的要求。特别是近两年，公共就业服务体系进一步健全和完善，免费服务的范围已从城镇失业人员扩展到了农民工，大部分乡镇建立了劳动保障工作机构，初步形成了培训、就业、服务、维权“四位一体”的转移就业工作模式，为有效破解就业难题夯实了基础。

(八)输出形式：由单一政府组织转向多元化主体组织、多形式输出

南疆四地州积极探索各种劳务输出新模式，适时出台劳动力转移中介组织扶持和奖励办法，引导和鼓励农牧民成立以劳动力转移为经营内容的农民专业合作社、专业协会、劳务经纪人组织，努力构建农村、市场、政府三者之间的“沟通桥梁”。目前南疆劳务输出已由最初政府全方位“大包大揽”开始向政府组织发动、劳务中介机构和协会以及农民经纪人队伍牵线搭桥、农村大户带动等多种输出形式转变，使劳务输出的路越走越宽。

(九)区域协作：地区之间、兵地之间跨区域协作明显增强

目前南北疆跨区域就业的联动机制已初步建立，如昌吉州每年组织缺工企业到南疆地区进行招聘，2010年—2012年3年间组织了9次招聘活动，招聘人员5000多名；还对1万余人进行了岗前技能培训，补贴500余万元；截至2013年，仅南疆三地州就有1万多人在昌吉州辖区内的各大园区和企业就业，月工资在2000～5000元不等，企业还免费提供夫妻公寓、职工宿舍供其居住，*昌吉州与南疆三地州签订劳务框架协议[N].昌吉日报,2014-03-03.且大多数人已在昌吉买房成为了当地市民。在首府乌鲁木齐也有不少南疆人从事着屠宰、民族工艺品及干果批发零售等行业。兵地之间的合作也更加紧密，每年在棉花、番茄、葡萄、瓜果等成熟季节来临之前，四地州紧紧抓住季节性用工时机，及早与兵团各师团联系劳务输出工作，签订季节性采摘劳务合同，组织富余劳动力赴各团场进行短期劳务创收，有效地促进了农牧民增收。

(十)政府领域：由全面铺开、遍地开花转向有重点、有层次

就业作为重大民生问题一直被各级党政领导高度重视。自治区已连续四年狠抓了就业等民生工程，实施了更加积极的就业政策，重点解决“零就业”家庭、未就业的大学毕业生、农村富余劳动力这三类群体的就业问题。2010年底自治区就组织实施了少数民族普通高校毕业生赴对口援疆省市培养计划，开创了解决就业的新思路。2011年，自治区开始实施“春风行动”，组织乌鲁木齐市等地的40余家缺工企业赴南疆三地州开展招聘对接活动，共提供各种岗位1.5万个，与南疆三地州7个县市的44个乡镇签订框架性劳务订单3.3万人，参加的富余劳动力达到了2.4万多人。*2011年新疆维吾尔自治区春风行动活动总结[EB/OL].中国就业网,2011-07-05.三年的“春风行动”帮助和田地区实现了2万人就业。2013年自治区又组织实施“清零”计划，共消除四地州零就业家庭2.11万户，占全区总数的80.5%，新产生的零就业家庭24小时内托底安置就业，动态清零，极为有效地解决了困难群体的就业和生活。*南疆四地州人力资源社会保障情况及建议[R].新疆维吾尔自治区人力资源和社会保障厅，2014-06-05.此外，政府还通过购买公益性岗位、给自主创业家庭提供小额担保贷款或一定数量的启动资金、对富余劳动力提供实用技术和就业技能培训、为贫困大中专生提供免费职业技能培训、安排有偿见习等一系列措施，也大大促进了就业。

三、就业现实误区

(一)经济增长必然与就业增长同步

1979年—2012年的33年里，新疆GDP年均增长10.5%，而就业人员年均增长仅为2.1%；南疆四地州2010年—2012年GDP年均增长14.8%，而就业人员年均增长仅为8.9%。*数据来源：根据《新疆统计年鉴》(1980—2013)相关数据计算整理得出。可见，经济增长与就业出现了明显的不同步。因此，要从根本上解决就业问题，必须全力推进经济发展方式的实质性转变，即从片面追求经济发展的“经济增长优先”模式转向以扩大就业、减少失业为核心的“就业增长优先”模式，只有把就业作为宏观经济调控的独立和优先目标，才能更有力地保障就业增长目标的实现。总之，就业增长目标不仅要依靠经济总量的增长，同时还要通过产业结构的调整和适宜的技术选择战略来实现。

(二)开辟就业渠道就是挖掘“工业岗位”

事实上，一直以来大力开展的以资源和能源开发为主，发展壮大工业经济的做法并不能够从根本上解决贫困地区少数民族人口的就业问题。一是南疆四地州工业化发展不可能提供足够的就业岗位；二是现代化工业生产对劳动力素质的要求比较高，部分富余劳动力目前还无法完全达到；三是在现代化工厂工作不太符合绝大多数少数民族的就业理想。因此，解决少数民族就业问题，设计就业安置模式必须符合少数民族的历史传统和文化特点，必须放弃主要依靠“工业岗位”的思路。

(三)大项目、大企业可解决就业

大企业发展的一个规律是：随着工资、社会保障等成本的上升和技术的进步，相对多的投资会吸收越来越少的劳动力，甚至企业发展到一定程度时还会不断挤出富余的劳动力，其增加就业岗位的能力是有限的。与此相反，中小微企业虽然对GDP或地方财政贡献相对较小，但是它们却能创造出大量的就业机会。有数据显示，目前全区新增的就业主要集中在中小微企业和劳动密集型企业，其就业人数占企业就业总人数的比重已超过94%。因此，“重大轻小”的错误思维将会制约中小微企业的发展壮大，使其吸收就业的能力大大受限。

(四)城市化、城镇化带来农村劳动力转移

城市化发展和农村城镇化可以吸纳、消化大量劳动力，但并非惟一选择。试想如果让南疆四地州庞大的富余农业人口都向城市、城镇转移，不仅困难，而且也不可能。因为城镇劳动力也存在过剩现象，而目前南疆农村富余劳动力中，文盲、半文盲以及小学文化的人口比重较高，很难适应现代企业的各种要求。农村富余劳动力的转移应该首先是农村生产结构的调整和农业生产模式的改变，是劳动力由农业生产领域向其他生产领域的转移，是农业产业化带动下劳动力的自然有序流动，是劳动力从传统农业向现代农业的转移。这种转移应以市场为导向、科技为手段、农村龙头企业为依托、合同契约为纽带，立足当地资源，发挥区域优势，向当地基础产业、支柱产业、主导产业有序地输入劳动力，使劳动力转移离土不离乡。

(五)只能靠政府解决富余劳动力

大中专毕业生就业时过度依赖政策性安置，政府把主要用于解决城镇就业困难人员就业的公益性岗位过多地用于解决大中专毕业生就业。有数据显示，目前仅三地州未就业大中专毕业生通过参加“赴对口援疆省市培养计划”、“三支一扶”计划、村官公益性岗位等项目实现就业达1万余人，占总人数的四成多，高于全区平均水平，这极不利于靠企业解决大中专毕业生就业主渠道导向作用的发挥。特别是它占用了大量的就业专项资金，使职业培训补贴、社会保险补贴等其他扶持就业政策无法落实到位。

(六)就业培训为单一技能培训

虽然南疆四地州以各种技能及常用汉语培训作为培训工作的重点已取得良好成效，但一些地方对培训理解片面，只重视对技能方面的培训而忽略对遵纪守法等知识教育及个人素养方面的培训，而外输劳务质量的好坏将直接影响到新疆人的整体形象。因此，组织劳务外输前必须要把好质量关，否则，既影响新疆农民工的形象，也影响企业生产、管理和当地社会的稳定。此外，还应重视加强输入地风土民情、生活习惯、企业文化等方面的培训，培训后还应进行考核，不合格者不输出。

(七)高等教育可拓宽就业空间

目前高校通才教育模式与社会需求发生偏离，与企业强调在生产一线岗位工作的现实需求相去甚远。在专业设置上也不合理，文科、理科多，工科类少，培养面向生产一线的技术人才的专业少，尤其是地质勘探、煤电、煤化工等自治区需求旺盛的专业更少。少数民族学生所学专业大都集中在哲学、法学、教育学、文学、农学、管理学等文科领域，就业出路十分狭窄。

因此，高等教育改革发展必须要与社会市场需求相切合，要以提高内在质量为根本目的，彻底实现高等教育增长方式的转变。

四、就业的现实瓶颈

对于南疆四地州就业问题，自治区曾多次专门部署并制定特殊政策，各地全力贯彻落实，努力推进，对口支援省市也积极响应，努力承接，但由于自身存在诸多瓶颈制约因素，此项工作仍困难重重，举步维艰。

(一)需求：需就业人口数量庞大

1.城乡富余劳动力较多。2013年末，全疆农村富余劳动力249.2万人，而南疆四地州就达到156.5万人，占到全疆的62.8%。其中，农村有就业需求的占到全疆的60%以上，城镇有就业需求的也达到20万，占全疆的1/3以上。*南疆四地州经济社会发展专题报告[R].新疆维吾尔自治区发展和改革委员会，2014.且未就业人员年龄结构呈现逐步减小的趋势。尤其是以高校毕业生为重点的青年就业群体，虽然他们中未就业的总量占比不大，但其受教育程度较高、年轻，对社会影响面大，如果其长期无法就业的情况传递到基层群众中，不仅会造成教育观念的改变，降低义务教育入学率，还可能成为当前新疆社会和谐稳定的极大隐患。

2.未来需就业人口增势强劲。由于新疆特殊的生育政策，新疆人口自然增长率一直高于全国平均水平，而南疆四地州人口增长更是远高于全疆和全国水平。2012年末，四地州人口自然增长率平均达到13.65‰, 比全疆平均水平(10.84‰)高25.9%，是全国平均水平(4.95‰)的2.8倍、是内蒙古的3.7倍。年人口增长约15万人，特别是喀什、克州分居全疆第1位和第2位。南疆四地州已呈现出人口基数大、生育旺盛期人数多、生育高峰峰值持续时间长等特点，年出生人口已占全疆出生总人口的60%以上。预计未来十年南疆四地州将进入生育高峰期。*南疆四地州经济社会发展专题报告[R].新疆维吾尔自治区发展和改革委员会，2014.

(二)供给：就业岗位开发难度大

1.经济发展落后，就业缺乏产业支撑。首先是经济总量规模小。2013年，GDP总量仅为全疆的16.9%，使得容纳就业的空间十分有限；其次是经济结构不合理导致就业结构不合理(三次产业就业之比为63∶10∶27)，传统农业仍处于主导地位，二、三产业发展严重滞后，工业化水平不足20%，本应作为就业主力军的企业数量少且规模小。四地州共有规模以上工业企业309家，占全疆规模以上工业企业的13.9%，增加值仅占全疆的6.0%。*新疆维吾尔自治区统计局《2014年核算及工业年报资料》。第三产业存在虚高化现象，大都以政、教、科、文、卫等政府主办的公共事业为主，直接参与经济的现代服务业发展滞后，这些都使得就业渠道极为狭窄。此外，2010年四地州城镇化率仅为21.8%，比全疆低21个百分点，仍处于城镇化初级阶段，这也阻碍了农牧民向城镇的转移就业。*南疆四地州经济社会发展专题报告[R].新疆维吾尔自治区发展和改革委员会，2014.

2.地理环境封闭，就业远离区内外市场。南疆四地州是一个相对孤立的封闭区域，与周边国家有高山峡谷相隔，距离经济中心较远，与相邻地州中心城市最近的也在500公里以上；远离全国经济和市场中心，处于国内市场的最末端；外向化程度低，紧邻的周边8国均为发展中国家和欠发达国家，其自身就业形势也不容乐观；加之新疆“7·5”事件和其它暴力恐怖事件对内地用工企业和相关机构均造成了较大的负面影响，因此，致使富余劳动力向区外转移或是国际劳务输出的难度加大。

(三)人口：“三多”问题阻碍就业步伐

1.农村人口多。2012年，南疆四地州农村人口占其总人口的比重达到了80%左右，比全疆平均水平高了23个百分点，占全疆农村人口的比重高达55.7%。其中，喀什位居全疆首位，和田紧随其后居第2位，克州、阿克苏也居前列。*2013年—2014年新疆就业研究报告[R].新疆维吾尔自治区发展和改革委员会，2013-09-10.一直以来农牧民传统的“恋土情结”成为转移就业的首要难题，一些人宁可在家种大田、挣小钱，也不愿走出家门多挣钱。贫困地区，特别是山区边远地区贫困劳动力的思想观念就更为保守，语言不通，不愿外出和担心外出上当受骗的心理比较普遍，对他们开展转移就业培训前的宣传、动员难度很大。

2.贫困人口多。南疆特别是四地州属国家级贫困区，是新疆自然环境条件最为恶劣、经济发展最为落后、全国面积最大的集中连片深度贫困区，是国家新一轮扶贫攻坚的主战场。2013年末，四地州所辖33个县(市)中，21个为国家扶贫开发重点县(市)，占全疆的比重达到81.3%，还有5个为扶贫开发比照县(市)，扶贫对象占全疆的84.8%。特别是三地州贫困发生率高达37.3%，高于全疆平均水平14.9个百分点。其中，喀什贫困人口已占到全疆贫困人口的2/5，是扶贫攻坚的“硬骨头”。*南疆四地州经济社会发展专题报告[R].新疆维吾尔自治区发展和改革委员会，2014.对于贫困农牧民而言，在转移过程中发生的各种费用以及为寻找工作而付出的代价成为他们的沉重负担，是其很难跨越的一道“高门槛”。

3.少数民族人口多。南疆四地州是新疆乃至全国少数民族人口最为集居的地区，其中，90%以上都是少数民族，特别是三地州少数民族人口比重达到94%以上，大多都存在国家通用语言沟通障碍。此外，宗教信仰和传统生活习惯对就业也影响巨大。当地浓厚的宗教氛围和长期形成的民族生活习惯与现代化工业生产要求不相符，对于现代化工业生产的规范性和制度性重视不够，一些工人劳动纪律涣散，存在“领完工资就消失，花完工资又来干”的现象，对企业生产影响较大，造成企业用工困难，甚至影响企业招工培训计划。

(四)人力资源：其素质无法承接产业发展

1.科学文化知识水平低。南疆四地州人口中初中和小学文化程度的劳动力占主体，文盲半文盲比例高。2012年，四地州30岁以下的初高中毕业生约占全疆的69%，大专及以上学历人口占本地受教育人口的比重仅为7.5%，人均受教育年限为7年左右。2013年，高中阶段升学率为73.0%，低于全疆15.7个百分点；普通高中升学率为14.72%，低于全疆13.7个百分点；高级职称比例比全疆低近7个百分点。*新疆维吾尔自治区统计局《2014年人口就业年报资料》。特别是汉语教育基础异常薄弱，国家通用语言普及率很低，青壮年劳动力汉语能力差，不少人连一句汉语也听不懂，外出务工沟通交流难度大，容易使自身及他人产生误解。少数民族专业技术人员汉语水平较低，参加各类培训受到很大限制，致使其专业水平和能力提升缓慢。

2.劳动技能和实用技术缺乏。四地州的主导产业一直是传统农业，大部分农牧民对现代工业生产技术、技能不了解、不掌握，特别是重点群体劳动技能严重短缺，其转移的主渠道仍是到产棉区摘棉花和就近参与富民安居工程就业，没有能力到企业就业。城镇新增就业人员中大部分也为灵活就业，就业转失业频繁。目前新一轮对口援疆工作深入推进，四地州作为援助重点，各类基础设施建设项目和产业投资项目大量集中开工建设，在本地很难找到足够的建筑工人、产业工人以及专业技术管理人员。一些采用了新技术、新工艺、新设备和现代化工业生产流程的落地企业部分已经开始投产运行，但由于本地应聘的工人文化知识和操作技术无法达到用人单位的要求，造成新设备无法运转，企业不能正常生产经营。

3.就业观念意识和行为亟待转变。目前，在一些地方还缺乏积极就业的社会氛围：满足现状的传统思维与生活方式对个人就业影响较大，通过自身努力改善贫困生存状态的诉求不强，认为拿低保强于谋生就业；一些农村青壮年不愿意放弃世代相传的生产生活方式而去接受产业工人的职业纪律和严格管理。女性外出务工受到非议；还有相当高校毕业生认为就业就是到国家机关、事业单位、国有企业这些“公”字号单位工作，其他的都不叫就业，感觉只有端国家“铁饭碗”才有面子。虽然产业发展能够带来就业机会，但并不能完全缓解就业矛盾，政府职能部门如果不做好就业观念意识引导工作以及相应的就业能力储备，则很可能会成为又一个引进外来务工人员的窗口，而有违投资兴业的初衷。

(五)就业培训：简单粗放式特征明显

1.培训覆盖面不够广。南疆四地州财力状况捉襟见肘，2012年，人均公共财政预算收入仅达到全区平均水平的1/3，地方财政自给率仅为18.3%，低于全疆15.2个百分点，特别是一般公益性岗位数量过大，已占全疆的40.3%，其占用就业专项资金比重大，使得职业培训补贴、职业介绍、职业技能鉴定补贴、社会保险补贴等其他扶持就业的政策不能落实到位，所必需的培训设备设施投入严重不足，培训机构师资力量匮乏，针对农村劳动力的实用技术、技能培训覆盖率不高，目前三地州培训能力仅为全疆的30%左右。*南疆四地州经济社会发展专题报告[R].新疆维吾尔自治区发展和改革委员会，2014.再者，由于贫困劳动力大多生活在边远山区，而技能培训一般都安排在县或县以上的学校或基地进行，致使组织培训的难度和成本都比较大，也导致了一部分农牧民外出就业前基本上没有参加过专业性的技能培训。此外，“认识偏差”也束缚了农牧民参加培训的脚步。目前大多数农民工采用“候鸟式”两栖的就业和生活方式，且由于他们外出务工转入的非农产业大都是农产品粗加工、餐饮业、建筑业、服装、家政等技术含量不高的劳动密集型行业，使得他们认为没有必要花更多金钱、时间和精力去接受培训。

2.培训内容缺乏针对性。虽然近两年自治区大力推广订单、定向、定岗以及紧缺职业(工种)培训，但一些地方在具体实施中走了样。有的培训内容单调枯燥，偏重理论传授，没有实际操作；有的与自身工作关系不大，不实用；有的内容较深或是讲得太快，听不懂，没有做到根据学员的接受能力而有步骤地授课；有的培训知识面窄，使受训的人对现代工业生产技术技能缺乏足够的认识；还有的培训如“蜻蜓点水”，只是对受训者进行一个短期的入门级培训，并没有使他们从中掌握实实在在的技能，出去后因不具备工作能力而无法就业，致使培训“只见数字不见人”，培训效果不明显。

3.专业设置与需求脱节。目前南疆职业高中和技术学校仍由教育部门按照普通高中来考核管理，安排了较多的数理化等理论课，技能实训课程不足，且主要以供大于求的服务业专业的初级人才为主，而缺乏对日益发展的现代化大工业、制造业所急需专业技术的培训。

4.培训机制缺乏联动性。目前培训机构与人才市场、劳务市场、技术市场没有形成科学有效的供求信息反馈关系，许多培训机构开展职业培训时没有与就业服务机构充分合作，只管培训不管就业，形成培训和就业“两张皮”，受训者参加培训后没能找到工作岗位，大大降低了参加培训的积极性。

(六)就业服务：无法满足社会实际需求

1.公共就业服务机构不足。公共就业服务机构数量不足、结构单一，用于富余劳动力流转的配套设施建设和网络建设的资金严重不足。

2.公共就业服务水平不足。服务能力和服务水平低，劳动力市场信息传递功能不健全，各种市场劳务信息的搜集、整理、发布覆盖面窄，时效性差，中间环节多，缺乏系统性、广泛性、权威性和政策性，导致不少群众盲目出门，走了弯路。

3.服务人员能力有限。服务人员工作能力和责任心亟待加强，目前约有四成左右需要培训的人获取培训信息的渠道来自于社区，部分工作人员对非常好的就业政策吃不透、不熟悉，使好政策的知晓度大打折扣，政策红利无法惠及百姓。

4.中介组织不成熟。中介组织偏少，外出务工服务的信息反馈、中介服务和跟踪管理等基础工作均很薄弱，一些农村富余劳动力转移还属自发性行为，仍停留在“亲帮亲、邻帮邻”的层面上。

(七)体制机制：跟不上转移就业的需要

目前现行的户籍、土地、社会保障等方面的体制、机制等已跟不上发展的需要。城乡二元结构下的户籍制度人为地造成许多人虽有固定的职业和住所，却难以真正在城镇安家落户，不得不又回流到农村；带有福利性质的土地制度及其有偿流转机制不健全，使得农民不愿意彻底放弃土地，以致成为城乡两栖、流动就业的兼职农民“农忙时回家种田，农闲时登门求职”，使企业无法对短期工实施考勤、绩效等管理，产品质量也不能控制，严重影响了企业的正常生产经营；企业的相关社会保险不健全，土地仍然是农村劳动力的重要失业保障和养老保险，这大大影响了农村劳动力转移的稳定性。此外，进城务工的农村劳动力在子女就学、工种选择等方面不便或受到一些歧视性政策的限制也制约了农牧民的转移就业。

(八)不确定性因素：存在不利的负面影响

新疆是少数民族聚居的边疆地区，南疆四地州青壮年劳动力因受汉语水平的限制，使得外出务工人员的沟通交流存在很大困难。“7·5事件”后，特别是昆明“3·01事件”后，部分内地企业对吸纳新疆籍务工人员持谨慎态度，这使得南疆富余劳动力内地转移“袋口”趋紧。尤其是南疆四地州处在反恐维稳的最前沿，维稳形势复杂尖锐，社会治安问题较为敏感，一有风吹草动，容易引发少数人的恐慌心理，无形中会对四地州经济社会发展产生负面影响，也不利于大中专高校毕业生的内地就业及富余劳动力向疆外转移。

五、就业的现实机遇

尽管南疆地区就业还困难重重，但放眼区外，国内外大环境纷纷利好，而自治区大力弘扬新疆精神，全力打造新疆速度，努力彰显新疆效率，在科学发展、民生优先、就业先行的征程上已迈出坚实步伐，解决南疆四地州就业难题面临难得的历史性机遇。

(一)外部：经济、政策环境不断趋好

1.国际形势进一步向好。近期世界经济呈现恢复性增长，经济全球化不断深入，区域经济一体化进程加快。2013年习近平主席在访问中亚四国时提出共同建设“丝绸之路经济带”的战略构想，赢得各国的一致赞同和响应。“丝绸之路经济带”，纵贯亚欧大陆18个国家，覆盖人口约30亿，是世界上经济规模最大、最具有发展潜力的经济大走廊。新疆作为中国与亚欧合作的承接地和聚合点，与周边邻国共同建设“经济带”，将为自身迎来千载难逢的大建设、大开放、大发展的历史机遇，新疆必将成为“丝绸之路经济带”的核心区、主力军和排头兵。

2.国家的支持力度不断加大。我国经济社会发展长期向好的趋势仍将延续，促改革、调结构、重质量、抓民生已成为经济社会发展的主旋律。中央新疆工作座谈会及19个省市对口援疆工作的不断深入更是体现了国家举全国之力在政策、资金、项目、人才等各方面全方位加大对新疆的支持力度，政策之多、力度之大、覆盖之广都将前所未有。2013年，国家更是把南疆就业问题提到了一个空前的高度。全国政协主席俞正声在新疆调研时指出，就业是南疆经济发展的第一要务，要解决南疆就业问题，必须要认真研究新疆劳动密集型产业的发展问题。国家人社部来疆调研时，首先前往南疆专题调研就业问题，并初步提出了通过产业来带动就业的“南疆促进就业计划”。第四次全国对口援疆工作会议强调：援疆工作要突出重点，首先通过实施就业优先战略，不断拓宽新疆特别是南疆地区少数民族群众的就业渠道；再者还要坚定不移地把教育搞上去，通过支持双语教育和职业教育、加强和改进思想政治工作，不断提高各族群众的科学文化素质和就业创业能力。习近平总书记更是专门对新疆工作作出重大战略部署：“新疆工作的着眼点和着力点就是社会稳定和长治久安，这在新疆是第一位的，要更加重视解决南疆问题，上升到国家层面、单独施策，给予特殊政策”。对口援疆前三年重在“安居”，现在重在“乐业”。中央将促进就业列为当前援疆首位，切中了要害。这为新疆特别是南疆四地州就业等重大民生问题的解决奠定了坚实的基础，创造了极为有利的外部环境。

(二)内部：经济政策红利凸显

1.区内良性发展氛围浓厚。从2010年起，自治区已连续实施五个民生建设年，特别是更加注重了区域经济发展的协调性，把南疆的发展放在了更为重要的政治战略高度专门施策，决定从2014年起不再对南疆三地州考核地区生产总值，引导其把工作重点放在促进就业、改善民生上。这将有利于形成解决就业问题的长效机制。近期中央和自治区明确提出要大力发展劳动密集型产业，自治区由此启动了“深化改革创新，聚力长治久安”系列活动，对南疆“短平快”项目进行了专门安排部署，围绕“发展纺织服装产业促进百万人就业”战略目标，重点支持纺织服装产业发展，特别是支持南疆地区发展符合当地特点、有一定基础、稍加扶持就能增加就业的“短平快”项目，已决定在2年内投入8.88亿元，在喀什、和田和克州扶持10个重点产业的195个项目，此举将实现10万人就业。*新疆“短平快”项目推动贫困地区就业[EB/OL].中央人民政府网站,2014-02-09.破解南疆就业难题已具备了良好的区内环境和氛围。

2.南疆独享诸多政策红利。国家和自治区对南疆四地州发展重视程度空前，各种政策利好不断：自治区新党发2010年18号文、新政办发2011年194号文曾明确规定，在政府投资重大建设项目和国有企业新招用人员中大中专毕业生不得低于30%，中央驻疆企业新招用员工新疆当地劳动力比例不得低于70%，并重点向大中专毕业生特别是少数民族毕业生倾斜，计划在新疆招用人员46000余人，自治区还对企业吸纳当地劳动者就业给予50%的养老保险补贴等；近期新一轮对口援疆工作又给南疆四地州注入强大发展动力，各种差别化产业政策为其招商引资和承接东中部产业转移提供保障；四地州作为新阶段扶贫攻坚的主战场，国家已明确在资金、项目、政策等方面加大倾斜力度，正逐步形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫“四位一体”的大扶贫新格局；喀什国家级特殊经济开发区的建立，将使其“五口通八国，一路连欧亚”得天独厚的区位优势充分发挥，其承接国家产业转移的功能也会显现，必将辐射带动南疆四地州实现超常规发展；中央及自治区财政支持教育的力度加大，在对南疆三地州中职学生实施“三免一补”基础上，又支持南疆三地州在全区率先实现高中阶段免费教育。目前南疆正迎来大开发、大开放、大发展的新时期。

六、就业的现实路径

民生连着民心，就业是民生改善的核心，没有“饭碗”就没有稳定。南疆四地州就业问题不仅事关“稳疆兴疆、富民固边”战略的实施，还关系到全面建成小康社会的实现。就业问题是一项复杂的系统工程，必须抓住主要矛盾，盯住关键环节，方能起到事半功倍之成效。

(一)就业岗位：广泛开辟

要就业就要有产业。要坚持把促进南疆四地州特别是少数民族大中专毕业生和“两后生”、农村富余劳动力三大重点群体的就业放在更加突出的位置，多管齐下，广辟就业途径和门路，推动就业再就业工作向宽领域、深层次发展。

1.打造现代高效特色农业促就业。现代农牧业是吸纳季节性用工的主渠道之一。和田地区年45万人次的农村富余劳动力转移主要是季节性用工。因此，要用好援疆机遇，在北京、浙江等地的帮助下积极发展以粮食、棉花、畜牧、林果、药材产业为主的特色农业和现代农业，突出集中连片发展，提高土地利用效率，力推高效节水农业、设施农业、外向型农业发展，加快农业产业化发展步伐，政策支持鼓励企业在贫困区建立优质特色农产品基地，优先安置富余劳动力就地就近转移就业，以农牧业现代化破解就业难题。

2.大力发展劳动密集型产业促就业。南疆四地州要依托对口援疆省市把产业基础强、配套条件好、延伸链条长、吸纳就业多、入职门槛低的劳动密集型产业作为扩大就业的重要载体和平台，在纺织服装业、农副产品加工业、特色民族工业等方面做足文章。可依托棉花资源优势和现有产业基础，以喀什为中心，以喀什中亚南亚工业园及各县市工业园区为载体，积极承接浙江、广东、山东等地纺织产业转移，大力发展面向周边国家市场的棉纺精深加工，逐步形成纺纱、针织、织布、印染、服装等为一体的棉纺织产业链，努力向国家及自治区提出的“发展纺织工业实现百万人就业”战略目标奋进。同时，还要紧紧抓住国家加强新疆公路、铁路、水利、机场等基础设施建设，推进石油石化、煤电煤化工、机电制造、房产开发等重点行业的用工需求，主动出击，积极对接，并加强组织和引导，切实鼓励疆内外企业招用本地毕业生及农民工，以缓解就业压力。与此同时，还要立足有发展优势的特色林果等农副产品加工业、民族特色清真食品工业、民族特色手工业、维吾尔医药产业等，深入挖掘各种“短平快”项目，以新型工业化化解就业难题。

3.打造特色现代服务业开放区促就业。充分利用四地州独特的地缘优势，依托口岸和对外综合交通运输网络，以推进中吉乌、中巴铁路建设为契机，以喀什国家级经济开发区为平台，加快建设面向周边国家的商贸物流基地和国际物流大通道，由此带动更多富余劳动力就业；大力发展综合性服务业，重点发展就业指南、养老托幼、家政服务、医疗保健、社区服务、文体娱乐、物业管理等便民利民服务机构，创造更多的就业岗位；进一步落实新疆特色餐饮业发展的各项优惠措施，以馕为突破口，支持餐饮企业走出新疆。同时结合民族大型节庆活动，积极筹办美食节，努力打造民族特色清真餐饮品牌，真正切合南疆实际创造出更多少数民族就业机会；利用四地州丰富独特的自然景观和文化旅游资源，借助丝路文化世界品牌优势，依托喀什国家级历史文化名城和中国优秀旅游城市地位，挖掘整合各地特色旅游资源，重点打造具有国际影响力的丝路南道文化旅游长廊，再现古丝绸之路辉煌，以此带动地方经济发展，促进更多人就业。

4.鼎力支持中小微企业发展促就业。中小微企业是市场经济中最活跃的细胞，它对于吸纳农村富余劳动力、“两后生”及中职中专人口就业发挥着重要作用。因此要为其创造良好的产业发展环境，出台真正有“含金量”的扶持计划，切实帮助中小微企业解决生产经营中遭遇的融资难、产品销售和外运难、政府审批效率低等问题，真正落实好税收减免、社会保险补贴、职业培训补贴、创业扶持等优惠政策，减轻企业负担，保障企业利益，推动企业快速良性发展，不断提高其稳定吸纳就业的能力。

(二)职业培训：构建体系重技能

1.重职业技能，提高培训的实用性。目前上海、山东、天津等援疆省市均已将职业培训列为重点项目，并采取当地培训和赴支援地培训相结合的形式进行。浙江在提出就业优先、产业带动、职业教育支撑三维一体促进就业的思路中也把职业教育列为重点，并选派教师到浙江受训，以解决目前南疆地区职业教师匮乏的难题。作为受援地要立足培育新型农民和后备产业大军目标，借援疆之力重点开展煤电煤化工相关技能、电焊、电工、农机维修、烹饪、建筑、餐饮服务等各类实用技能培训，使其至少掌握1至2门实用技术，并颁发“技术职称”，为农牧民顺利进厂务工打下坚实的基础。

2.重南北疆对接， 加大培训针对性。 定期不定期地组织北疆地区的用工企业与南疆输出劳动力的地区开展对接活动，在“招工难”和“就业难”之间架起沟通的桥梁，有目的地培训富余劳动力，让他们转变为有一技之长的并且是企业所需的产业工人，不仅满足企业招工的需求，更能增加其务工收入，实现双赢。

3.健全监管机制，提高培训有效性。要加强对职业培训机构的监督、管理，落实培训事前、事中、事后全过程监管。在开展培训之前，要进行详细的摸底和调查，特别是未就业高校毕业生和“两后生”，重点锁定经技能培训后能够到第二、第三产业等企业实现就业的人群。优先开展有企业用工需求的订单、定向、定岗技能培训，制定切实可行的培训计划和实施方案，并保证培训补贴资金落实到位，坚决杜绝拖欠培训补贴。在培训过程中，突出培训的针对性，最终达到技能提升和有效就业的无缝对接。为防止培训工作流于形式走过场，可采取签到、不定期现场检查、电话抽查等形式来保证到课率和培训效果。同时，还要注重加强择业观的思想教育，使其逐渐走出择业的误区。

4.重实训基地建设，提高从业的实践性。面对绝大多数职业院校没有实训基地、学生动手能力差的现实，国家及自治区要加大投入力度，在全区建设地州级和县(市)级职业技能培训实训基地，也可挑选合适的生产企业建立实习基地，期间给学生发放实习补助，补助金额不低于当地最低工资水平，所需资金由政府财政按每年实习人数拨付给学校，由学校直接发放给学生，使企业能够主动为学生实习提供方便。

(三)就业条件：国家通用语言的普及

1.切实保障资金的落实。积极争取国家贫困地区义务教育工程，扶贫资金向教育倾斜。自治区财政可安排专款投入四地州贫困地区的基础教育并使资金严格落实到位，各级政府也要多渠道筹集教育经费，以保证贫困地区汉语教师工资发放和正常教学需要。

2.认真抓好汉语教师队伍建设。要加大四地州大中专院校扶贫力度，给他们专项任务下派汉语老师，开设汉语专业，培训汉语教师，尽快解决汉语师资力量薄弱问题。自治区还可指定乌鲁木齐、石河子等北疆、东疆教育水平相对高的地区，以及石油基地的小学、中学免费包教包学一定数量的南疆学生，然后将这些学生输送到中专学校实施对口支援式教学，以培养较高素质的汉语师资力量。

3.调整课程设置，增加汉语教学时间。日常生活汉语会话作为农牧民出门务工的“拐杖”至关重要，因此，少数民族学生一入学应强化会话教育，可先实施l～2年的会话教育，然后再施行双语教学。在双语教学中，增加汉语课时，或尽量用汉语授课。有条件的地区还可以组织学前汉语会话教育。教材要配套，教学内容要符合区情。在培训时要区别不同对象、分门别类进行。

4.制定奖励措施鼓励汉语教学。可把地区开展双语教育情况的好坏作为乡镇领导和学校领导的政绩指标之一，对抓双语教育工作成绩突出的乡镇领导和学校领导，教学成绩突出的教师和品学兼优的学生实行奖励；录取干部、提拔干部都把汉语水平作为必备条件，形成全社会重视双语教育、人人懂双语的良好氛围。

(四)就业服务：构建机构平台体系

大力加强就业服务设施建设，形成覆盖城乡、功能齐全、布局合理、方便可及的就业服务网络，建立健全含盖城乡、面向全体劳动者的公共就业服务体系，为劳动者提供免费就业信息、咨询信息、职业指导和职业介绍等服务。大力组织开展“县乡招聘会”、“园区招聘会”、“送岗位下乡”、“创业项目推荐”、“创业培训指导专场”等丰富多彩的专项活动，把岗位信息、培训项目、扶持政策直接送村进户、到人，真正实现有效对接。要加强对重点群体的专项服务，把贫困县、贫困乡、贫困村、城乡长期失业人员作为帮扶重点，使他们能及时获得有针对性的就业服务。特别是可结合“靓丽工程”活动，在南疆四地州举办以编织、刺绣为主的妇女短期技能培训班和创业指导班，帮助妇女走出家门，脱贫致富。此外，要加快户籍制度、社会保障制度改革，进一步完善农民工子女就学、职业技能教育等政策，使他们到企业工作感到舒心，能招得来、留得住，在城市落地生根。同时，还要为农民工建立起有效的意见表达机制和权益维护机制。

(五)就业主体：培育少数民族产业工人阶层

南疆地区少数民族群众绝大多数仍从事着传统的农牧业生产活动。如果不把少数民族劳动力特别是青壮年劳动力吸引到新型工业化建设中，在就业结构、收入分配方面就有可能出现少数民族与汉族之间的群体性差别，不利于少数民族向现代社会的转型。因此，加快培育少数民族产业工人阶层就显得极为紧迫而重要。当前新疆正需要大量的管理人员和产业工人，而近年来在中央和援疆省市的支持带动下，四地州已培育了一批有市场开拓意识和经营管理能力的本土企业家及中小企业经营管理人员，广大乡镇、农村拥有许多具有缝纫、刺绣、织毯技能的妇女，制作土陶、民族乐器、清真食品的工匠，稍加专业培训就能成为产业工人。需要强调的是，产业工人队伍的一个重要特征是有组织、守纪律。要帮助他们牢固树立起现代价值观念、效率观念、纪律观念，把其培养成有纪律、有知识、有技能的产业工人后备军。可借鉴南疆地区一些企业好的做法，用“洋制度”加“土办法”来造就产业工人，即用灵活的薪酬制度稳定员工，如可把按月领薪变为按周领薪，设置全勤奖、工龄工资等；培养选拔会双语、能力强的少数民族员工纳入管理层，实施管理层本土化，使他们在掌握员工思想动态、及时处理员工矛盾等方面发挥独特作用；为避免员工因“同酬不同工”心存不满或辞职不干现象的发生，将工序相邻的岗位设置为“夫妻岗、兄弟岗、姐妹岗”等，打包承包，以亲情“润滑”工作关系，化解矛盾，稳定队伍。此外，还可用真心加爱心的“柔性”现代企业文化增加员工归属感、凝聚力，以和谐团队。

(六)就业观念：更新和改变

富裕农民必须转移农民，转移农民必须转变其思想观念。目前可以借助第二批群众路线教育实践活动及自治区开展的“三民”活动，让干部们深入到农户家中，“面对面”宣传自治区各项就业优惠政策，帮助他们算经济账，启发他们走出家门改变自己的命运；还可采取专程把外地用人单位和外出务工人员请来，在各乡村作巡回演讲，组织务工者家人到内地吸纳企业参观、旅游等方式消除大家的疑虑，使他们放下“坎头曼”走向外面的世界；可发挥广播、电视、报纸等新闻媒体作用，大张旗鼓地宣传“劳务之星”、“劳务状元”等，对真实情况和典型事例进行系列跟踪报道，以扩大宣传效果；政府可通过在高校组织少数民族精英人士及就业创业典型事迹报告会等形式加强对大学生就业观念的舆论引导，落实各项鼓励就业和自主创业的优惠政策措施，在全社会积极营造到基层、到中小企业、到民营单位就业的良好氛围。

(七)就业保障：计划生育基本国策的落实

目前落实计划生育政策，努力减少劳动力供给是化解就业矛盾的一个关键环节。要进一步加大计划生育利益导向政策力度，尽快采取更加强有力的奖惩措施，把人口过快增长的势头压下去。可依靠国家制定和落实更为积极的人口增长控制政策，诸如通过实行提高“少生快富工程”奖励标准、农村计划生育特殊奖励补贴标准、建立完善农村医疗保障和服务体系、健全乡镇老年生活保障服务体系等系统性政策，改变当地传统生育观念，以达到人口增长速度放缓的目的。

[1]王嵩阳.新疆跨越式发展中的少数民族就业问题研究[D].北京：中央民族大学，2013.

[2]李俊英.破解边疆少数民族地区就业难题的思考与路径——以新疆为例[J].经济研究参考，2013，(5)：27～32.

[3]李艳，贾娟琪.新疆南疆三地州就业形势影响因素分析——基于经济发展和人口变动的视角[J].新疆农垦经济，2103，(12)：66～70.

[4]蒋霞.新疆南疆地区少数民族高校毕业生就业问题的思考[J].赤子(中旬)，2014，(2)：54.

(责任编辑：汪爱琴)

On Employment in Southern Xinjiang

Wang Zhongshan, Chen Hong, Sun Shuping

(Bureau of Statistics of Xinjiang Uygur Autonomous Region, Urumqi 830002, China)

Over the years, the employment problems in Southern Xinjiang, the focus of the national and autonomous region’s party leaders’attention, has been highly valued. The employment of Southern Xinjiang experienced such four stages as a slow start, rapid development, the curves and the unprecedented development. By reviewing the tortuous course of employment for more than a decade, it is found there are ten trends in the fields like the employment quality, employment channels, employment subject, employment space, nature of employment, employment service, employment concepts, output form, regional coordination and government work. At the same time, however, there are also misunderstandings like economic growth and employment growth being inevitably synchronized; opening up employment channels being mining industrial jobs; big business and big project being able to bring jobs; solving the surplus labor employment only relying on the government, and so on. In addition, there are eight practical barriers such as large employment population and exploitation of opportunities for jobs being difficult, and so forth. To this end, the paper suggests that it be great necessity to seize the reality facing the employment opportunity to solve employment problem from such aspects as the channels of employment, vocational training, employment conditions, employment service, employment subject, employment concept and job security.

Regions in Southern Xinjiang; Employment History; Employment Trends; Employment Misunderstanding; Employment Bottleneck; Employment Path

2014-11-20

国家自然科学基金项目“新疆益贫式增长测度及影响因素研究”(71363050)；教育部人文社会科学规划基金项目“对口援助与新疆民族集聚地区跨越式发展目标协同性研究”(13YJA790158)；新疆维吾尔自治区统计局2014年度重点课题

王忠山(1958-)，男，高级统计师，研究方向：宏观经济；陈虹(1966-)，女，统计师，研究方向：宏观经济；孙淑萍(1967-)，女，高级统计师，研究方向：宏观经济。

F241.4

A

1007-8576(2015)01-0033-14