水环境治理 “河长制”的悖论及其化解

王 勇

一、引言

自2013年2月温州商人金曾敏先生有感于家乡河道污染严重，愤而悬赏二十万邀请当地环保局长下河游泳以来，媒体上 “请环保局长下河游泳”的呼声就不绝于耳。〔1〕2013年2月16日，浙江省杭州毛源昌眼镜有限公司董事长金增敏在微博上爆料称，浙江省温州市瑞安仙降街道一河流工业污染严重，如果环保局长敢在河里游泳20分钟他就拿出20万。该微博引发广泛关注和评论，一时间诸多网友纷纷悬赏当地环保局长下河游泳。其实，此种巨额悬赏 “醉翁之意不在酒”，其表达的是公众对当地生态环境，尤其是河道水环境状况恶化的不满，以及期望引起政府和社会各界关注，共同投入到水环境改善的努力之中。痛定思痛，浙江省委省政府以雷霆万钧之势作出了全面实施 “河长制”，进一步加强水环境综合治理的决定。通常认为，“河长制”最早是2007年由江苏省无锡市在应对太湖蓝藻爆发时推出的，此后逐渐为全国各地所采纳。它本质上是 “地方人民政府对辖区内水环境质量负责的具体形式”，〔2〕王灿发：《地方人民政府对辖区内水环境质量负责的具体形式—— “河长制”的法律解读》，载 《环境保护》2009年第5A期。核心机制是目标责任制，〔3〕夏雨：《多元行政任务下的目标考核制——以当前环境治理为反思样本》，载 《当代法学》2011年第5期。基本思路是 “由各级党政主要负责人分级担任各自辖区内河流的河长，在水污染防治规划指导下通过目标分解、分级传递进行水环境治理，并通过严格的评价考核机制予以奖惩”。〔4〕何琴：《“河长制”的环境法思考》，载 《行政与法》2011年第8期。从实施情况来看，由于具有任务具体化、责任明确化和考核刚性化等特点，该制度一经诞生就显示出一定的优越性，被认为是破解当前我国水环境治理困局的一种制度创新。然而，作为一种没有经过充分理论论证和实践检验的新生制度，“河长制”在发挥巨大作用的同时由于制度本身的不完善也不可避免地存在各种各样的问题。笔者拟结合浙江省近期实施 “河长制”的具体实践，对该制度存在的内在矛盾和问题进行分析，并尝试提出平衡这些矛盾，破解这些问题，完善这一制度的措施与对策。

二、“河长制”实施过程中面临的问题分析

（一）法治与人治

水环境治理是一项社会系统工程，需要从全局出发，统筹经济、社会发展各领域，综合考量污染治理、经济转型、民生诉求等多方面因素，既要依靠政府的宏观调控，更要充分发挥市场的自发调节作用，在全社会形成有利于水环境治理资源优化配置、合理使用、严格保护的体制机制。然而，作为依法治水的主要机制—— “河长制”从其产生、推动、实施各方面都或多或少地打上了人治的烙印：首先，该制度的产生是在各地民众纷纷 “邀请环保局长下河游泳”的舆论压力下作出的被动应对，是各级地方政府面对汹涌民意，以 “重整山河的雄心”和 “壮士断腕的决心”〔5〕夏宝龙：《以 “五水共治”的实际成效取信于民》，载 《人民日报》2014年1月22日。在短时间内仓促祭出的大旗，其中地方领导人长官意志和个人威信的因素起了很大的作用。其次，各地在该制度推动过程中，纷纷建立河长治办公室及治水作战指挥室，绘制 “作战图 （表）”，固然彰显了动员组织效用，但也暴露了各级地方政府及其职能部门的 “运动战”心理和制度施行的短期效应隐患。再次，各地在具体实施该制度的过程中大多注重于立项目、上工程，倾向于以 “简单粗暴”的方式收到立竿见影的效果，而忽视从长远和大局的角度研究和创新长效治理工作方式方法。复次，该制度为贯彻地方政府对环境质量负责的基本原则而人为地将治理水环境的各项职权集中于各地方主要领导手中，既破坏了各职能部门原有的机制和结构，又加重领导负担，虽可开出猛药，收一时之效，但长期来看却是不可持续的，难保药力过后不反弹。正因如此，“河长制”自诞生伊始就受到很多学者的诟病，如王灿发教授明确指出该制 “在本质上仍属于人治，而不是法治”。〔6〕同前引 〔2〕。而人治存在着决策的随意性和行为后果的不确定性。〔7〕朱卫彬：《“河长制”在水环境治理中的效用探析》，载 《江苏水利》2013年第10期。过于依赖人治，把水环境治理成效寄托于担任 “河长”的各级地方政府领导的重视程度、其可掌控行政资源的大小及监督问责力度，则必然导致各地治水绩效的不平衡和治水力度的不稳定。

（二）集权与民主

水环境治理在我国目前的行政组织设计上涉及环保、水利、国土资源、农业、林业、海洋渔业、建设、城管、发改、经信、公安、财政、交通运输、海事等多个部门职责。在科层制下，各部门往往从部门本位出发，各自为政，画地为牢，造成多龙治水，群龙无首，有限的治水资源得不到有效的整合，各负其责最后却无人负责，甚至相互掣肘、互相推诿，以致行政效率低下，治水效果不佳。“河长制”之所以能在治水困局中突围而出，独领风骚，很大程度上即在于其打破了以往那种专业而分散的权力架构，通过 “河长”这一枢纽角色使各级政府作为属地河道长效管理的第一责任单位的法律制度得以真正落实。在该制度下，地方各级党政一把手亲自抓、负总责，纵向从省委书记、省长开始，到市委书记、市长，区委书记、区长，镇党委书记、镇长，以至村支部书记、村委主任；横向从党委政府开始，环保、水利、城管等各部门都各有分工、各负使命，最大程度整合了各级党委政府的力量，使治水网络密而不漏，任何一个环节上都有部门、有专人负责。〔8〕刘晓星、陈乐：《“河长制”：破解中国水污染治理困局》，载 《环境保护》2009年第5期。更为重要的是，在政府主导之下，通过政府的充分动员，调动企业、居民等社会主体参与治水的积极性与主动性，进一步整合全社会资源投入水环境综合治理之中。从部分推行河长制的地方政府的相关规定来看，各级河长的职责在于负责牵头组织包干河道水质和污染源现状调查、制定水环境治理实施方案、推动落实重点工程项目、协调解决重点难点问题，做好督促检查等。各级地方政府还通过 “河长制”办公室等专责机构，负责拟订管理制度和考核办法、监督各项任务的落实、组织实施考核等工作。客观地讲，这些规定是较为理性的，对 “河长”及相应机构的定位也是较为合理的。但是，知易行难，很多方案设计在实际操作中是很难实施的，权力和资源不集中则不足以成事；过于集中又容易造成权力滥用、资源浪费和权钱交易，在收放之间、松紧之际，这个度是很难把握的。即便能够把 “权力关进制度的笼子”，使集中的治水权循规蹈矩地服务于治水事业，治水资源全部用到治水工程，集中也难以克服长官意志、盲目决策的隐患，这种把宝全部押在 “河长”一人身上的做法无论如何都是一次巨大的冒险。良好的水环境本是公共产品，水环境治理本是社会公共事业，它离不开广大社会公众的参与和担当。在当今民主法治社会，我们既不能要求政府做全能警察，更不能放任其成为寡头独夫。民主决策、科学决策才是明智的选择。“河长制”需要通过集权充分调动政府和社会资源，动员社会公众广泛参与，但集权本身的特点与缺陷又容易使之背离民主决策和民意基础。一言以蔽之，“河长制”可成于集权，然亦可败于集权。

（三）临时与长治

如前所述，“河长制”是地方政府为了应对大规模爆发的水污染问题而采取的应急措施，与政府其他的紧急任务、重点工程、重大项目习惯于成立各种名目繁多的 “办公室”、“领导小组”、“指挥部”一样，“河长制”的推行也并未摆脱这一窠臼。《浙江省 “河长制”实施方案》不仅明确了省一级成立 “河长制”办公室，而且要求各市、县 （市、区）要建立相应的工作协调机制，成立办公室，负责本行政区域内 “河长制”实施工作。从各地实践来看，大多根据省委省政府的指示和要求，成立了工作领导小组及其办事机构 （办公室），领导小组通常由地方政府一把手担任组长，成员则由党委和政府领导班子中副职领导和分管环保、水利、建设、城管、农林等相关职能部门负责人充任，办公室通常从这些与治水职责密切相关的核心职能部门抽调专人组成。毋庸置疑，这类临时协调机构具有自身的优势：首先，它不增加人员编制，基本不增加办公经费，最大限度地节约了行政成本；其次，它是一种 “权力高密度集合的政治结构”，〔9〕甘慧珊：《作为应急协调机构的领导小组：运行现状与内在逻辑》，载 《特区经济》2012年第11期。能够在最短的时间内整合资源，果断决策，且可以加强各部门之间的信息沟通和工作协作，使决策得以迅速实施。然而，任何事物都有两面性，临时协调机构也是把双刃剑，它的利刃在切中治水要害、遏制水污染的同时，也可能给治水事业的长期发展带来自伤。因为水环境治理是一项长期的系统工程，需要的不仅是能够迅速减轻表面症状、遏制病毒蔓延势头的猛药，更是能够长期调理、彻底治愈的良药。已有学者对 “河长制”提出批评，认为其本身及其赖以实施的临时协调机构体现得更多的是应急之举、应付之举、应景之举，而长非久之计、治本之策，是很难带来稳定的、全面的、长期的环保效果的。〔10〕肖显静：《河长制：一个有效而非长效的制度设置》，载 《环境教育》2009年第5期。其原因在于，公共资源是有限的，对一项公共事务投入过多的资源，必然要求减少对其他领域的投入。水环境综合治理只是地方政府承担的众多责任中的一项和众多的 “一票否决”中的一种，如果没有长效机制，在运动式治理过后，难保地方政府及各职能部门不松懈，甚至重新回到唯GDP论英雄的旧途，把环境目标责任制架空。

（四）统一与多元

水环境综合治理是一项复杂的系统工程，“河长制”的成功很大程度上得益于其通过各级地方政府及其主要领导齐抓总管，自上而下地强势推动，层层推进，条条落实，责任到人，严格考核，严厉追责。所以，我们目之所及都是一连串的 “办公室”、“领导小组”、“指挥部”和“任务书”、“目标责任书”、“军令状”。从积极的方面看，这样的刚性有利于保证 “河长制”推行的硬度，有利于上下一盘棋统筹规划，左右比学赶帮超良性竞争，避免各级政府及其公务人员在水环境综合治理上的懈怠；从消极的方面看，则可能会抑制各治水主体主观能动性的发挥，形成千人一面、千篇一律甚至是死水一潭的工作局面。易言之，“河长制”在避免了地方政府可能存在的执行怠惰的同时又悄然地造成了另一种怠惰—— “衡量怠惰”：上级政府通过目标考核责任制对其下属的各级政府水环境综合治理工作做出了巨细靡遗的安排，这种安排又借助刚性的责任追究机制这个大棒狠狠地敲在下级政府及其相关责任人的头上，极大地限缩了下级的自由塑造空间，使其不敢越雷池一步，甚至到了 “不必行使裁量权”或 “无需行使裁量权”的程度。〔11〕同前引 〔3〕。试想，在上级政府与 “河长”严格、细密、高难度的考核指标体系重压之下，下级能够中规中矩、亦步亦趋地做好规定动作，完成上级任务已殊为不易，如何能再自加压力、自创新招、自我革命？可以断言，在现有的刚性考核体系下，所谓的 “一河一案”、“一河一策”不过是一个模子里倒出来流水线产品而已，其差别仅仅只是 “误差”，绝非创造。事实上，由于地方性知识的存在，地方政府比中央政府、下级政府比上级政府更了解本地区的信息和偏好，因而在本地区的水环境治理中更能够做出科学的决策，加之管辖范围相对更小使其具有更强的激励、责任感，其作出的承诺也更为可信。而按照当前的 “河长制”推行模式，“一刀切”、“一盘棋”，省级政府虽可念好 “紧箍咒”，地方政府、基层政府 “老实了”、“规矩了”，但没有足够的自主权，不能针对地方实际作出灵活多元的应对，就如同失去 “七十二般变化”的孙悟空，治水的功力也将大打折扣。

三、破解 “河长制”面临问题的因应对策

（一）引入程序理性，提升法治品质

法治并不是完美无缺的，人治也并非一无是处。我们在坚持依法治国、依法行政的同时，也要克服其僵化、保守、呆板、滞后的缺点，吸收人治主动、灵活、高效、适时等积极的因素，在法治框架下充分发挥人的积极作用。法治首要的是法律至上，其暗含的逻辑则在于法律高于任何权力，任何权力必须在法律框架内运行，任何权力行使者也必须在法律规定的范围内活动；人治则把国家治理的希望寄托在明君贤人身上，赋予个人以最高权力，可以在个人意志与法律规定相冲突时，通过绝对权力的运用，突破法律的限制，按照个人意志行事。二者对抗的焦点与关键就在于法律与权力的控制与反控制。从古今中外的法治实践来看，能够有效控制权力的唯有程序。法律程序的一项重要功能是通过保障决定的一致性、说明理由、程序操作的职业化等机制来实现决定形成的理性化，通过程序活动主体理性对话、论证、说服的方式，压缩权力行使过程中恣意与专横的空间。〔12〕王锡锌：《行政程序理性原则论要》，载 《法商研究》2000年第4期。

当前 “河长制”实施过程中 “人治”因素的的消极面主要表现在：过于借重长官意志和个人威信，仓促决策，缺乏理性论证；“运动式”治理，短期效应明显，长效治理和稳定预期不足；对现有体制造成冲击，破坏原有权力结构的平衡，不具有可持续性。归根到底还是权力的配置与运行控制不到位。“河长制”的推行之所以给人以临时抱佛脚、被动应对以及长官意志甚至拍脑袋决策的不良印象，很大程度上就是因为决策过程缺乏理性程序的支撑；而要防止地方职能部门只求短期效应的 “运动式”治理，也只有通过一整套合理、严格、实用、有效的程序设计，将实践中形成的好的做法上升为规则与制度，做到一体遵循，长期适用。具体而言，可从以下两个方面着手：一是从实质理性的角度强化决策和行为的理由说明义务。说明理由是核心意义在于对内可有效控制行政过程中的自由裁量权，防止行政主体的恣意、专断、滥权，对外则可构成与公众沟通交流的基本内容，有助于建立起公众对行政行为公正性的信心。就“河长制”的实施而言，说明理由的具体要求是：从河道治理的优先顺序的确定到河长的选任、治理目标的确定、治理方案的制定、治理项目与工程的立项与实施、治理资金的预算与执行都要预先综合考虑合理性、可行性、公众支持度、可能遇到的困难与问题、预期效果及目的落空的补救措施，进行认真的成本收益分析，并借此充分说明理由，获得相关领域专家的支持，得到行政机关首长的肯定，进而赢得公众的理解与配合；没有说明理由、说理不充分、理由不成立的决定、措施、项目、工程一律不得实行。二是从形式理性的角度加强决策和行为过程中自由裁量权的外在约束，确保通过法律程序而做出的决定和行为至少应当在形式上和逻辑上符合理性的要求。就外在而言，程序不外乎是行为所必须遵循或履行一系列时间上与空间上的步骤和形式。治水决策和行为首先必须在时间上遵循合理的顺序，如先说明理由后作出决定，先立项后招投标，先预算后拨款，先评估后反馈，先实施后督查，先界定事权财权范围后追责，切不可颠倒顺序，更不能忽略或者遗漏重要步骤；其次是决策和行为主体严守中立和遵循职业主义立场，中立是排除决策和行为者因自身利益、情感等因素，防止其干扰决策的连贯性和公平性，职业主义则通过提升决策与行为主体的职业素养促进决策与行为的科学性。为了做到这两点必须保证治水机构和人员的相对独立性，并引入专家咨询、市场外包等机制。

（二）政府主导与公众参与之联接

现代社会，政府、市场和公民社会将作为三支结构性的力量而存在，形成一种 “多中心环境管制结构”，而三者之间的合作与冲突也将重新塑造着我国环境规制结构与形态。〔13〕张元友、叶军：《我国环境保护多中心政府管制结构的构建》，载 《重庆社会科学》2006年第8期。在水环境治理问题上，政府主导无疑首当其冲，但公众参与也不容忽视，政府主导与公众参与之间的互动与联接显得尤为重要。从当前 “河长制”的实施情况来看，各级地方政府也能够认识到加强公众参与，动员社会力量对治水的重要意义，《中共浙江省委浙江省人民政府关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》也明确提出要进一步增强社会各界和人民群众投身水环境治理的责任意识、参与意识，形成全社会关心、支持、参与和监督水环境治理的良好氛围，但是目前的公众参与仍然停留在较低的水平和层次之上。在公众层面，面对具体的水环境问题时，往往只关心自身利益，不注重公共利益；只关心眼前利益，缺乏长远眼光；只盯住局部利益，缺乏大局观；只限于就事论事，缺乏推动制度变革的勇气和担当。在政府层面，很大程度上仍奉行管控思想，担心公众参与会引发问题导致局面失控，影响社会稳定，害怕公众监督问责直接对政府造成冲击，对于公众环境参与的前提——水环境信息公开持消极态度，公众参与的领域限定在环境保护宣传教育、政策推行配合、掌握基层一线实际情况的咨询探查等领域，参与方式局限于公开说明会、宣讲会、座谈会等，基本停留在Arnstein阶梯理论的第二层次，即象征式参与。〔14〕Arnstein以公众参与实质影响力为基础，将公众参与方式分为三大类八个等级，第二等级参与方式为 “象征式参与”（Tokenism），在这种形态中，普通民众可借由利益团体等组织形式发表统一意见，决策者因压力而需适度考虑其利益，但总的来说这些意见对决策者仅具有有限的参考影响作用。具体分为告知 （Informing）、咨询 （Con－sultation）和安抚 （Placation）三种，其中 “告知”意味着公众基本上只有知情权，而无法置喙决策内容；“咨询”除了信息提供之外，还提供相应的沟通渠道，以促使公众意见得到传递，但对决策并无实质影响；“安抚”则更进一步，决策者不仅提供民众意见表达的渠道并且能够保证这些意见在一定程度上获得采纳。See Sherry R．Arnstein，A Ladder of Citizen Participation，Vol．35JAIP No．4，216－224（1969）．转引自唐明良：《公众参与的方式及其效力光谱——以环境影响评价的公众参与为例》，载 《法治研究》2012年第11期。这种水平的参与充其量只能部分满足公众的知情权，进而传递公众意见，安抚性地采纳部分无关宏旨的建议，并不能为治水决策提供充实的民意基础，更不能对以河长为代表的政府治水绩效实行有效监督。

要改变这种现状，兼顾高效的集权决策与执行和充分的民意基础与正当性证成，必须不遗余力地提高公众参与的水平，建立公众参与和政府主导的有效联接，形成多中心的水环境治理结构。为达此目标需要政府和社会两方面的共同努力。就政府一方而言，首要的是进一步推动水环信息公开。公开是参与的前提。当前 “河长制”实施过程中，政府对信息公开有所加强，如及时召开新闻发布会，公布黑臭河道治理计划和目标；制作 “河长制”公示牌，载明各级河长、治理项目和工程及进度要求、河长热线电话等基本信息等等。但总体上看，我们的公开仍是选择性的公开，或者是内外有别的公开，基本上是政府能做到的、能掌控的才公开，反之则能躲则躲能藏就藏。从公众参与的需要来看，这样的公开程度显然是不够的。笔者建议 “河长制”实施过程中涉及到的全部信息，包括水质和污染现状、主要污染源、治理项目和工程的安排及预算与执行情况、治理绩效评估等应以公开为原则，不公开为例外，凡是政府系统内部公开的信息原则上以适当方式向公众公开，对于公民申请公开的信息只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的一律予以公开。其次，在公开的基础上，政府还应放开公众参与方式，拓展公众参与领域。当前 “河长制”实施过程中，公众参与主要表现为开展 “记录我身边的河道”、水质改善方案竞赛、“我眼中的母亲河”征文比赛、“助力治水”文明公约征集、“寻找最美河流”、“节约用水，从我做起”等主题宣传活动，其功能基本限于营造氛围，很难产生决策参与和民主监督的效果。无论从哪方面看，都有必要丰富参与方式，拓宽参与范围，类似浙江杭州的 “民间河长”〔15〕杭州市城管委河道监管中心为配合 “河长制”实施，加强黑臭河道治理的民间监督，面向全社会招募47条黑臭河道民间监督员，其成员经过层层筛选，具有一定的代表性，上岗之前经过专门培训，培训内容包括河长职责，“治污水”的工作方法、工作内容和工作制度，城市河道治理相关知识，因而又提升了其专业性，从具体工作内容来看，包括协助 （政府）“责任河长”开展 “治水”工作的监督检查，并将相关情况反馈给“责任河长”和相关职能部门；收集市民意见，包括市民对河道治理方案有什么意见，最迫切需要解决的问题是哪些，治理工程中有无扰民、有无偷工减料，治理之后的成效怎么样等；协助职能部门开展 “治水”的具体工作，比如日常巡查、排放口检查等，具有一定的广泛性和可操作性。参见任彦，俞倩，高媛媛：《56位民间河长新鲜出炉 以后他们的生活要围着 “河”转》，载 《杭州日报》2014年4月18日。和嘉兴的环保公众评审团〔16〕嘉兴市南湖区环保局从辖区内挑选遵纪守法，具有较高的政治素质和生态文明素养，身体健康且热爱、关心支持环保事业，有一定的环保和相关法律知识的市民组成评审团，评审团成员可以参加包括行政处罚案件在内的多项环保事务的评审，评审意见合理的多被环保机关吸收；不被采纳的，环保机关页说明理由。通过这种做法不仅使环境执法更集中民智、体现民意、凝聚民力，更重要的是搭建起了市民与环保部门沟通的新平台。参见俞艳婷，夏凤萍：《南湖区环保公众评审团说话有"分量"评审意见94%被采纳》，载 《嘉兴日报》2010年1月8日。等吸收具有一定专业素养的公众深度参与的方式应多加倡导与推广。再次，是要规范公众参与程序，提升参与效力。目前我国环境保护公众参与总体上还处于摸索阶段，规范程度不高，参与程序缺失，“河长制”可率先在水环境治理领域打破僵局，如结合上述 “民间河长”活动的开展，可逐步制定 “民间河长”章程，规定民间河长的选任程序、职权职责、履职保障、议事程序、“四问”机制、报告→督查→反馈机制等，使 “民间河长”可以名正言顺地依规履职，大胆参与，勇于负责，敢于监督。复次，要加大公众参与在各类政府绩效评估与考核中所占的权重，一方面给政府及其职能部门施加公众参与的压力，迫使其更进一步开放和接纳公众参与；另一方面就此激发公众参与的动力，使公众真正成为主人翁和当家人，从象征式参与逐步过渡到 “民众权力”阶段的参与。〔17〕在此阶段，公众成为真正的全部或者部分决策者，决策机关的职能被弱化，更多承担监督和协调之责。根据不同强度，该等级可分为合作 （Partnership）、授权 （Delegated Power）、公众控制 （Citizen Control）三者。参见前引 〔14〕。当然，公众参与主体是公众，政府所做的所有努力最后必须作用到公众身上才能产生效果，而要改变公众参与意愿不强烈、参与能力不足的现状，克服公众原子化、分散化，组织能力不足，表达机制不畅等困难，除了依靠政府的民主化进程和公民社会逐步成长、成熟之外，短期内行之有效的办法是借助公益环保类非政府组织的作用，发挥其组织化程度较高，专业性、执行力较强的优势，弥补公民个体参与的不足。前述杭州首批47条黑臭河道的 “民间河长”中浙江本土的民间环保组织 “绿色浙江”就有7人当选，也从一个侧面佐证了这一点。此外，还可借助学校（包括高等学校和中小学校）、企业、事业单位等现有社会组织，搭建公众参与平台，利用其现有的人力、技术等方面的资源助推水环境治理工作。

（三）目标责任制的法治化与内在化

“河长制”的核心机制——水环境保护目标责任制其实并非新鲜事物，早已实现了法制化，〔18〕早在1989年颁布的 《中华人民共和国环境保护法》第十六条就规定：“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”2008年修订后的 《水污染防治法》第五条更进一步，规定 “国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”。迫切需要的是完成从 “法制”向 “法治”的转变。就当前 “河长制”的实施而言，大部分地方政府都是在上级的要求下，仓促成立各种水环境治理的临时机构和议事协调机构，由于缺乏充分的法律依据和科学论证，存续时间长短难以确定，机构编制和人员配置变动频繁，工作人员对组织的认同感缺失，难以形成在永久性机构中滋生出来的对组织的道德感和责任感；在职权职责上，通常承接相关常设机构职能的转移，容易造成职权职责不清，要么叠床架屋，职能重叠，增加相互之间推诿扯皮，要么有名无实，协调不动各职能部门，形成尾大不掉的局面，要么凌驾于相关职能部门之上，徒增一个行政层级，降低其正常工作的效率；加之非人大立法产生，脱离了本就虚弱的民意代表机关的监督，行政机关内部监督制约机制又因部门之间的协作和制约关系难以开展，管理较为松散，效率自然不高。

对此，当务之急首先是要确立 “河长制”办公室等临时性议事协调机构的的设立标准，明确其设立依据，规范其机构编制和人事安排，对未设立的严格把关，对已设立的采取事后确认与规范补足其正当性，避免机构的膨胀与泛滥；其次是明确其机构定位和性质，应以任务导向为旨归，除咨询职能之外，有必要赋予其协调、监督等职责，但边界必须明确划定，即不得染指各部门原有的实体性权力，对于水环境治理需要的人力、物力、财力等资源原则上也应通过常设机构依正常程序获取；再次是优化其运行机制，实现管理的制度化和程序化，要逐步建立和完善机构议事、协调、任务分配、工程项目立项实施与验收、督查、考核评价、反馈修正等一系列规则与制度体系，并严格执行；复次是调整其人员结构，可以在保留从政府职能部门内部抽调人员的基础上，尝试人力资源获取渠道的多元化，从工商企业、高等院校等社会各界招募具有专长的各类人才，实行短期聘用或临时雇佣，既提升机构的专业素养、增加其活力，又防止其无度扩张或者走向官僚化；最后，要强化对该类机构及人员的监督，就监督主体而言，在人大监督和行政机关内部监督不力的状况下，要加大相关信息公开力度，引入和强化公众和社会监督，就监督手段而言，与任务导向型的定位相对应，应以绩效评估列基本手段。

从长远看，在一个民主成熟、法治发达的社会，政府理应为公民提供良好的水环境，保护水环境的职责和权力应合理分配给各级政府及其各职能部门，水环境保护目标责任制应内化于各级政府及其职能部门的日常管理和服务中。从现代法治政府的治理逻辑来看，“河长制”办公室等临时机构的设置可以说是政府职能分配不合理与行政协助制度缺失的结果。水环境保护目标的达成应通过科学的权责配置改革和规范高效的行政协助制度来实现。首先，纵向上中央与地方、上级政府与下级政府之间的事权、财权、组织人事权与其承担的水环境保护职责相匹配；其次，横向上合理分配不同职能部门相应的水环境保护职权和职责，做到责权一致。在此基础上，加强不同职能部门之间的信息交流与合作，建立规范高效的行政协助制度，明确行政协助的主体、条件、程序、争议的有效处理、法律责任的承担及费用的负担，使各部门面对水环境保护方面的职能交叉、重叠事项能够互相协作，形成合力。如此，不需要增设任何机构，一样能实现资源的集中、合理分配与使用，达致多龙治水，各负其责，上下齐心，左右协力的效果。

（四）结构优化与法律关系转换

以目标责任制为核心机制的 “河长制”实质上是一种压力型体制，其突出了自上而下的压力，堵塞了地方政府和下级政府的利益表达渠道，限制了地方政府和下级政府主观能动性的发挥。一方面，从省、市、县 （市、区）一直到乡镇，每一级政府管辖的范围不同，管理的职责应各有侧重，不同层级的政府应担负不同的水环境保护职责，管理不同的水环境保护事务，各个层级之间职责应划分清晰、权限应划分清楚，实现政府机构从职责同构向职责异构，线性结构向网状结构调整；另一方面，即便是同一级别的政府，因所辖地域不同，自然地理条件、经济发展程度、产业结构类型、居民环保意识等也可能大相径庭，承认和尊重各地方的特殊性和特殊利益非常必要，而发挥地方政府和下级政府主观能动性，赋予其因地制宜因势利导的权力势所必然。

更进一步而言，利益以法律形式表现出来即为权利。从行政法律关系的角度来分析，地方政府的权利具有双重性：一方面是内部行政法律关系中相对中央和上级政府而言的下级，另一方面是外部行政法律关系中的行政相对人。在内部行政法律关系中，地方政府对中央政府、下级政府对上级政府只有服从的义务，并无主张利益的权利；但在外部行政法律关系中，作为行政相对人，其享有主观公权利，包括行政受益权、行政保护权和行政自由权等实体性权利和在行政决策中作为利益相关者的参与权、在具体个案行政中作为对立面所享有的程序权利和在救济阶段作为原告或者第三人享有的获得救济的权利。〔19〕夏雨：《跨行政区域水污染治理研究——以行政法律关系中的区域政府为中心》，浙江大学光华法学院2011年博士毕业论文，第57页。水环境治理中，为了兼顾统一和多元，内外部法律关系有必要适时转换，从而使同时具备两种身份的地方政府和下级政府得以进行角色转换和职能转变，如此便可极大地拓展其活动空间，增强其主观能动性。

四、结语

英国伦敦的母亲河泰晤士河经过长达150多年的治理才重现了昔日的碧水蓝天，〔20〕许建萍、王友列、尹建龙：《英国泰晤士河污染治理的百年历程简论》，载 《赤峰学院学报 （汉文哲学社会科学版）》2013年第3期。欧洲最大的河流之一莱茵河的治理也经过了大约50年的时间才初步达到治理要求。〔21〕姜彤：《莱茵河流域水环境管理的经验对长江中下游综合治理的启示》，载 《水环境保护》2002年第3期。可以预见，中国的治水之路也将是长路漫漫。为了尽可能缩短我们治水的历程，为了尽快地重现江南水乡独有的小桥流水、碧水蓝天，我们必须借助于 “河长制”的完善，通过程序理性的引入和法治品质的提升，政府主导与公众参与之有效联接，目标责任制的法治化与内在化，以及结构优化与法律关系转换来解决内在于该制度的法治与人治、集中与民主、临时与长治、统一与多元等矛盾问题。惟其如此，水环境治理方可实现远近结合、标本兼治、长治久安。攻城难守城更难。“河长制”的创设固非易事，水环境治理的成功亦非坦途，然 “河长制”的完善与推行和水环境治理成果的巩固与提升更为难能可贵。我们见过了太多的轰轰烈烈与偃旗息鼓，太多的璀璨一时与昙花一现，然而，在水环境治理上，需要更多的是水滴石穿的韧劲和水枯石烂的恒心。法治与人治、集中与民主、临时与长治、统一与多元这四对矛盾其实也正是推动 “河长制”不断完善与发展的内在动力，平衡这四对矛盾的过程正是 “河长制”不断完善与发展的过程，也是保证水环境治理可持续的不二法门。